中老共商共建“一帶一路”：成果、困境與對策

楊淑賢

(同濟大學，上海 200092)

2013年，習近平在出訪中亞和東南亞時，立足復(fù)雜的國際局勢，順應(yīng)世界經(jīng)濟一體化發(fā)展趨勢，原創(chuàng)性提出“一帶一路”倡議，鼓勵和歡迎世界各國摒棄意識形態(tài)差別，搭乘中國發(fā)展的便車。這既推動中國改革開放向縱深發(fā)展，也擔當起大國責任，與世界各國共享中國智慧和時代成果，活躍世界經(jīng)濟。老撾把握時代機會，主動將變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議對接，繼續(xù)革新開放，擴大開放領(lǐng)域，積極參與“一帶一路”建設(shè)，雙方合作取得有益成果。

一、中老共商共建“一帶一路”的已有成果

習近平指出：“中老是社會主義友好鄰邦和牢不可破的命運共同體。建交60年來，中老始終心意相通、真誠相交，堅持弘揚和踐行和平共處五項原則，給兩國人民帶來了實實在在的福祉，樹立了國家間交往的典范，為推動構(gòu)建人類命運共同體作出了積極貢獻。”[1]自1989年中老關(guān)系正?；螅瑑蓢诮?jīng)濟、政治、文化、教育等方面進行友好合作，尤其在“一帶一路”倡議提出后，中老兩國之間的互動和交往日益密切，經(jīng)過長時間合作，雙方在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通等方面取得重大成果，為中國加強與東盟其他國家的溝通合作提供了豐富經(jīng)驗，也為世界經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

(一)政策溝通：達成共識

面對當前復(fù)雜多變的地區(qū)和國際形勢，中老雙方堅持長期穩(wěn)定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作方針和好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴精神，在政策溝通方面取得積極成果。第一，中老在“一帶一路”框架下簽署了相關(guān)文件。2016年9月中老簽署了《中華人民共和國和老撾人民民主共和國關(guān)于編制共同推進“一帶一路”建設(shè)合作規(guī)劃綱要的諒解備忘錄》，這是中國與中南半島經(jīng)濟走廊沿線國家簽署的首個政府間共建“一帶一路”合作文件，樹立起雙邊合作的典范。2018年5月，中老兩國最高領(lǐng)導人經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，制定了《構(gòu)建中老命運共同體行動計劃》，提出執(zhí)行好2016年至2020年兩黨合作計劃，編制并執(zhí)行2021年至2025年兩黨合作計劃，明確了兩黨兩國關(guān)系發(fā)展的原則和方向。第二，中老雙方戰(zhàn)略實現(xiàn)有效對接。中國“十三五”規(guī)劃同老撾“八五”規(guī)劃高度契合，中國“十四五”規(guī)劃和老撾 “九五”規(guī)劃正通過中老經(jīng)濟走廊進行有效對接。2021年中老鐵路的成功開通是“一帶一路”建設(shè)中極具代表性的工程項目，將中國“一帶一路”倡議與老撾變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”戰(zhàn)略對接落到實處。

(二)設(shè)施聯(lián)通：搭建橋梁

東南亞地形地勢較為復(fù)雜，老撾是中南半島唯一的內(nèi)陸國家，基礎(chǔ)設(shè)施落后。中老基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通為推進“一帶一路”建設(shè)搭建橋梁，成為促進雙方合作的紐帶。中老在交通聯(lián)通、能源建設(shè)方面成效卓著。第一，公路、鐵路、機場等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果顯著，成為老撾的致富之路。萬萬高速建成通車，結(jié)束了老撾境內(nèi)沒有高速公路的歷史，交通狀況和投資環(huán)境得到極大改善。臘滿高速是中國云南通往老撾的第二條高速公路，對促進中國-東盟經(jīng)濟貿(mào)易往來具有重要意義，在“一帶一路”中占據(jù)重要地位。中老鐵路是第一個中方作為主要投資商，中老共同運營的境外鐵路項目，該鐵路與境外鐵路直接相連，相互貫通。[2]自2021年12月3日開通運營以來，中老鐵路國際貨運快速發(fā)展，運輸網(wǎng)對內(nèi)已聯(lián)通環(huán)渤海、長三角、珠三角三大經(jīng)濟圈，對外輻射至老撾、泰國、柬埔寨、越南等“一帶一路”沿線國家。在機場方面，老撾完善并新建機場，增加直接飛往中國的航線，以滿足旅游、商貿(mào)、交流的需求。第二，能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)碩果累累。2015年中國和老撾在“一帶一路”框架下第一個合作成功的電網(wǎng)項目——230千伏老撾北部電網(wǎng)工程在老撾良勃拉邦順利舉行了通電移交儀式，是中老合作項目中的示范性項目，結(jié)束了老撾北部電網(wǎng)孤網(wǎng)運行的歷史，為老撾經(jīng)濟發(fā)展提供有力支撐。[3]2018年10月，由中國南方電網(wǎng)國際有限責任公司和老撾國家電力公司共同投資建設(shè)的老撾南塔河1號水電站，正式開始運營，老撾北部電網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到明顯改善。2020年由中國電力建設(shè)集團有限公司投資開發(fā)的老撾南歐江梯級水電站項目二期首臺機組正式發(fā)電，是對接支援把老撾打造成“東南亞蓄電池”和改造老撾北部民生的重要項目，極大程度上緩解了老撾國內(nèi)電力資源短缺的問題。

