國外大學績效撥款實踐及對我國的啟示

張帆（淮陰師范學院）

高等教育普及化背景下，高等教育經(jīng)費缺口與教育質(zhì)量下滑問題，已越來越成為各國政府關(guān)注的焦點?？冃芸钭鳛橐环N以“面向明天”為特征的資源配置政策，正日益成為各國政府積極探索的撥款方式。從英美等發(fā)達國家績效撥款的變遷過程來看，績效撥款在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，既受世界性高等教育財政危機的影響，也有公眾關(guān)注高校教育質(zhì)量的訴求，同時也是世界各國公共財政撥款體制改革的總體趨勢。國外大學績效撥款實踐可以為我國高?？冃芸畹捏w制機制提供經(jīng)驗借鑒，以更好地促進我國高等教育的持續(xù)、快速與健康發(fā)展。

一、美國大學績效撥款實踐

美國推出以績效評價為依據(jù)的撥款制度是美國公共財政撥款體制的一次里程碑式的改革。美國是如何實施績效撥款的？實施的成績或效果如何？有哪些現(xiàn)實的障礙或問題？這些都值得我們思考。

（一）美國大學績效撥款的發(fā)展階段

績效評估階段。20世紀80年代中期，美國許多州開始對大學撥款實施績效評估政策?？冃гu估注重政府問責和大學內(nèi)部績效的雙重政策目標。但是實踐中，績效評估僅達到了提高大學內(nèi)部績效的目的，大多數(shù)大學不愿意承擔問責的責任。

績效報告階段。至20世紀90年代初，隨著對大學教育質(zhì)量平庸的批評和公共財政上的危機導致對大學問責再次興起，以績效報告作為問責的形式開始盛行。績效報告通常是每年或每2年公布一次，主要報告公立高校的績效結(jié)果?？冃蟾嬲邔嵤┏杀揪薮蟆⑸婕凹毠?jié)較多，有時信息發(fā)布的格式不完整、不規(guī)范，相互的責任區(qū)分有一定模糊性，同時缺乏反饋。

績效撥款階段。20世紀90年代中期，美國開始流行績效撥款的問責形式?？冃芸钚拚丝冃гu估與績效報告的缺點，體現(xiàn)了大學的經(jīng)費獲取和辦學質(zhì)量之間的聯(lián)系，它將大學的績效結(jié)果與其所獲得的撥款水平相連接，強調(diào)大學關(guān)注其內(nèi)部成本的控制，鼓勵其應(yīng)該承擔更多的責任，響應(yīng)公眾問責。

（二）美國大學績效撥款的實施過程

績效撥款發(fā)起。美國由于州際間差異較大，所以績效撥款的發(fā)起方式也呈現(xiàn)很多的不同?？偟膩碚f，分為政府強制發(fā)起與高?；蛑薪闄C構(gòu)非強制發(fā)起2種方式。兩者的差別在于主體地位的不同。強制發(fā)起強調(diào)政府的主體地位，這種方式很難得到作為教育主體—大學的認同和接受。

績效撥款運行。第一，評價指標選取。績效評價指標的選取是一個很復雜的工程。美國南卡羅來納州屬于政府強制發(fā)起方式，評價指標的選取首先注重響應(yīng)政府的政策取向，其次才是關(guān)注大學的內(nèi)部績效。美國田納西州屬于非強制發(fā)起方式，大學內(nèi)部質(zhì)量以及響應(yīng)問責是其選取評價指標首先需要考慮的問題。

第二，評價指標類型。美國各州由于績效撥款政策的差異性較大，因此對評價指標是選擇投入型、過程型還是產(chǎn)出型，區(qū)別也較大。美國田納西州10項績效評價指標中產(chǎn)出型指標占有6個，它屬于典型依賴產(chǎn)出型指標。

第三，評價指標權(quán)重。評價指標權(quán)重的設(shè)定是績效撥款方案實施的重點內(nèi)容。評價指標權(quán)重的設(shè)定一般有兩種方式，一種是平均權(quán)重，一種是非平均權(quán)重。平均權(quán)重是每個指標權(quán)重一致。非平均權(quán)重主要是對每個指標以百分比形式賦予不同的權(quán)重。非平均權(quán)重容易引起高校短期功利化的傾向。

