高質(zhì)量發(fā)展背景下水利水電工程移民安置前期工作策略研究

□王保東 張 臣 邢志軍

一、我國水利水電工程移民安置現(xiàn)狀

水利水電工程移民不僅是亞洲特有的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，諸如法國、德國、奧地利等歐洲國家以及美國、巴西等美洲國家都是水利水電資源開發(fā)非自愿工程移民的主流，但中國確是世界上水利水電工程移民人數(shù)最多的國家。據(jù)最新統(tǒng)計資料顯示，從1949年到2019年，我國水利水電工程移民人數(shù)累計達(dá)到2,486萬人[1]，我國水利水電工程移民安置由最初“重工程、輕移民”轉(zhuǎn)入“先移民、后建設(shè)”階段，隨著《國家建設(shè)征用土地條例》(1982年5月14日施行)和《中華人民共和國土地管理法》(1987年1月1日施行)，我國的移民條例、移民政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等與移民安置有關(guān)的政策體系歷經(jīng)探索、建立、修改和完善，移民政策從安置前期、實施管理到后期扶持等方面體現(xiàn)出水利水電工程征地補償安置的特殊法規(guī)、特殊程序。水利水電工程移民安置工作趨于系統(tǒng)性，得到了社會、政府以及權(quán)益方的重視和認(rèn)可，為社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和人民生活富裕貢獻(xiàn)了一份力量。隨著第一個百年奮斗目標(biāo)實現(xiàn)，第二個百年奮斗目標(biāo)越發(fā)清晰，“十四五”成為承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點。我國經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道，新時期水利高質(zhì)量發(fā)展給行業(yè)內(nèi)帶來了機遇和挑戰(zhàn)，水利水電工程移民也面臨著諸如安置規(guī)劃與國家方針、地方政策銜接不緊密，安置規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃不協(xié)調(diào)等問題，具體表現(xiàn)在移民安置政策難落實、移民安置路徑難落地、非自愿移民安置形勢難把控等方面。

(一)水利水電工程移民政策執(zhí)行現(xiàn)狀。從政策法規(guī)變化角度分析，我國水利水電工程移民政策的執(zhí)行主要是圍繞土地政策變化而適時修改、完善，移民條例主要依據(jù)1986年頒布的《土地管理法》為基礎(chǔ)開展移民政策體系建立和規(guī)程規(guī)范制定，執(zhí)行“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法”的規(guī)定，安置規(guī)劃主要圍繞農(nóng)村的人、地、物為對象進(jìn)行方案設(shè)計。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢和農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)調(diào)整讓“以大農(nóng)業(yè)安置為主”的生產(chǎn)安置方式愈發(fā)面臨挑戰(zhàn)，加之《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布施行，農(nóng)村居民對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的期盼與現(xiàn)行水利工程移民執(zhí)行的政策也存在較大差距，導(dǎo)致水庫移民政策執(zhí)行過程中難以有效落實的現(xiàn)象普遍存在。例如被征地農(nóng)民社會保障政策執(zhí)行存在的差距：根據(jù)移民條例，水庫移民被征地農(nóng)民社會保障政策及費用統(tǒng)籌方面與地方實際政策存在脫節(jié)，拋開有些地方不接收水庫移民被征地農(nóng)民社會保障資金外，政策方面也很難給水庫移民失地后的社會保障開辟法律保障，僅讓水庫失地農(nóng)民與地方城鄉(xiāng)居民社會保障和城鎮(zhèn)職工社會保障進(jìn)行銜接，并要求按市、縣級標(biāo)準(zhǔn)測算費用，導(dǎo)致水庫失地農(nóng)民社會保障政策體系較難與國家、地方政策予以銜接。