(三)貿(mào)易暢通：共謀發(fā)展

在“一帶一路”合作框架下，中國與老撾在貿(mào)易方面實現(xiàn)雙向暢通。第一，中國對老撾降稅，助力自由貿(mào)易，消除貿(mào)易壁壘。根據(jù)《中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》自2015年起中國對老撾等東盟新四國進行降稅，中國還給予老撾特別關(guān)稅優(yōu)惠，對300多種產(chǎn)品實施零關(guān)稅。第二，中老共同參與的次區(qū)域合作成果豐碩。依托“一帶一路”，中國和老撾建立了促進兩國區(qū)域生產(chǎn)要素有序流動和資源互補的經(jīng)濟走廊以及跨境經(jīng)濟合作的“中國老撾磨憨-磨丁合作區(qū)”。[4]中老積極參與瀾湄合作，共同打造瀾湄區(qū)域經(jīng)濟合作新高地，建設(shè)瀾湄國家命運共同體。由中老共同確定的萬象賽色塔綜合開發(fā)區(qū)，是中國在老撾的國家級經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，為老撾的工業(yè)及新城區(qū)的開發(fā)及發(fā)展助力。第三，中老在區(qū)域合作上也取得相當成就，雙邊合作框架不斷完善，經(jīng)濟合作成果顯著。中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)歷經(jīng)了快速發(fā)展的“黃金十年”，在這一過程中，雙邊貿(mào)易和雙向投資的數(shù)據(jù)有明顯攀升，其中紡織業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域成果最為明顯，“2020年前三季度雙邊貿(mào)易額高達4818.1億美元，并互為雙方的第一大貿(mào)易伙伴，在規(guī)模和內(nèi)涵上均實現(xiàn)逆勢上揚和向好發(fā)展。”[5]區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定經(jīng)過多國長時間協(xié)商，2022年1月正式生效，這一協(xié)定的成功簽署將加快區(qū)域經(jīng)濟合作一體化進程，促進中國-東盟經(jīng)濟合作框架不斷完善。

(四)資金融通：注入活力

在“一帶一路”倡議下，通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等銀行金融機構(gòu)實現(xiàn)了中老在資金上的融通，為老撾的經(jīng)濟發(fā)展注入源源不斷的活力。第一，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行提供資金支持。2015年正式成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為老撾等東盟國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供不可或缺的資金。亞投行在2019年宣布新批準3.2億美元貸款投入老撾等國的住房、減災(zāi)和公路項目，并批準4000萬美元貸款投入13號公路的升級維修，這是亞投行在老撾的首個貸款項目。[6]第二，老撾部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來自中國金融機構(gòu)，極大彌補了資金缺口。2014年，由中國老撾共同投資的商業(yè)銀行——老中銀行正式掛牌營業(yè)，在老首開“商圈融資”和“按揭貸款”業(yè)務(wù)，為小微企業(yè)發(fā)展助力。2015年，中國援助老撾進行國家銀行卡支付系統(tǒng)項目建設(shè)，負責老撾境內(nèi)發(fā)行銀行卡跨行交易的信息轉(zhuǎn)接和資金清算，實現(xiàn)了老撾國內(nèi)發(fā)行銀行卡聯(lián)網(wǎng)的互通。2016年，中國建設(shè)銀行提供13億美元貸款用于老撾水電站項目建設(shè)。中國進出口銀行對老撾也提供了大量金融支持，支持項目涵蓋東馬凱水廠、中老鐵路、連接老撾首都萬象及周邊省會城市間的光纖網(wǎng)絡(luò)以及可覆蓋老撾全國的廣播通信衛(wèi)星。[7]

