海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制初探

黃曉旭

（廈門藍海綠洲科技有限公司，福建 廈門 361013）

海洋工程建設項目是我國的重點工程項目，在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，對環(huán)境也帶來一定的破壞，所以必須完善環(huán)境保護監(jiān)管機制。這需要工程單位、環(huán)保部門和社會公眾等多方面協(xié)作，貫徹環(huán)境保護政策，治理污染問題，通過科學全面的監(jiān)管措施減少工程項目對海洋環(huán)境的不利影響。

1 海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制現(xiàn)狀分析

海洋工程項目的建設周期一般較長，容易對海洋環(huán)境造成隱性或持續(xù)性的污染。目前我國對海洋工程的環(huán)境監(jiān)管機制，包括在動工前評價環(huán)境影響、在完工后驗收環(huán)境監(jiān)管效果，對于施工建設過程的監(jiān)管機制并不明確，所以項目中期的環(huán)境監(jiān)管易被忽視，大部分環(huán)境污染問題都是在此階段產(chǎn)生的。正是由于缺乏對事中的有效監(jiān)管，海洋環(huán)境的健康得不到足夠保障，甚至嚴重的環(huán)境問題還會阻礙工程項目的建設。

一旦對海洋環(huán)境形成污染，其后續(xù)治理往往要付出較大代價，需要通過大量資金、時間去修復環(huán)境，尤其是當項目完工時才意識到環(huán)境治理問題，其修復環(huán)境的成本十分高昂。在建設期間環(huán)境監(jiān)管的不到位，環(huán)境防治設施不齊全，都將加大之后處理環(huán)境污染的難度，如果對環(huán)境造成不可逆?zhèn)Ω菬o法彌補。

當前，我國海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制還存在許多漏洞，不僅有關(guān)建設單位對環(huán)境問題重視程度不夠，相關(guān)部門部門責任落實不到位，而且各單位間缺乏溝通協(xié)作，互踢皮球，都使得環(huán)境監(jiān)管形同虛設［1］。我國海洋行政主管部門獨立性不強，其權(quán)力范圍有限，與其它海洋管理部門的聯(lián)系也并不密切，造成海洋工程建設時的隱患未能被及時排查，最終需要為工程問題填坑，重復建設、返工修復、效率低下等現(xiàn)象并不少見，而且由于需要耗費大量的資金和人員，所以整體工程的效益受到影響。一方面，海上執(zhí)法部門與主管部門之間，沒有建立起協(xié)作機制，共同為海洋工程的環(huán)境監(jiān)管提供保障，對建設單位的行為沒有起到良好的檢查與制約，一些污染環(huán)境的做法未及時整改和處罰，且沒有制定具體的海洋工程施工監(jiān)管條例，對建設中的環(huán)境影響評價不夠客觀和重視，海洋環(huán)境指標的變化也沒有動態(tài)實時反映，這些都是導致海洋工程環(huán)境問題的原因。

雖然我國與海洋相關(guān)的部門眾多，各自分管范圍不盡相同，但彼此間缺乏合作交流，在國家海洋政策的執(zhí)行上容易出現(xiàn)分歧，甚至會因維護自身利益而引起沖突，對海洋工程的環(huán)境監(jiān)管工作有時也難以達成一致。此外，經(jīng)費和人手不足、監(jiān)測設備落后也使得環(huán)境監(jiān)管效果較差。過去的環(huán)境監(jiān)管主要是相關(guān)部門派人對海洋工程項目進行抽查，工作重心落在違法行為上，往往忽略了環(huán)境問題。一些建設周期長、規(guī)模龐大、隱蔽性強的海洋工程，不容易發(fā)現(xiàn)遺留的環(huán)境隱患?，F(xiàn)在項目工程中的環(huán)境監(jiān)管，則是建設單位委托環(huán)境監(jiān)理部門，對海洋環(huán)境問題予以監(jiān)測，但實際上因項目進度、設備設施、經(jīng)濟利益等多方面的因素制約，環(huán)境監(jiān)測的有效性和可靠性并不足。即使有少數(shù)海洋工程聘請第三方的環(huán)境監(jiān)測單位，但由于業(yè)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定比較模糊，其環(huán)境監(jiān)管模式存在收費隨意、資質(zhì)不佳、工作散漫等問題。因此，海洋工程環(huán)境保護工作必須建立健全監(jiān)管機制對工程建設予以全方位的監(jiān)督制約，創(chuàng)造安全、清潔的海洋環(huán)境。

