共繪善治有為圖景：為什么教師參與如此重要

摘要在當前中小學學校治理現(xiàn)代化備受關注的時代背景下，要促進學校內(nèi)部治理由權(quán)威導向、單一向度、自上而下的管理過程，向上下互動、多元共治、民主協(xié)商的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，讓各種治理主體凝心聚力共繪善治有為圖景，必須重視教師這一治理主體的參與。教師參與的重要價值主要體現(xiàn)在三方面：教師參與是工作場所民主在學校管理中的延伸，是落實全過程民主的重要支撐；教師參與是推動學校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設現(xiàn)代學校制度的重要途徑；教師參與是教師活力的源泉，是激發(fā)學校辦學活力的重要手段。

關鍵詞 學校治理；教師參與；多元共治；全過程民主；現(xiàn)代學校制度

中圖分類號G63

文獻標識碼A

文章編號1002-2384（2022）12-0022-04

教師參與學校治理（以下簡稱“教師參與”）是指教師在學校治理決策中發(fā)揮影響力的過程。當下，我國正在深化重點領域教育綜合改革，完善學校治理結(jié)構(gòu)，推動學校治理現(xiàn)代化。要實現(xiàn)這一目標，促進學校內(nèi)部治理由權(quán)威導向、單一向度、自上而下的管理過程，向上下互動、多元共治、民主協(xié)商的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，除了要大力推行黨組織領導的校長負責制，還必須重視教師這一治理主體的決策參與，讓教師不僅可以為學校發(fā)展建言獻策，不同程度地參與決策協(xié)商過程，而且可以有效參與學校治理的批評監(jiān)督工作。

然而實證研究揭示，中小學學校治理實踐中教師參與水平偏低的問題在近些年未見改觀，教師參與不僅數(shù)量少，而且層次也比較低，在監(jiān)督與決策等層面的實質(zhì)性參與十分有限。[1-2]對中文核心期刊上的發(fā)表物進行分析發(fā)現(xiàn)，自2013年國家明確提出推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，每年有20篇左右的教師參與主題相關文章公開發(fā)表，但絕大多數(shù)探討的是高校教師參與，涉及中小學教師參與的文章數(shù)量僅占一成多。教師參與在實踐和研究中兩面“遇冷”，很大程度上是因為人們對這一問題的重要性與必要性認識還不夠深刻。因此，從歷史、政策和實踐等多重視角探討教師參與的價值，具有深刻的現(xiàn)實意義。

一、歷史回顧：教師參與是工作場所民主在學校管理中的延伸，是落實全過程民主的重要支撐

在西方國家，員工參與一直以來都是政治學、經(jīng)濟學、管理學等多個學科共同關注的重要議題。[3]早在19世紀末20世紀初，隨著資本主義制度的發(fā)展，經(jīng)濟領域中的財富不平等問題日益突顯，工人運動和工會斗爭等活動持續(xù)升級，經(jīng)濟民主、工業(yè)民主與工作場所民主思想日漸興起。在工廠、公司等工作場所，員工開始通過一定的程序和方式影響組織決策，與管理方共享權(quán)力和責任。進入20世紀三四十年代，受霍桑工廠實驗以及人際關系學說等管理理論的啟發(fā)，員工參與得到更為深入的討論，并廣泛運用于各領域的管理中。

而教育場所對員工參與的關注肇始于上世紀七八十年代的美國。[4]當時，隨著《科爾曼報告：教育機會公平》《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》等報告的發(fā)布，中小學迫切需要向世人證明其在學生發(fā)展中的作用，有效學校（effective school）運動蓬勃興起。在改進學校教學領導力過程中，校本管理以及集體決策成為運動的核心主題，很多學校通過擴大教師參與激發(fā)教師的主動性、責任心與創(chuàng)造性。此外，社會和政治力量也在助推教師參與的發(fā)展。1986年，卡內(nèi)基教學專業(yè)委員會（Carnegie Commission on Teaching as a Profession）在對全美公立學校的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當時大部分教師沒有機會參與諸如教師評價、教師發(fā)展以及財務預算等學校核心事務決策，他們強烈呼吁教師應享有更多能影響學校決策的話語權(quán)。[5]這一呼吁得到教師工會與政治團體的支持。全美州長協(xié)會（National Governors Association）[6]與全美教育協(xié)會（National Education Association）[7]也相繼發(fā)布報告，呼吁讓教師參與有關學校愿景、優(yōu)先事務和具體工作目標的討論與決策。此后，教師在學校與學區(qū)水平上的參與日漸在美國得到較為深入地落實和發(fā)展。