(五)民心相通：價值認同

“一帶一路”倡議源自中國，成果和機遇則由世界共享。中國勇?lián)髧鴵?，積極作為，在很大程度上實現(xiàn)了中老的民心相通。第一，無償援助修建基礎(chǔ)設(shè)施獲得民心。自從中老兩國建立外交關(guān)系，中國一直無償援助老撾進行國家建設(shè)，2016年成為老撾的第一大援助國。中國援助老撾進行機場建設(shè)、曼昆公路建設(shè)、跨湄公河大橋修建等，為老撾經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻，受到老撾政府和人民的廣泛好評，老撾政府向中國政府授予一級發(fā)展勛章。第二，中老加快抗擊新冠疫情方面的合作，分享抗疫經(jīng)驗和技術(shù)援助，極大程度上緩解老撾抗擊疫情的壓力，夯實民意基礎(chǔ)。在老撾發(fā)現(xiàn)首個確診病例后，中國迅速采取行動，在5天內(nèi)派出援老抗疫醫(yī)療專家，開展雙邊新冠肺炎疫情研討會，幫助老撾制定防控措施和救治方案。[8]在疫情肆虐期間，中國向老撾捐贈了十分寶貴的醫(yī)用物資，派遣專家醫(yī)療隊開赴老撾，中國政府向老撾提供包括250萬劑疫苗和1000萬元抗疫物資的新一輪緊急援助，為老撾抗疫提供了必要的人道主義援助，雙方建立起深厚的抗疫友誼。大疫面前，中方無償援助疫苗覆蓋老撾半數(shù)人口，老方同中方共建邊境隔離點，共同反對病毒溯源政治化、維護國際公平正義。[9]第三，中國通過“一帶一路”項目合作帶動老撾減貧，真心實意幫助老撾解決發(fā)展難題。中國積極參與“中國-東盟社會發(fā)展與減貧論壇”，舉辦國際減貧經(jīng)驗研修班，主動分享減貧扶貧經(jīng)驗。對老撾進行“造血型”扶貧，在項目村開展項目合作，修建鄉(xiāng)村道路，安裝太陽能路燈，筑水壩建水池，修建醫(yī)務(wù)所和學校，在貧困村里組織開展蔬菜種植等一系列技能培訓，使村民掌握操作技能及實用技術(shù)，贏得老撾人民的贊賞。[10]開展教育技能培訓、公共醫(yī)療衛(wèi)生培訓、文化藝術(shù)扶貧及社會組織援助與投資，加大“一帶一路”對老撾減貧的“軟實力”效應(yīng)，加大老撾減貧效應(yīng)的提升。同時通過“一帶一路”項目合作，為老撾提供就業(yè)和投資機會，尤其是磨憨-磨丁經(jīng)濟特區(qū)的建立以及中老鐵路的順利開通，為老撾的脫貧事業(yè)提供場所和條件，加快老撾脫貧進程。

二、中老共商共建“一帶一路”的困境解析

中老在推進“一帶一路”建設(shè)時堅持共商共建共享理念，經(jīng)過雙方長時間的努力，在五通方面取得了不錯的成績，以事實證明了“一帶一路”是謀求共同發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展的康莊大道。但“一帶一路”也是一個復(fù)雜性系統(tǒng)工程，為中老帶來豐碩成果的同時，也暴露出合作困境，必須克服這些困難才能讓中老命運共同體得到更廣闊的發(fā)展空間。

(一)經(jīng)貿(mào)發(fā)展不平衡，降低雙方合作成效

中老經(jīng)濟合作的歷程表明總體上雙邊經(jīng)貿(mào)向好發(fā)展，但發(fā)展速度受到雙邊經(jīng)貿(mào)發(fā)展不平衡的制約。第一，中國和老撾均為發(fā)展中國家，但雙方在工業(yè)化水平和經(jīng)濟總量方面差距懸殊，進出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)不平衡。具體來說，中國經(jīng)濟總量大，是世界上第二大經(jīng)濟體，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等有了相當程度上的發(fā)展，在世界排名中經(jīng)濟實力位列前茅，近年來人均GDP快速增長，超過世界人均GDP水平。老撾近年來經(jīng)濟水平有所增長，但目前依然處在脫離世界最不發(fā)達地區(qū)的“畢業(yè)期”，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和自然資源開發(fā)，[11]工業(yè)化水平較低，仍然處于工業(yè)化初期，發(fā)展速度較為緩慢，人均GDP處于中等偏下水平。在進出口方面，老撾對中國出口的大多數(shù)是未經(jīng)加工的初級產(chǎn)品，產(chǎn)品附加值極低，進口的是中國工業(yè)、紡織、機器設(shè)備等高價值商品，長期以往不利于雙邊經(jīng)濟關(guān)系的持續(xù)發(fā)展。兩國的進出口差距不僅僅表現(xiàn)在質(zhì)的差別，還表現(xiàn)在量的差距，中國出口老撾的數(shù)量巨大，而老撾出口中國的數(shù)量非常小，商品貿(mào)易結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了巨大的反差，導致中老貿(mào)易逆差不斷擴大。[12]第二，雙方投資比例不協(xié)調(diào)。在投資結(jié)構(gòu)中，多是中國對老撾直接投資，老撾對中國的投資少之又少。中國對老撾投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動密集型等行業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤以礦產(chǎn)資源開發(fā)、電力開發(fā)投資為主，分別占到了中國對老撾直接投資額的34%、29%，占到了老撾外資在這兩個行業(yè)投資總量的一半以上，對資本和技術(shù)密集型等的產(chǎn)業(yè)投資不足，較少投資建材制造廠，導致雙方貿(mào)易的不均衡。[13]