2 海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制的建立

針對現(xiàn)今海洋環(huán)境監(jiān)管體系存在的弊端，應建立“七位一體”的海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制，從全方位、多角度、各層次為海洋環(huán)境保護工作提供支持，增強海洋工程環(huán)境監(jiān)測的全面性和科學性［2］。該機制既有海洋管理部門和建設單位作為監(jiān)管主體，又需要環(huán)保顧問和社會公眾的督促參與，從上至下、由內(nèi)到外建立協(xié)同合作監(jiān)管機制，利用施工單位、地方相關(guān)部門、環(huán)保顧問、環(huán)境監(jiān)測單位、社會大眾等多方面的力量，監(jiān)測海洋工程建設中的環(huán)境問題，提高海洋工程環(huán)境監(jiān)管的力度。“七位一體”的環(huán)境監(jiān)管機制具體闡述如下：

2.1 建設單位

建設單位是海洋工程環(huán)境監(jiān)管機制的關(guān)鍵，在建設項目中承擔主要責任。為控制與項目工程相關(guān)的海域范圍環(huán)境，貫徹執(zhí)行環(huán)境保護政策，建設單位應采取措施，盡量減少工程建設中向海洋排放的污染物，評估破壞環(huán)境的可能后果。如建立專門的部門負責工程中的環(huán)境監(jiān)管工作。專項部門應承擔環(huán)境監(jiān)測與管理方案的制定和督促，規(guī)范施工建設行為，推動環(huán)境防治制度落實到位。建設單位可以委托符合資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)管單位，對專項部門的環(huán)境保護工作予以指導，協(xié)助支持海洋工程項目的環(huán)境治理。明確工程涉及的海域，按照相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一的管理模式保護海洋環(huán)境，嚴禁污染環(huán)境的施工行為。建設單位還應和海洋管理部門、當?shù)叵嚓P(guān)部門、環(huán)境監(jiān)理單位等保持密切聯(lián)系，就環(huán)境保護一事主動咨詢探討有效的監(jiān)管方案。對于施工過程中包含的環(huán)境評價結(jié)果、環(huán)境保護“三同時”執(zhí)行情況、環(huán)境監(jiān)測報告、工程驗收、排污許可證等文件，都應留存歸檔，嚴格執(zhí)行國家制定的環(huán)境法規(guī)，并設立相應的督查機制，一旦發(fā)現(xiàn)對環(huán)境造成嚴重影響的施工環(huán)節(jié)，應立即停工并調(diào)整施工方案。建設單位還可以借助公眾監(jiān)督的力量，向社會公開海洋工程項目的環(huán)境影響評價報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染治理措施、污染物排放情況及解決方法等信息。

2.2 施工單位

施工單位是海洋工程項目建設的實施主體，其行為會給海洋環(huán)境帶來直接影響。對于施工單位來說，最好是在單位內(nèi)部成立環(huán)保部門，集結(jié)施工單位負責人、專業(yè)技術(shù)人員、環(huán)保專家等，監(jiān)督施工中的環(huán)境問題。首先，該部門應制定完整的施工管理章程和環(huán)境保護條例，并予以落實和監(jiān)督，對于施工引起的環(huán)境污染，應立即采取針對性治理措施，定位污染源頭，避免污染擴散，迅速處理污染物［3］。對于污染物的排放，必須控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，施工材料盡量選用可降解的物質(zhì)，減少對環(huán)境的污染，并將治理環(huán)節(jié)和步驟結(jié)果完整記錄，以便后續(xù)檢查核驗。環(huán)保部門應優(yōu)化人員管理，實行定崗定責，嚴格監(jiān)督施工環(huán)節(jié)及環(huán)境污染情況，同時嚴防對環(huán)境產(chǎn)生不利影響。施工單位應主動向建設單位和環(huán)保部門上報，并提出應對方案，配合有關(guān)相關(guān)部門監(jiān)督單位，一起積極完善海洋工程環(huán)境監(jiān)管。

2.3 環(huán)保顧問

為加強對環(huán)境的監(jiān)管，建設單位往往會聘請環(huán)保顧問，對日常的施工環(huán)保工作進行指導，并輔助相關(guān)部門部門實施環(huán)境保護監(jiān)測流程。環(huán)保顧問是具有相應資質(zhì)的個人或團隊，幫助海洋工程項目建設監(jiān)管海洋環(huán)境。環(huán)保顧問通常是基于環(huán)保知識、法律政策、監(jiān)管經(jīng)驗等條件，為項目工程環(huán)境建言獻策，評估分析工程實施中可能對環(huán)境造成的影響，提出高質(zhì)量的環(huán)境治理方案。環(huán)保顧問的參與，能夠極大地提高工程方案制定的合理性。