上世紀90年代以后，注重教師參與逐漸成為中小學學校治理改革的國際趨勢。1995年，全球治理委員會（The Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》中倡導多中心治理理念，鼓勵利益相關者個人或團體積極參與公共事務，以協(xié)商交往、民主共治以及伙伴關系來實現(xiàn)對公共事務更加民主、有效的管理。[8]隨著多中心治理理念的傳播，扁平化管理、權(quán)力下沉、分布式領導、共享領導力等管理學思想引領學校治理實踐變革，教師作為重要的治理主體，越來越多地參與到學校治理決策中。PISA2015的校長問卷數(shù)據(jù)表明，在新加坡、芬蘭、加拿大等高分國家，66.7%-93.7%的校長“給予員工參與學校決策的機會”至少每月1次以上。[9]TALIS2018的校長問卷數(shù)據(jù)也顯示，在參與調(diào)查的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中，98%的校長宣稱其所在學校為教師積極參與學校決策創(chuàng)造機會，56%的校長報告其所在學校最高決策機構(gòu)及管理團隊中有教研組長和普通教師代表的參與。[10]如今，許多發(fā)展中國家如印度、埃及、津巴布韋，在分析教育質(zhì)量差距、反思教育管理體制問題時，也意識到教師參與不足帶來的影響，逐漸加大對教師參與的實踐探索力度。

當下，我國正在國家治理與社會治理實踐中大力推動全過程民主。全過程人民民主是習近平總書記對中國式民主的新提煉，標志著中國特色的民主制度進入一個新的時代和高度。這種民主政治的新形態(tài)促進宏觀政治民主和微觀基層民主的創(chuàng)新性融合，破解了形式民主與實質(zhì)民主難以調(diào)和的矛盾。在傳統(tǒng)民主政治的關系中，受制于個體能力、群體（國家）規(guī)模、組織架構(gòu)等因素，公民的民主權(quán)利往往只是在選舉時才能得到短暫體現(xiàn)，并沒有改變管理過程中少數(shù)人對多數(shù)人統(tǒng)治的事實。也就是說，這種體制只是精英的民主，而不是大眾的民主，與實質(zhì)民主相去甚遠。而全過程人民民主能夠有效解決這個問題，它不僅關注國家政治的有序運行，也注重基層的民主參與。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。這種全過程民主的思想不僅體現(xiàn)在國家治理與社會治理上，還要擴充到包括中小學校在內(nèi)的各種工作場所。沒有工作場所民主的支撐，政治民主的有效性會在很大程度上受到限制。[11]從這一意義而言，促進中小學校的教師參與，保障教師在學校治理中的話語權(quán)與參與權(quán)，不僅順應國際教育管理改革趨勢，也是將全過程民主思想落實到教育場所的重要支撐。

二、政策分析：教師參與是推動學校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設現(xiàn)代學校制度的重要途徑

推進政校分開、管辦分離，建設“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代學校制度，促進學校治理現(xiàn)代化，是當前我國教育管理體制改革領域的政策熱點。而要切實推動學校治理現(xiàn)代化，除了要在學校外部關系中建設新型政校關系以及做好家校社協(xié)同外，在內(nèi)部加強教師參與也是一個重要突破口。

在學校內(nèi)部治理上，我國長期以來推行校長負責制。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》要求中小學“逐步實行校長負責制”；1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定所有中小學實行校長負責制；2021年初，為加強黨對教育工作的全面領導，中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際，在中小學推行黨組織領導的校長負責制。與實施多年的校長負責制相比，這種新體制更強調(diào)黨對中小學的領導作用，但在本質(zhì)上仍然是校長負責制?？梢哉f，校長負責制是我國中小學內(nèi)部治理的基本制度。在這種內(nèi)部管理體制中，校長是學校的法人代表，是學校的最高負責人，對外代表學校，對內(nèi)全面負責學校的教育教學和行政管理等工作，并對各項工作的過程和結(jié)果負責。[12]通俗地講，學校如果辦得不好，沒有達到上級主管部門要求，或在運營中出現(xiàn)一些重大問題，校長需要為此承擔相應責任，會受到來自上級主管部門的批評或行政處分。