(二)交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏必要交通條件

基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施，在一國開展經(jīng)濟活動和對外貿(mào)易活動中占據(jù)著重要的地位，是其進行經(jīng)濟合作和貿(mào)易往來的紐帶。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，空間可達度低，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和對外貿(mào)易的最大瓶頸之一。[14]就老撾自然地理環(huán)境來說，北部大部分是山地，地廣人稀，有部分地區(qū)為熱帶雨林所覆蓋，自然環(huán)境較為惡劣。就其經(jīng)濟實力來說，老撾國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，資金不足和融資方式的不成熟嚴重制約了其國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進程，經(jīng)濟實力有限，沒有能力投入足夠的資金修建公路和鐵路，嚴重延緩了泛亞鐵路的修建進程。[15]老撾交通基礎(chǔ)設(shè)施的落后，增加中老雙邊經(jīng)濟合作的難度，具體表現(xiàn)在：第一，中老在陸路交通方面尚未達到互聯(lián)互通水平，制約雙邊經(jīng)濟往來。在公路方面，老撾深居內(nèi)陸，主要以土路、碎石路、柏油路為主，其中83.12%都是土路和碎石路，路況不理想且多是境內(nèi)通達，境外不暢或者不通。雖然貫通中老泰三國的昆曼公路緩解了公路的壓力，但昆曼公路老撾段路況欠佳、通關(guān)效率低下、配套服務(wù)欠缺，嚴重制約經(jīng)濟要素的迅速流動。[16]在鐵路方面，中老鐵路緩解了鐵路運輸壓力，拉動了中老之間經(jīng)濟的合作，但老撾仍然缺少與周邊國家連接的鐵路通道，或是由于各方修建的鐵路標準不一，目前仍然無法達到“一帶一路”的互聯(lián)互通要求。尤其在中老通商口岸地區(qū)，地形復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，通往口岸、通道的公路建設(shè)標準低、等級不高，運輸時間長、成本高，降低了商品貨物的競爭力。[17]第二，中老在航運方面受到條件限制。湄公河是中老航運的主要河流，而湄公河上游以山區(qū)河流為主，水流湍急，水文條件十分復(fù)雜，并且老撾沿江地區(qū)沒有設(shè)置獨立的航運主管部門，國際航運的法律法規(guī)和規(guī)章制度缺乏，沒有足夠的人力物力以及相應(yīng)的管理手段，對沿江港口碼頭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航運市場監(jiān)管及船舶船員管理等方面的治理能力與資金投入十分有限。[18]

(三)國內(nèi)國際關(guān)系復(fù)雜，增加地緣政治風險

老撾在中南半島和東南亞中占據(jù)重要的戰(zhàn)略地位，其復(fù)雜多變、盤根錯節(jié)的國內(nèi)政治環(huán)境以及其他大國在東南亞的戰(zhàn)略布局，增加中老共同推進“一帶一路”的地緣政治風險。第一，老撾國內(nèi)政治環(huán)境較差，“一帶一路”建設(shè)可能遭遇困境。老撾國內(nèi)普遍存在官員腐敗和人才管理體制缺席的問題，辦事效率低下，行業(yè)貪污腐敗和索賄受賄現(xiàn)象較為普遍。政府機構(gòu)比較臃腫，官員素質(zhì)較低，管理較為混亂，由此增加了“一帶一路”的推進難度。第二，老撾所處的區(qū)域政治環(huán)境復(fù)雜，且該區(qū)域部分國家與中國存在爭端。從東盟整體來看，中國與東盟在經(jīng)濟上越來越密切，但雙邊關(guān)系也經(jīng)常受到中國的強勢崛起以及中國在南海爭端中強硬姿態(tài)的影響。[19]中國的崛起進程不斷加快，給老撾等東盟國家?guī)グl(fā)展機會的同時，也引起了東盟國家的注意。中國和越南、菲律賓等國家存在海洋爭端，以及東盟各個國家之間的競爭關(guān)系、特殊關(guān)系，都造就了這一區(qū)域復(fù)雜的政治關(guān)系。第三，世界各大國在東南亞的戰(zhàn)略布局和博弈，增加地緣政治風險。中國2010年成為世界上第二大經(jīng)濟體，綜合國力和國際地位都得到很大程度上的提升，由中國提出的“一帶一路”倡議在其他世界大國看來是一個巨大的挑戰(zhàn)，尤其是對美國霸權(quán)主義的挑戰(zhàn)，美國等國必然以與中國相鄰的東南亞國家為突破口，增加自己在東南亞的戰(zhàn)略部署。近年來，大湄公河次區(qū)域地緣戰(zhàn)略意義日漸彰顯，美國、日本、印度等域外國家以及歐盟競相加大對大湄公河次區(qū)域的戰(zhàn)略投入，一定程度上塑造了湄公河流域“兵家必爭之地”的地緣戰(zhàn)略形象。世界各國在此戰(zhàn)略布局，加大了國家之間的競爭，在博弈與角逐下加劇該地區(qū)的不穩(wěn)定性，增加地緣政治風險。