第四，績效標準設(shè)定。同類大學之間的橫向比較、大學自身不同時期的縱向比較以及與事先設(shè)定的目標之間的比較，是績效評價指標“成功”標準設(shè)定的三種方法。

第五，績效政策評估與績效撥款水平。美國各州基本建立了定期的績效評估政策。比如南卡羅來納州2-3年評估一次，田納西州每5年評估一次。美國各州績效撥款的資金安排呈現(xiàn)很大的差異性。

二、英國大學績效撥款實踐

（一）撥款的部門機構(gòu)

英國大學撥款的機構(gòu)主要包括議會、教育主管部門和相關(guān)中介。中介主要包括威爾士、蘇格蘭和英格蘭高等教育基金委員會以及北愛爾蘭就業(yè)與學習部。

（二）撥款的基本內(nèi)容

英國政府撥付給大學的經(jīng)費以教學撥款和科研撥款為主，大約占到撥款總額的80%以上，其次是學生資助。教學撥款是大學正常經(jīng)費撥款的一部分?？蒲袚芸畎蒲谢窘?jīng)費撥款、科研項目撥款以及科研合同撥款三部分。

（三）撥款的原則方法

第一，教學撥款的原則與方法。按照學生培養(yǎng)的基礎(chǔ)成本和大學生的人數(shù)以及參考歷史的撥款水平確定教學撥款，是英國大學教學撥款的基本原則；大學和學院擴大招生規(guī)模需要事先通過高等教育基金委員會(HEFC)的核準，HEFC將給予額外的資金支持。英國高校教學撥款采用“核心撥款加邊際撥款”方法,核心撥款以高校學生人數(shù)為標準,如果該年度學生人數(shù)不變,那么學校獲得的撥款額與上一年度相同；如果該年度學生人數(shù)增加了,那么學校將得到學生人數(shù)增加部分的財政撥款,這就是邊際撥款。

第二，科研撥款的原則與方法。英國在科研撥款之前，首先要開展科研評價活動?？蒲性u價活動的具體步驟如下：

科研質(zhì)量撥款與科研能力撥款是英國高等教育基金委員會對大學科研撥款兩個重要組成部分。其中科研質(zhì)量撥款占到撥款總額的90%以上。

科研質(zhì)量撥款的基本步驟是根據(jù)一個國家相關(guān)學科的科研工作規(guī)模和成本權(quán)重，測算和確定每一學科所獲得的撥款份額；然后再根據(jù)每個大學的科研工作規(guī)模和科研質(zhì)量，將每一個學科的撥款總額在各個大學之間進行分配。

科研能力撥款主要是資助一些研究基礎(chǔ)相對薄弱的新興學科。這部分撥款主要針對評估等級為3a 或3b的學科，撥款依據(jù)是符合這些等級的大學的教學人員數(shù)量。

三、國外高等教育績效撥款共性特征

（一）注重撥款立法保障

國外普遍對績效撥款機構(gòu)的設(shè)立、撥款中介機構(gòu)的選擇、財政撥款的申請及分配管理、政府、中介機構(gòu)和高校各自的權(quán)限等都是通過法律的形式確定下來。發(fā)達國家高等教育績效撥款制度改革的一個共同特點是建立健全法制體系，通過立法的形式明確高等教育的財政投入及相關(guān)績效撥款措施。

（二）建立評價指標體系

績效撥款的前提是對高校的績效評價，而問題的關(guān)鍵和難點是如何設(shè)計高?？冃гu價指標體系。長期以來，英美等發(fā)達國家普遍注重高等教育質(zhì)量評估，注重將高等教育財政撥款與評估結(jié)果相結(jié)合，逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)的“投入導向型”撥款向“產(chǎn)出導向型”撥款轉(zhuǎn)變。

（三）操作程序相當嚴格

英美等國家在高等教育績效撥款的運作上有著相似的操作步驟和相當嚴格的操作程序。從設(shè)定撥款的政策目標和基本原則開始，嚴格按照操作程序向前推進。比如英國對科研撥款遵循的基本原則是：高等教育基金委員會（HEFC）根據(jù)大學在科學研究方面的質(zhì)量測評結(jié)果，有選擇性地對大學的科學研究進行撥款，高質(zhì)量的大學會獲取更多的撥款；大學對HEFC撥付的科研經(jīng)費具有完全的自主權(quán)，HEFC并不干涉。