這種體制權(quán)責清晰，能夠督促校長謹慎決策，強化了其責任意識，但在長期實踐中也暴露出一些亟待關注的問題。中小學校長一般由上級行政主管部門或政府任命，對上級負責，接受上級的績效考核與問責，所以在治校過程中要認真研讀有關政策或文件，在政策框架下規(guī)劃學校發(fā)展，按主管部門要求管理學校。至于教師的意見，有的校長會真誠聽取，有的則只做表面文章。于是在有些學校，校長權(quán)力越來越集中，導致學校權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。對學校而言，這樣不僅會降低學校決策的合法性，而且可能影響決策質(zhì)量；對校長而言，它可能加大校長決策失誤或發(fā)生貪腐問題的職業(yè)風險系數(shù)；對教師而言，它使得教師的聲音被遮蔽，本該享有的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力受到限制。盡管有關政策文件在申明校長負責制的同時，也在強調(diào)教師參與、民主決策與民主監(jiān)督，比如《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》強調(diào)，中小學要“建立健全議事決策制度”，堅持民主決策，對事關師生切身利益的重大事務，應通過教代會等多種方式，廣泛聽取教師意見和建議，但實踐中很多學校民主決策的機制尚未建立健全，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中仍然存在一些不平衡或不充分的問題，使得教師參與缺少平臺和渠道，參與流于形式或停留在較淺層次。

要推動學校治理現(xiàn)代化，改善學校權(quán)力結(jié)構(gòu)，建設現(xiàn)代學校制度，必須著力解決校長權(quán)力過于集中且缺乏監(jiān)督制衡的現(xiàn)實問題。在校長之外，擴大與落實教師等治理主體在學校治理決策中的參與，在多元主體之間建立共同協(xié)商、相互制衡的民主決策機制十分必要。教師是教育教學實施的主體，是學校最重要的治理主體之一。只有教師真正參與到學校治理決策中，一個權(quán)責清晰、民主協(xié)商、多元共治、相輔相成的現(xiàn)代學校治理結(jié)構(gòu)才有可能形成。當然，教師參與不是說讓所有教師在各種學校事務決策中都深度參與，這種看上去廣泛的民主參與，與校長大包大攬的管理體制同樣危險。它不僅會降低管理效率，而且可能破壞決策質(zhì)量，影響學校高質(zhì)量發(fā)展。只有適度的教師參與才是學校治理現(xiàn)代化的突破口。

要真正落實教師參與，學校需要著力建立讓教師敢于和愿意參與的制度與氛圍。在制度上，學校要嚴格遵守《中華人民共和國教師法》《學校教職工代表大會規(guī)定》等法律規(guī)章的規(guī)定，通過學校章程及各項管理制度將教師參與渠道、機制和方式具體化，暢通參與渠道，理順參與機制，創(chuàng)新參與方式。同時，學校還要建立預防與糾正打擊報復的程序，打消教師擔心因建言而給自身帶來不利影響的顧慮，讓教師大膽表達情緒、訴求與主張。比如：北京市十一學校章程中規(guī)定，學校建立民主決策機制，學校事務決策不是由校長一個人說了算，而是哪個層級掌握信息最充分，就由哪個層級的人員參與決策。[13]該校還落實教師的民主監(jiān)督權(quán)，要求各級干部每年要面向教代會代表述職，接受教師代表的評議，如果誰沒有得到足夠的信任票，就必須對工作進行檢討甚至自行辭職。[14]有制度撐腰，教師就敢于建言，能通過多種方式對學校工作提出意見和建議，充分發(fā)揮教師參與的民主監(jiān)督作用。在氛圍上，學校要宣揚現(xiàn)代治理理念，在學校治理全過程中廣泛聽取教師意見，鼓勵教師組織公民行為，營造“人人關心學校，與學校共同發(fā)展”的組織文化氛圍，通過教師參與實現(xiàn)教師成長與學校改進。