(四)負面情緒及輿論作用，錯誤引導民眾認知

大部分老撾民眾對中老合作持積極態(tài)度，但是在東盟一體化進程加快以及國際形勢的變革下，也有少部分民眾受到負面情緒及輿論的錯誤引導，對“一帶一路”持懷疑態(tài)度。第一，民族主義過分放大環(huán)境問題。部分民眾認為中國參與老撾礦產(chǎn)等自然資源的開采，破壞了老撾原本平衡的生態(tài)環(huán)境，消耗了大量資源，對老撾的資源、環(huán)境、民眾的健康造成不可逆的傷害，影響共建“一帶一路”的態(tài)度和信心。第二，雙邊合作機制的不健全，影響老撾民眾的態(tài)度。部分民眾認為中國企業(yè)資源使用不規(guī)范或者誠信缺失，損害了老撾的利益，例如在老撾的土地租賃和使用中存在不規(guī)范的行為，損害了當?shù)厝说睦?，引起當?shù)孛癖姷牟粷M。第三，美西方國家大肆宣傳中國威脅論，惡意詆毀中國形象。美西方國家過分強調(diào)中國與世界大部分國家的制度差異，宣傳意識形態(tài)二元對立論，認為中國與“一帶一路”沿線的大部分國家的發(fā)展道路不同，中國的“一帶一路”倡議必然服務(wù)于自己的利益，危害到其他國家的利益，并提出了所謂的“經(jīng)濟掠奪論”“地緣擴張論”以詆毀“一帶一路”建設(shè)。[20]美西方媒體造謠中傷中國，惡意放大中老合作中的貿(mào)易摩擦和爭端，宣傳與中國合作“一帶一路”項目會陷入“債務(wù)危機”，被中國遏制住發(fā)展咽喉，喪失主權(quán)，在一定程度上影響老撾民眾對“一帶一路”的信心。

(五)非傳統(tǒng)安全問題突出，制約雙方合作進程

中國與老撾互為鄰國，有著漫長的共同國境線，該地區(qū)發(fā)生的任何沖突、動蕩、犯罪都不可避免地波及中國，對雙方合作構(gòu)成威脅。[21]第一，老撾公共衛(wèi)生問題突出，制約雙邊合作進程。登革熱、瘧疾、霍亂等流行性傳染疾病在炎熱潮濕的老撾肆虐，部分流行性傳染病對人的身體損害極大，無法根治，死亡率高；加之老撾醫(yī)療條件以及醫(yī)療設(shè)備落后，導致醫(yī)療資源緊張，傳染病治愈率不高。除此之外，當前新冠疫情席卷全球，其變異體傳播速度之快，波及范圍之廣，給公眾衛(wèi)生安全帶來很大的威脅，導致群眾的擔憂和社會不穩(wěn)定，給老撾?yún)⑴c“一帶一路”建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。第二，老撾境內(nèi)毒品走私、跨國犯罪、恐怖主義等問題泛濫，造成中老合作困境。中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)毗鄰金三角特區(qū)，[22]金三角位于緬、老、泰三國邊境交界之處，此處地形隱秘，毒品種類豐富，且地處邊境地區(qū)，存在政府管理盲區(qū)，成為全球最大的毒品產(chǎn)地及毒品交易場所，地方武裝、黑惡勢力等各種勢力盤根錯節(jié)，利益關(guān)系復(fù)雜。老撾還成為東南亞毒品最佳轉(zhuǎn)運路線，也是毒品團伙藏匿之地；社會治安問題突出，不時發(fā)生搶劫、槍擊和爆炸事件，社會安全風險上升。[23]部分不法分子以開展貿(mào)易活動為借口，暗中開設(shè)地下賭場、地下錢莊，通過各種手段將非法所得分散轉(zhuǎn)入周邊銀行系統(tǒng)，再通過虛假貿(mào)易，為走私、制販毒品和賭場洗錢，挑戰(zhàn)法律法規(guī)，擾亂老撾正常貿(mào)易活動以及世界經(jīng)濟秩序，制約共建“一帶一路”進程。

三、中老共商共建“一帶一路”的應(yīng)對策略

在“一帶一路”框架下，中老雙方在五通方面取得有效進展，也有更廣闊的空間和更多的發(fā)展機會，合作領(lǐng)域?qū)⒌玫竭M一步擴展，產(chǎn)能合作的潛力將得到進一步挖掘，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也將得到優(yōu)化升級，雙方在“一帶一路”框架內(nèi)的重大合作項目將取得突破性進展。但也必須注意到“一帶一路”也面臨著上述合作困境，制約雙邊合作的前景，影響雙方推進“一帶一路”的信心。由此，中老雙方應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，采取有效應(yīng)對措施，破除中老共商共建“一帶一路”過程中的合作困境，推動“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。

(一)擴展區(qū)域合作廣度，優(yōu)化經(jīng)濟貿(mào)易結(jié)構(gòu)