（四）建立質(zhì)量評估制度

美英等國家均建立了具有特色的高等教育質(zhì)量評估制度。從質(zhì)量評估的機構(gòu)來看，各國均形成了比較成型的外部評估機構(gòu),并建立了相對成熟的機構(gòu)運行機制。從評估過程來看，均經(jīng)歷自我評估、考察評估、作出結(jié)論和公布結(jié)果四個階段。從評估結(jié)果來看, 各國基本都非常重視評估結(jié)果的應(yīng)用，具體表現(xiàn)在：教育政策制定依據(jù)評估結(jié)果，評估結(jié)果與財政撥款直接掛鉤。

（五）強調(diào)績效激勵作用

各國高等教育在績效撥款的實踐過程中，普遍有意識地強調(diào)績效激勵作用。通過質(zhì)量評估將高校的績效表現(xiàn)與財政撥款相掛鉤，一方面既有效提高高校追求績效的內(nèi)在動力，另一方面，也增強了高校保持和提高水平的外在壓力，高校不得不為“榮譽”而積極努力?？冃гu估與撥款相掛鉤能夠促使各高校展開良性競爭，提高管理水平，從而促進高等教育的發(fā)展。

四、國外大學績效撥款的經(jīng)驗及對我國的啟示

各國高等教育的市場化程度影響著績效撥款政策的采用程度，英美等國家市場經(jīng)濟較為發(fā)達，因此它采用績效撥款的程度也較高。英美兩國大學績效撥款的變遷過程，以及績效撥款指標體系的不斷優(yōu)化，證明了高?？冃芸钫叩膶嵤┛梢郧袑嵈龠M高校的發(fā)展。他們的成功經(jīng)驗，對我國高?？冃芸顧C制的執(zhí)行和應(yīng)用具有非常重要的意義。

1.不斷完善教育財政績效撥款相關(guān)法律法規(guī)。通過以上分析可以看出，國外普遍對績效撥款機構(gòu)的設(shè)立、撥款中介機構(gòu)的選擇、財政撥款的申請及分配管理、政府、中介機構(gòu)和高校各自的權(quán)限等都是通過法律的形式確定下來，這既有利于規(guī)范高等教育財政撥款的操作，也便于對撥款過程實施制約和監(jiān)督。

2.高?？冃芸顧C制強化“產(chǎn)出導向性”思想。作為一種以績效和產(chǎn)出為導向的高等教育資源配置方式，它具有較強的競爭與績效意識。雖然理論界與學術(shù)界的學者們對這一撥款政策的預期目標與實施過程意見不一，但這一撥款政策提醒了高校，只有具有好的產(chǎn)出或成果，才能獲得更多的資源支持。

3.高?？冃芸顧C制要做到內(nèi)部和外部問責的有機統(tǒng)一。英美等國家大學績效撥款政策具有很好的示范作用，雖然在運行過程中會存在消極或不利的因素，但是它在發(fā)揮激勵作用、提高高校辦學績效以及響應(yīng)政府政策目標、回應(yīng)公眾問責、改進各國高等教育系統(tǒng)的運行障礙以及形成良性的循環(huán)機制方面發(fā)揮了積極的作用和意義，做到了學校內(nèi)部問責和外部問責的有機統(tǒng)一。

4.高?？冃芸钪笜梭w系構(gòu)建要科學，并具有實際可操作性。要素體系設(shè)計是英美等國家大學績效撥款政策運作的核心部分，其設(shè)計的科學性與否關(guān)系著大學績效撥款政策運作的效率與效益。這些國家運作的實踐表明，不同類型的大學需要建立不同類別的績效評價指標體系，評價指標數(shù)量的選擇既不宜過多，也不宜過少；績效評價“成功”標準的設(shè)定既要體現(xiàn)獎勵性，也要與競爭性相結(jié)合等等。指標體系的構(gòu)建是績效撥款制度的重點，也是難點，科學系統(tǒng)且具有實踐意義的指標體系構(gòu)建需要進一步的探索和總結(jié)。