環(huán)保顧問的具體工作體現(xiàn)在幾個方面：環(huán)保顧問結(jié)合專業(yè)知識，與建設單位一同建立環(huán)境管理政策和制度；制定環(huán)境污染治理及環(huán)境保護方案，并起到一定的監(jiān)督與建議作用；宣傳海洋環(huán)境保護的重要性，審核環(huán)境影響評價結(jié)果；利用專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測設備和評測方法，對海洋環(huán)境的變化情況予以分析；協(xié)助建設單位開發(fā)并引進環(huán)境保護技術(shù)，并運用于施工建設中；選擇并評估環(huán)境防治設施等。當建設單位完成對環(huán)境監(jiān)測報告結(jié)果的匯總及整理，環(huán)保顧問應全面分析評價監(jiān)測內(nèi)容，找出工程中潛藏的環(huán)境問題，提出相應的建議并反映給建設單位，協(xié)助其制定妥善的環(huán)境治理措施，防止此類環(huán)境問題再次出現(xiàn)。

2.4 環(huán)境監(jiān)理單位

環(huán)境監(jiān)理單位人員，通常由海洋部門挑選的專業(yè)環(huán)評工程師和海洋專技人員組成，對海洋工程建設單位進行全面的環(huán)境監(jiān)測。環(huán)境監(jiān)理單位在正式工作前會和建設單位訂立監(jiān)理合同，并以合同款項為依據(jù)監(jiān)管海洋環(huán)境。環(huán)境監(jiān)理單位一般具有相對獨立性，并要求保持工作中的公平公正［4］。在實際工作過程中，環(huán)境監(jiān)理單位應核查海洋工程項目施工中可能存在的污染因素，實時監(jiān)測海洋環(huán)境的指標數(shù)據(jù)變化、跟蹤污染物的排放、治理情況，以及海洋環(huán)境設施及政策的落實情況。環(huán)境監(jiān)測單位應根據(jù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析，出具監(jiān)測報告及改進建議。若在監(jiān)測過程中，發(fā)現(xiàn)工程偏離海洋使用性質(zhì)及規(guī)定范圍、施工對海洋環(huán)境造成破壞等情況，監(jiān)測單位應將此類不良行為報告至海洋主管部門，并督促施工單位進行改進。環(huán)境監(jiān)理單位應對施工單位嚴格督查，如果發(fā)現(xiàn)施工中的技術(shù)或頻率超過國家規(guī)定標準，必須要求建設單位和施工單位進行調(diào)整，嚴重情況可以停工。對于監(jiān)理過程糾察出的環(huán)境問題，監(jiān)理單位應及時和施工單位交流，將環(huán)境治理放在首位，立即采取應對措施處理環(huán)境問題，控制環(huán)境污染。對于影響項目工期的環(huán)境問題，監(jiān)理單位應同建設單位進行妥善商議，制定以環(huán)境優(yōu)先又盡可能降低工程成本的解決方案。

2.5 監(jiān)測單位

環(huán)境監(jiān)測單位是對海洋工程包含的海洋環(huán)境范圍進行全面監(jiān)測，是對環(huán)境監(jiān)理和海洋執(zhí)法隊伍監(jiān)測工作的輔助支持。根據(jù)《建設項目海洋環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》，以及海洋工程建設項目對海洋環(huán)境標準的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測單位必須動態(tài)了解并把控項目工程在建設過程中，對海洋水質(zhì)、海洋生物等造成的影響，反饋監(jiān)測數(shù)據(jù)并提出整改建議，對事先會威脅海洋生態(tài)環(huán)境的流程環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)測，排查影響環(huán)境的因子，并跟蹤監(jiān)測其后續(xù)影響，以及建設單位治理情況。

環(huán)境監(jiān)測單位在監(jiān)測海洋工程建設中，應出具相應的環(huán)境監(jiān)測報告，以反映項目建設階段的環(huán)境影響。監(jiān)測報告是建設單位整改工期和建設方案的重要依據(jù)［5］。監(jiān)測單位應將環(huán)境監(jiān)測報告和分析結(jié)果，匯報至監(jiān)理單位和環(huán)保顧問，發(fā)揮將監(jiān)測數(shù)據(jù)的參考價值，為海洋工程建設項目環(huán)境保護治理工作提供良好的保障。

環(huán)境監(jiān)測單位的具體工作內(nèi)容包括：根據(jù)相關(guān)標準及充分結(jié)合環(huán)境影響評價要求，明確建設項目施工過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，以此為后續(xù)監(jiān)測工作奠定良好基礎；對海洋工程建設項目進行跟蹤監(jiān)測并查明影響因素；應根據(jù)監(jiān)測結(jié)果生成具備可靠性的簡報及監(jiān)測報告，準確反映環(huán)境動態(tài)及問題的目的；在簡報及監(jiān)測報告生成后，應及時上報至監(jiān)理單位與環(huán)保顧問。這是提高海洋工程環(huán)境保護科學性及有效性的核心。