中老經(jīng)貿(mào)發(fā)展不平衡，但中國資金充足、技術(shù)成熟，老撾自然資源豐富、投資空間大，雙邊的合作潛力大，為此，應(yīng)充分利用好區(qū)域合作平臺，優(yōu)化投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘新的利益增長點，不斷擴展雙邊合作廣度，加深雙邊合作深度，促進經(jīng)貿(mào)關(guān)系平衡、可持續(xù)發(fā)展。具體來說，首先依托中老經(jīng)濟走廊，充分利用中老鐵路、國際公路及沿線城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，充分利用當?shù)貏趧恿Α①Y源能源、機械設(shè)備、市場優(yōu)勢，注入資金、技術(shù)，提升沿線經(jīng)貿(mào)合作水平，縮小區(qū)域發(fā)展差距。[24]其次，進行技術(shù)交流與援助，促進中老的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能合作提質(zhì)升級，提高雙邊貿(mào)易質(zhì)量。以中國-東盟數(shù)字經(jīng)濟合作年為契機，開展農(nóng)業(yè)、工業(yè)、跨境電商、數(shù)字經(jīng)濟等多領(lǐng)域合作，改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)，開創(chuàng)雙方合作新局面。充分發(fā)揮中國廣西與老撾老-中合作委員會交流合作研討會等綜合平臺，進行技術(shù)層面的交流，建立農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)及技術(shù)示范園，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和產(chǎn)品質(zhì)量。再次，要注意對老撾的投資比例，加大對于第二、三產(chǎn)業(yè)的投資比重，改變投資結(jié)構(gòu)，避免投資比例失調(diào)。老撾工業(yè)化水平落后，起點較低，發(fā)展空間較大，為此要加大對工業(yè)尤其是輕工業(yè)的投資力度。老撾擁有多處世界文化遺產(chǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮文化優(yōu)勢，加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資，增加經(jīng)濟收入。最后，不僅要充分發(fā)揮雙邊合作效益，也要注重利用好多邊區(qū)域與次區(qū)域合作平臺，提高合作質(zhì)量，釋放發(fā)展活力。依托中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定、大湄公河次區(qū)域合作等合作平臺，充分利用發(fā)展機會，促進經(jīng)貿(mào)關(guān)系平衡，推動中老兩國友好關(guān)系持續(xù)發(fā)展。完善區(qū)域合作機制、矛盾處理機構(gòu)以及貿(mào)易合作等方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，為中老解決貿(mào)易摩擦問題提供機制保障，促進雙邊經(jīng)濟和國家關(guān)系的長遠發(fā)展，打造更為堅實的經(jīng)濟共同體。

(二) 強化交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高互聯(lián)互通水平

要想富先修路，交通基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)貿(mào)合作中占據(jù)著重要的地位，是促進經(jīng)貿(mào)合作和人文溝通的橋梁。老撾經(jīng)濟之所以落后，在很大程度上是地區(qū)閉塞和交通滯后的結(jié)果，這一交通狀況極大制約產(chǎn)品的對外銷售和流通，增加運輸時間和成本。為此，必須強化交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高互聯(lián)互通水平。第一，加大對于老撾交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，靈活促進多方多渠道融資。針對老撾自身交通建設(shè)能力的不足，中國需要繼續(xù)加大對于老撾交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與資助力度，建立中老經(jīng)濟走廊基金，促進中老的交通設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和項目落到實處，同時以各種優(yōu)惠政策、有益制度鼓勵中國企業(yè)走出去，為老撾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。當然，交通聯(lián)通建設(shè)運轉(zhuǎn)周期長且投資金額大，單靠中國投資尚不足以真正實現(xiàn)聯(lián)通，還必須重點解決融資瓶頸，探尋交通建設(shè)融資模式，與亞洲區(qū)域內(nèi)的金融機構(gòu)合作共建，積極爭取亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金等國際資金參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，[25]為實現(xiàn)老撾與世界的聯(lián)通提供更多的資金儲備。第二，加快硬交通提質(zhì)升級，提高中老互聯(lián)互通水平。加快推進昆曼公路升級，簡化通關(guān)手續(xù)，降低通過費用和運輸成本，提高中老貿(mào)易暢通度和自由度。加強中國和老撾的溝通，加快制定統(tǒng)一的公路、鐵路建設(shè)標準，以同一個公路、鐵路規(guī)格作為建設(shè)標準，降低運輸成本，增強產(chǎn)品競爭力。規(guī)范云南、廣西等省市與老撾的邊境口岸交通設(shè)施，提高邊境口岸陸路交通的等級和通達度，發(fā)揮地方政府作用，加強對于邊境口岸的管理，通過兩省區(qū)的相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)邊境資源利用最大化。[26]第三，依托現(xiàn)有機制和平臺，重視完善法律、體制機制等軟聯(lián)通建設(shè)。除了在交通設(shè)施建設(shè)上發(fā)力之外，也需要注重完善與中老互聯(lián)互通相關(guān)的法律、管理制度，提高對交通設(shè)施的管理和規(guī)范能力。通過大湄公河次區(qū)域、瀾湄合作等框架和平臺，加強對于湄公河航運的規(guī)范和治理，完善老撾航運市場監(jiān)管條例，建立獨立的航運主管部門，加強對于港口、輪船、船員的管理規(guī)范。