從土地產(chǎn)權(quán)分置變化角度分析，新《土地管理法》出臺前，農(nóng)村土地實現(xiàn)了“三權(quán)分置”制度法制化，農(nóng)村宅基地完成了“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新，水庫移民在立足生產(chǎn)安置(例如有土安置)、生活安置(例如農(nóng)村宅基地安置)基礎(chǔ)上，針對水庫移民政策與土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)法制化有效銜接尚未開展具體規(guī)劃設(shè)計，就提升水庫移民政策與宅基地資格權(quán)、使用權(quán)有效銜接，如何使其利益最大化尚未進(jìn)行積極探索。例如開展實物調(diào)查登記過程中，對土地承包權(quán)、重點是經(jīng)營權(quán)的登記和規(guī)劃處置尚未探索過，僅從土地所有權(quán)方面進(jìn)行考慮，進(jìn)而計算生產(chǎn)安置人口，假設(shè)經(jīng)營權(quán)非承包戶且農(nóng)業(yè)收入在該戶中占比較低，是否還將其納入生產(chǎn)安置任務(wù)值得探討，又如宅基地登記調(diào)查按照人證合一的角度進(jìn)行搬遷安置，倘若農(nóng)村移民集中安置后盈余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)收益如何讓搬遷移民感受到宅基地效益最大化，是否還將有償退出集中安置的人口納入搬遷安置任務(wù)值得思考。這既是今后移民安置前期工作與“盡可能減少征地移民數(shù)量”之間應(yīng)探究的方向，也是國家最新政策與水庫移民政策相契合的目標(biāo)方向。

從實物量化到價格的角度分析，新《民法典》取代的不僅僅是《物權(quán)法》的簡單替代，更是提升了權(quán)屬人對私人物品的保護(hù)意識。根據(jù)移民條例，被征收土地上附著物按照所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。水利水電工程建設(shè)征地移民安置實際過程中，實物量的調(diào)查、確認(rèn)程序，物的補償、兌付標(biāo)準(zhǔn)與地方存在較大差異，差異不僅僅體現(xiàn)在行業(yè)間的標(biāo)準(zhǔn)不同(水利水電與交通、鐵路之間)，更多的體現(xiàn)在法律層面上的認(rèn)識不同。拋開眾所周知行業(yè)間對實物的補償差異外，針對實物調(diào)查確權(quán)登記程序、實物單價測算分析成果、實物補償標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)等方面，權(quán)屬人都會帶著法律意識去研究移民政策的合規(guī)性。因為，水庫移民普遍存在對搬遷后所取得的權(quán)益與搬遷前所擁有的物權(quán)在認(rèn)知層面的差異。近年來社會層面、地方政策包括移民本身往往參照市場經(jīng)濟體制下物的等價賠償，即所謂資產(chǎn)評估，相關(guān)方忽略了我國水庫移民政策的特殊性，根源是忽略了其特殊的補償安置思想。但是，隨著國家法律、政策層面的調(diào)整，征地移民政策的執(zhí)行越發(fā)需要法律來保障，移民政策的落實更需要設(shè)計出一套更為完善的體系去適應(yīng)新階段需要，移民安置的出路必定是圍繞鄉(xiāng)村振興這條主線來適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展。

(二)水利水電工程移民安置效果現(xiàn)狀。根據(jù)自然資源部披露的水利設(shè)施用地占比(占建設(shè)用地比例)數(shù)據(jù)分析，近年來水利水電工程建設(shè)用地規(guī)模逐年減少，參照《水利水電工程征地移民70年》[1]，移民安置人口規(guī)模近年來也逐步降低。綜合各方面材料分析，一方面是集約節(jié)約用地背景下政策約束，另一方面是后水利水電工程移民時代的來臨，大規(guī)模水庫移民現(xiàn)象將不會產(chǎn)生。結(jié)合近些年水庫移民安置效果分析，水庫移民安置工作在水利水電工程領(lǐng)域取得了很大成就。本文主要就安置過程中存在的現(xiàn)狀問題從以下三個層面概括。

1.事權(quán)劃分增大了移民安置難度。從水庫移民前期“停建令”下達(dá)到實物調(diào)查、從移民大綱編制、審查到省部審批，從移民安置規(guī)劃編制、審查到部委審核，從任務(wù)與投資“雙包干”協(xié)議簽訂到安置實施、驗收等階段，中央到地方?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)定移民管理機構(gòu)設(shè)置辦法，導(dǎo)致地方移民機構(gòu)隸屬關(guān)系存在五花八門的情況，移民安置事權(quán)劃分不統(tǒng)一增大了移民安置難度。例如“停建通告”申報辦理程序及時效的不統(tǒng)一，增大了水庫移民安置前期工作辦理周期；移民安置協(xié)議簽訂規(guī)范程度不高、內(nèi)容不全面，增加了項目法人與地方政府責(zé)任主體不統(tǒng)一、清晰，增加了移民合法權(quán)益難以得到保障的風(fēng)險。