三、實踐觀照：教師參與是教師活力的源泉，是激發(fā)學校辦學活力的重要手段

從內(nèi)容上看，教師可以參與的決策范圍比較廣泛。從確定教師起點薪酬到制定學生紀律，PISA2015探討了教師在12項事務決策中的參與和影響力。[15]有中國學者根據(jù)我國學校組織設計實際，將教師參與的內(nèi)容劃分為教學事務、行政事務和后勤事務方面。[16]多項研究發(fā)現(xiàn)，教師期望更多參與到各項事務決策中，而期望參與水平最高的領域是教學相關事務。[17]對于教學內(nèi)容如何取舍、教學進度怎樣安排、學習進展如何評估、研究性學習如何開展、課后服務如何做細做實等類似事務的決策，教師希望可以有更多話語權(quán)和影響力，這反映出教師對工作自主權(quán)的需求。

解放教師，讓教師自主工作，才能釋放教師的活力與創(chuàng)造性。美國教育家杜威（John Dewey）指出，對于教師而言，工作場所民主的第一項基礎要求就是保障教師自主權(quán)。[18]只有教師享有充分的工作自主與理智自由，能就關乎自身工作安排和利益的事務發(fā)表意見或參與決策，對自己的工作有控制權(quán)，他才能感覺到工作的意義感與成就感，才會主動高效地投入工作。反之，如果教師沒有自主權(quán)，只能被動聽從領導、專家或教材中的指示，那么就容易感覺到無力感和低成就感，從而陷入職業(yè)倦怠。如果教師被規(guī)章制度或教學模式所束縛，在教育實踐中束手束腳，那么期望他能培養(yǎng)出有創(chuàng)造力、能自主可持續(xù)發(fā)展的學生也是不現(xiàn)實的。

只有解放教師，才能激發(fā)學校辦學活力，促進學校可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代管理學之父德魯克指出，人力資源不同于其他資源，員工具有個性和公民資格，對于是否工作、做多少工作以及如何工作，他們具有自主支配的需求，也具有自主工作的能力。[19]因此，管理者不能簡單要求員工被動工作，而應該發(fā)揮員工的自主性，讓員工自主控制、檢查與指導所承擔的工作，同時創(chuàng)造機會讓員工參與更多決策，使其站在管理者的視角分析問題，最終將個人發(fā)展與組織發(fā)展聯(lián)系起來。一些實證研究也證實，當員工有機會自主決策、影響決策或參與監(jiān)督，可以激發(fā)其使命感與責任心[20]，改善其工作滿意度、組織承諾與職業(yè)承諾[21]，進而有效強化其工作投入及組織公民行為[22]?；氐街行W校，讓教師參與決策過程，可以使學校在各項決策中更多聽取教師的意見，更好地響應教師訴求與平衡多元主體的利益，增強教師對決策的認同度與接受性，從而進一步推動政策落實，保障政策的實效性。[23]讓教師參與決策過程，還可以增強學校凝聚力，在學校內(nèi)建設人人關心學校發(fā)展、人人爭做更大貢獻的組織氛圍。

綜上所述，加強教師參與既是全球教育管理領域深化改革的共識，也是我國新時代落實全過程人民民主的內(nèi)在要求；它融合體現(xiàn)了民主管理、賦權(quán)管理、分布式領導等新興管理學思想，是推動學校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設現(xiàn)代學校制度的重要途徑；它保障了教師的專業(yè)自主權(quán)，能充分釋放教師的自主性與學校辦學的內(nèi)生活力。為此，中小學要銳意改革，深入推動并將教師參與嵌入現(xiàn)代學校治理體系，不斷完善學校治理結(jié)構(gòu)，凝聚各方力量，共同描繪善治有為的美好圖景。

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（編輯 王淑清）

注釋：① 本文系北京市教育科學“十三五”規(guī)劃重點課題“中小學學校治理現(xiàn)代化：問題、原因分析與改進”（課題批準號：CCAA2020037）的研究成果之一。