(三)強化兩國政治互信，打造中老命運共同體

確立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系以來，中老正處于歷史最好時期，迎來新的發(fā)展機遇，為此，雙方應(yīng)進一步加強全方位、寬領(lǐng)域的交流與合作，不斷增強兩國間的政治互信，以政治互信帶動兩國關(guān)系的持續(xù)健康發(fā)展。[27]第一，加強執(zhí)政黨交流與合作，堅定政治互信。中國和老撾同屬社會主義國家，應(yīng)充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，堅持政治定力，促進雙方合作。積極落實《中國共產(chǎn)黨和老撾人民革命黨關(guān)于構(gòu)建中老命運共同體行動計劃》，該行動計劃為中老關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展繪制了明確清晰的時間表和路線圖，具有十分重要的戰(zhàn)略性意義。[28]繼續(xù)召開中老理論研討會，強化中老在黨的建設(shè)等方面的交流與合作，分享中國管黨治黨的寶貴經(jīng)驗，加強老撾管黨治黨的決心，為其加強黨的建設(shè)、提高管黨治黨能力提供思路和借鑒。第二，處理好中國與老撾、東盟各國的關(guān)系，以擴大共同利益為切入點，以和平方式化解矛盾爭端。習近平主席指出，“當今世界，全球價值鏈、供應(yīng)鏈深入發(fā)展，你中有我、我中有你，各國經(jīng)濟融合是大勢所趨。距離近了，交往多了，難免會有磕磕碰碰。面對矛盾和摩擦，協(xié)商合作才是正道。只要平等相待、互諒互讓，就沒有破解不了的難題?！盵29]為此，需要不斷擴大共同利益，挖掘新的利益增長點，以經(jīng)濟合作帶動政治互信，謹慎處理國家間的摩擦沖突，堅持和平磋商與合作共贏。第三，充分利用中國與老撾的地緣優(yōu)勢，繼續(xù)強化“一帶一路”與變“陸鎖國”為“陸聯(lián)國”的戰(zhàn)略對接，加強雙方在經(jīng)濟、政治等多方面的合作，堅定老撾對中國的信心，弱化域外國家對老撾的影響，盡量規(guī)避地緣政治風險。中國與老撾邊境相連，在地緣上相近；跨境通婚及華人華僑使得中老血脈相連；雙方在人文上也是相互關(guān)聯(lián)，為此，應(yīng)充分利用好中國與老撾之間的地緣優(yōu)勢，強化感情基礎(chǔ)，加強交流合作。在與老撾合作過程中，繼續(xù)秉持求同存異原則，充分尊重雙方差異，制定符合雙方利益的發(fā)展目標，促進雙方發(fā)展規(guī)劃對接，構(gòu)建更為緊密的中老命運共同體。

(四)繼續(xù)推進民心工程，增強老撾社會認同

在有限認知和復(fù)雜國際環(huán)境影響下，少部分老撾民眾容易受到民族主義的影響，為此，應(yīng)繼續(xù)推進民心相通工程建設(shè)，增強老撾民眾對中國的認同。第一，加強中國和老撾在人文方面的交流與合作，消除民族主義的不利影響。例如，中老雙方可就生態(tài)環(huán)境保護問題加大政黨、民間學術(shù)團體之間的交流，邀請專家學者開展理論研討，宣傳中國的綠色發(fā)展理念和“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展理念，創(chuàng)新環(huán)保施工技術(shù)，保護生態(tài)環(huán)境，最大限度降低對自然環(huán)境的干擾，以切實行動推動“一帶一路”建設(shè)由寫意畫向工筆畫轉(zhuǎn)變。中老鐵路作為“一帶一路”建設(shè)的標志性工程，恰恰有力說明了中國在參與老撾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，始終注重環(huán)境保護，堅持經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一。第二，明確和完善中老合作的體制機制和規(guī)章制度，妥善處理貿(mào)易合作中出現(xiàn)的問題與沖突，尤其是涉及到人民群眾利益的項目工程。中國企業(yè)在老撾進行投資和開發(fā)應(yīng)了解當?shù)氐牧曀缀头ㄒ?guī)政策，開展調(diào)研活動，深入群眾以準確了解民眾的實際需求，及時掌握老撾社會各層的呼聲、訴求以及對華態(tài)度，在涉及到廣大民眾利益的設(shè)施建設(shè)諸如水電站工程、能源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，應(yīng)尤其注重保障群眾利益，實現(xiàn)成果共享，注重雙方關(guān)系的長遠發(fā)展。[30]當出現(xiàn)矛盾爭端時，應(yīng)訴諸于合法的協(xié)調(diào)程序和專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，以促進問題的解決。第三，重視傳播和輿論工作，充分利用好國內(nèi)國際媒體和國際合作平臺及機制，講好中國故事，傳播好中國聲音。對于美西方國家對“一帶一路”的虛假報道和惡意抹黑予以嚴厲譴責，以中國的實際作為駁斥美西方媒體。當前老撾最為迫切的任務(wù)是解決貧困問題，這與人民群眾利益息息相關(guān)，從分享中國的減貧經(jīng)驗和成果入手，講好中國減貧故事，為其提供減貧范式，同時繼續(xù)擴大扶貧援助，拉近同老撾民眾的距離。中國要以大國責任和擔當，造福老撾民眾，讓老撾民眾親身感悟中國提倡的“一帶一路”不僅是中國的發(fā)展之路，同樣也是老撾的脫貧之路、致富之路，以此形成價值觀上的認同，以積極樂觀的態(tài)度歡迎和支持“一帶一路”。