2.行業(yè)政策特殊性增加了依法依規(guī)難度。從移民條例到部門規(guī)章文件，從行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到批復(fù)的大綱、報告，移民安置實施設(shè)計方案依據(jù)國家、地方政策外，在符合強制性和地方性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了以行業(yè)規(guī)程規(guī)范為基礎(chǔ)的推薦性技術(shù)手冊。水庫移民規(guī)程規(guī)范不同于工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范，主要是以時代特征、經(jīng)濟社會、政策變化表征的一項特殊規(guī)范，移民安置規(guī)范的主要目的是做好搬遷安置人口生產(chǎn)生活規(guī)劃，改善移民工程基礎(chǔ)設(shè)施條件，滿足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要為目的。例如隨著土地法、環(huán)境保護(hù)法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等陸續(xù)頒布施行，移民群眾和權(quán)屬單位對移民安置規(guī)劃大綱、規(guī)劃報告是否滿足法律框架下的要求，是否符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展提出了更為苛刻的要求，移民規(guī)程規(guī)范這一特殊的推薦性標(biāo)準(zhǔn)如何更好地做到依法依規(guī)，除了梳理不合規(guī)政策文件和規(guī)章制度外，如何利用法治手段維護(hù)好行業(yè)發(fā)展和移民權(quán)益，增加的不僅僅是設(shè)計單位依法依規(guī)難度，也增加了地方政府落實移民安置政策難度。

3.水庫移民社會重構(gòu)成本增加了社會穩(wěn)定壓力?？偨Y(jié)近年來水庫移民安置實施效果，移民安置從住房條件改善、生產(chǎn)條件調(diào)整方面均取得了顯著提升。但社會重構(gòu)成本隨著時間延長也越發(fā)增加了社會穩(wěn)定壓力。從機構(gòu)改革層面講，隨著2018年機構(gòu)改革，水庫移民職能主要隸屬于本級水行政主管部門，移民安置驗收后的長遠(yuǎn)生計和社會重構(gòu)期增加了社會穩(wěn)定壓力；從生產(chǎn)安置規(guī)劃方面講，近年來生產(chǎn)安置規(guī)劃主要采取少部分有土安置、大部分無土安置的方式組織實施，對于長效補償或社會保障效果因短期內(nèi)無法預(yù)判效果，可以預(yù)判生產(chǎn)安置的重構(gòu)成本、效果等已放大到社會層面去靠時間驗證；從搬遷安置規(guī)劃方面講，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展讓更多移民感受到上樓房，住新城的幸福，對于樓房安置或者進(jìn)城入戶所帶來的支出增加與收入減少不協(xié)調(diào)時，移民社會重構(gòu)成本、風(fēng)險讓地方政府切實感受到社會穩(wěn)定的不確定性，畢竟將近2,500萬的水庫移民不管從文化還是技能方面相比于城鎮(zhèn)居民仍均處于劣勢，社會重構(gòu)成本壓力對區(qū)域經(jīng)濟社會造成不小壓力。

(三)水利水電工程移民安置現(xiàn)狀。根據(jù)我國當(dāng)前水利水電工程移民安置現(xiàn)狀，由于特殊的水庫移民政策遇到最新國家政策的頒布施行，土地權(quán)利分置也影響著水庫移民特殊的補償思想；移民安置效果在事權(quán)歸屬、依法合規(guī)、重構(gòu)成本等方面存在更多不確定性，必然導(dǎo)致出現(xiàn)非自愿移民形勢越來越突出、高質(zhì)量移民安置規(guī)劃越來越重要，具體表現(xiàn)如下。

1.非自愿移民形勢越來越突出。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，以發(fā)展現(xiàn)狀和需要分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，對具備條件的村莊、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，從國家層面分析，今后鄉(xiāng)村振興將是農(nóng)村居民實現(xiàn)共同富裕的愿景和目標(biāo)。面臨水利水電工程移民存在淹沒集中連片、面積大，淹沒耕地(特別是永久基本農(nóng)田)面積大、搬遷人口多，淹沒對象多且復(fù)雜、甚至涉及城市、集鎮(zhèn)等大型基礎(chǔ)設(shè)施，社會層面影響深遠(yuǎn)等特征，顯然與當(dāng)前及今后鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略不符。加之城市生活成本與適應(yīng)性與農(nóng)村存在較大差異，城鄉(xiāng)醫(yī)療條件和基礎(chǔ)設(shè)施差距越來越小的背景下，非自愿移民的形勢越來越突出。