2.6 公眾參與

結(jié)合《環(huán)境保護法》《環(huán)境保護公眾參與辦法》等國家規(guī)定可知，所有單位和個人都具有保護環(huán)境的責任和義務，并擁有對環(huán)保工作監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)力。所以，公眾是建立海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制的重要組成力量，有關(guān)部門應積極鼓勵公眾個人力量，為建成良好的海洋環(huán)境做貢獻。海洋主管部門應定期向民眾公開海洋工程環(huán)境評價結(jié)果，以及污染治理方案、環(huán)境監(jiān)理組成人員和單位資質(zhì)、海洋環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測報告等信息，各級環(huán)境保護部門通過投資項目在線審批，監(jiān)督管理平臺和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，公示環(huán)境保護監(jiān)督管理信息和處罰信息，為民眾提供公開透明的海洋工程環(huán)境信息。同時，建立建設單位、環(huán)境影響評價機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)理單位誠信檔案、違規(guī)違法懲戒和黑名單制度，借助公眾的力量監(jiān)督各海洋工程建設企業(yè)。從監(jiān)督反饋渠道來看，公眾可以撥打環(huán)保舉報熱線電話、登錄環(huán)保微信舉報平臺，向環(huán)保部門檢舉環(huán)境污染問題［6］。當?shù)叵嚓P(guān)部門部門應對民眾的反饋予以支持，借助電視、廣播等新聞媒體，向大眾傳達環(huán)境保護理念和海洋環(huán)境監(jiān)管內(nèi)容，完善環(huán)境污染和環(huán)保問題投訴獎懲機制。海洋主管部門應重視公眾的反饋信息，經(jīng)核實后勒令相關(guān)的建設單位進行整改，并通過專業(yè)的海監(jiān)隊伍監(jiān)督執(zhí)行。發(fā)動人民群眾的監(jiān)督力量，讓民眾參與海洋工程的環(huán)境保護工作，遏制環(huán)境污染問題。

2.7 地方相關(guān)部門

海洋環(huán)境能夠從側(cè)面反映當?shù)氐纳鐣?jīng)濟及相關(guān)部門的管理狀況，地方相關(guān)部門應承擔起自身所屬地區(qū)的海洋環(huán)境保護的責任。從《環(huán)境保護法》的有關(guān)條例來看，各地方相關(guān)部門應建立健全海洋生態(tài)環(huán)境保護目標責任機制，明確各方環(huán)境責任，使得責任落實到人。每個地區(qū)相關(guān)部門應重視本地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境問題，并制定出與本地實情相適應的環(huán)境保護機制。中央應將地方相關(guān)部門的海洋環(huán)境保護工作納入考核并予以公示，建立督查部門嚴格規(guī)范落實防止海洋污染的職責。同時，地方相關(guān)部門也應設立與之對應的海洋環(huán)境保護工作和管轄海域海水質(zhì)量，以保護海洋環(huán)境的目標責任考核制度，及時向大眾公布考核結(jié)果，發(fā)揮公眾對海洋環(huán)保的監(jiān)管力量，讓公眾督促優(yōu)化海洋環(huán)境管理體系，對海洋工程項目建設進行重視，并定期進行審查，增強地方對海洋環(huán)境的重視及監(jiān)管力度。地方相關(guān)部門應建立健全環(huán)境污染和環(huán)保問題的反饋機制，為公眾對本區(qū)域內(nèi)的海洋工程進行監(jiān)督提供便利。可以結(jié)合公眾反映信息和建議，上報至當?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T，督促有關(guān)單位改正污染環(huán)境的行為，全面提高海洋環(huán)境監(jiān)管的強度。

3 結(jié)語

綜上所述，本文對海洋工程建設項目環(huán)境保護監(jiān)管機制進行了初步探究，結(jié)合我國當前的海洋工程建設的實際情況和環(huán)境監(jiān)管制度，提出了“七位一體”的監(jiān)管機制，全方面、多層次地對海洋工程建設的環(huán)境影響進行梳理，建議從建設單位、施工單位、環(huán)保顧問、環(huán)境監(jiān)理單位、環(huán)境監(jiān)測單位、地方相關(guān)部門和公眾參與七個角度完善環(huán)境監(jiān)管工作，保護海洋生態(tài)環(huán)境。