(五)強化非傳統(tǒng)安全合作，破除雙方合作困境

面對老撾社會流行性傳染病的肆虐以及中老邊境地區(qū)和東南亞的復(fù)雜地勢，管理界限模糊不清造成的非傳統(tǒng)安全問題，中老應(yīng)持續(xù)推進非傳統(tǒng)安全方面的合作，加強國際合作。第一，加緊中老在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，改善老撾落后的醫(yī)療衛(wèi)生條件，同時將公共安全問題置于區(qū)域合作框架內(nèi)。加強中國和老撾雙方在疾控方面的溝通與合作，派遣專業(yè)的醫(yī)療團隊，分享中國的經(jīng)驗和技術(shù)，開展醫(yī)療知識和技術(shù)理論研討會和專業(yè)培訓班，設(shè)立關(guān)于醫(yī)療專業(yè)的留學基金會，鼓勵老撾學生來華留學或交換，從根本上提高醫(yī)療衛(wèi)生工作者的理論和實踐水平。通過各種網(wǎng)絡(luò)媒體和平臺，加大對于傳染病形成原因及疾病預(yù)防的宣傳力度，同時對群眾進行心理疏導。應(yīng)對流行性傳染病，同樣需要加強包括區(qū)域組織的交流與合作，重視關(guān)系民生的傳染疾病問題，建立專門的醫(yī)院，提供醫(yī)療援助和豐富的醫(yī)療資源，在“相互尊重、平等協(xié)商、加強合作、注重實效”的基礎(chǔ)上，推進醫(yī)療項目實施，加強區(qū)域國家間其他衛(wèi)生領(lǐng)域的溝通與合作，聯(lián)合防控和治理。[31]面對全球性的新冠肺炎疫情，需進一步加強全球性聯(lián)合抗疫合作，充分發(fā)揮聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織的作用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和資源共享，共同分享抗疫成果和經(jīng)驗。第二，加強金三角地區(qū)的反恐國際合作。繼續(xù)完善中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法等機制，堅持預(yù)防與打擊并存，做好應(yīng)急準備，建立科學、系統(tǒng)、完備的應(yīng)對體系，借助區(qū)域處理安全問題的溝通平臺，將雙邊合作推向多邊合作，聯(lián)合應(yīng)對邊境地區(qū)的風險及挑戰(zhàn)；進一步加強兩國在“平安航道”聯(lián)合掃毒行動、緝毒執(zhí)法和情報交流、邊境執(zhí)法等方面的務(wù)實合作；[32]積極參與東盟地區(qū)論壇關(guān)于打擊跨國犯罪和恐怖主義等方面的共同行動，將非傳統(tǒng)安全問題置于區(qū)域合作框架內(nèi)，共同商討地區(qū)事務(wù)，劃定各國的責任范圍，避免出現(xiàn)權(quán)力交叉的管控地區(qū)和無人管控的地區(qū)。第三，加強中老邊境替代種植合作，提高替代種植的經(jīng)濟效益。充分發(fā)揮并利用好金三角地區(qū)的特點和經(jīng)濟技術(shù)優(yōu)勢，利用農(nóng)經(jīng)作物及其他產(chǎn)業(yè)替代毒品種植、毒品生產(chǎn)，以市場為導向，以資源為基礎(chǔ)，以科技為依托，注重商業(yè)網(wǎng)點和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，形成多層次、寬領(lǐng)域的合作格局，提高替代種植產(chǎn)品的附加值和經(jīng)濟效益。[33]

總之，中老通過“一帶一路”建設(shè)在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通上取得了不錯成績，但雙方合作中也面臨著經(jīng)貿(mào)發(fā)展不平衡、交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、國內(nèi)國際關(guān)系復(fù)雜、負面情緒及輿論作用、非傳統(tǒng)安全問題等合作困境。為此，應(yīng)該擴展區(qū)域合作廣度，優(yōu)化經(jīng)濟貿(mào)易結(jié)構(gòu)；強化交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高互聯(lián)互通水平；強化兩國政治互信，打造中老命運共同體；繼續(xù)推進民心工程，增強老撾社會認同；強化非傳統(tǒng)安全合作，破除雙方合作困境。