2.高質(zhì)量移民安置規(guī)劃越來越重要。近年來，移民安置規(guī)劃的實施除表征在移民意愿發(fā)生變化、政策性變化調(diào)整、工程占地發(fā)生變化外，變更內(nèi)容在批復(fù)與實施時完全“兩張皮”、安置任務(wù)及安置方案發(fā)生重大調(diào)整、補償標(biāo)準(zhǔn)及范圍發(fā)生超概等情況比比皆是。綜合分析，絕大多數(shù)是在壓減投資上項目(因移民投資占比過高)、設(shè)計成果有偏差、聽取移民意見不全面等方面發(fā)起的設(shè)計變更。加之設(shè)計變更程序不規(guī)范，影響了移民安置規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，降低了征地移民專業(yè)的話語權(quán)重。因此，高質(zhì)量的移民安置規(guī)劃必將是今后水庫移民前期安置工作中的重中之重。

二、新形勢下水利水電工程移民發(fā)展趨勢

(一)盡可能減少征地移民數(shù)量。當(dāng)前，我國是世界上水庫移民安置最多的國家。結(jié)合水利水電工程水庫淹沒普遍存在的特點，今后在科學(xué)確定工程規(guī)模和總體布局基礎(chǔ)上，盡可能減少征地移民數(shù)量是必然發(fā)展趨勢。我國已實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)，完成了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下將近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧，基礎(chǔ)設(shè)施和住房、教育等方面已實現(xiàn)了極大改善，異地搬遷安置后的監(jiān)測評估工作任重而道遠(yuǎn)，因工程建設(shè)出臺水庫移民政策將會慎之又慎，工程移民人數(shù)也將會逐步減少；另外，新發(fā)展格局下高質(zhì)量供給政策引領(lǐng)著水利水電工程基礎(chǔ)設(shè)施向工程效益最大化目標(biāo)邁進(jìn)，例如大規(guī)模搬遷安置和征地拆遷補償投資占工程投資比重較大的項目將會采取多方案比選論證，盡量減少因移民搬遷安置誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

(二)安置規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興的銜接。黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署，不僅是解決異地扶貧搬遷安置后勁不足的問題，也給水庫移民安置規(guī)劃提供了參考依據(jù)，鄉(xiāng)村振興更是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成了工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。今后水庫移民安置規(guī)劃應(yīng)重點放在如何與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，例如移民生產(chǎn)安置規(guī)劃在農(nóng)業(yè)安置、自行安置、社會保障等安置方式基礎(chǔ)上，應(yīng)在產(chǎn)業(yè)興旺這個總要求上下功夫，“一村一品、一鎮(zhèn)一策”應(yīng)該是今后生產(chǎn)安置規(guī)劃在環(huán)境容量分析基礎(chǔ)上精煉出的規(guī)劃成果。當(dāng)然，深化后的安置規(guī)劃納入移民安置規(guī)劃報告前應(yīng)履行必要的意見征求程序，真正讓水庫移民安置工作與鄉(xiāng)村振興有效銜接，在提升高質(zhì)量移民安置前期工作的基礎(chǔ)上，也為征地移民專業(yè)服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

三、高質(zhì)量發(fā)展背景下移民安置前期工作策略

在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展背景下，如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展背景下移民安置前期工作。本文圍繞移民安置前期工作思路淺談以下三點內(nèi)容：一是前期規(guī)劃設(shè)計階段重視占用永久基本農(nóng)田必要性論證環(huán)節(jié)，提升征地移民在方案比選論證階段權(quán)重；二是注重移民搬遷安置規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，在充分利用鄉(xiāng)村振興政策的基礎(chǔ)上做好產(chǎn)業(yè)興旺這篇文章；三是提高移民安置規(guī)劃編制質(zhì)量，在司法層面重視移民安置前期工作法治保障。

(一)提升占用永久基本農(nóng)田在移民安置前期工作的權(quán)重。生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，同樣對水利水電工程前期規(guī)劃提出來高質(zhì)量要求。我國水利水電工程前期規(guī)劃準(zhǔn)確把控好“三條控制線”，征地移民專業(yè)應(yīng)在前期工作中應(yīng)特別關(guān)注永久基本農(nóng)田敏感對象的占用。水利水電工程方案比選論證階段，征地移民專業(yè)應(yīng)做好深度參與和參謀的準(zhǔn)備，例如工程前期往往涉及永久基本農(nóng)田壓占情況，如工程設(shè)計確實無法做到避讓情況，征地移民專業(yè)不僅能在前期工作中提出壓占數(shù)量和占補平衡指標(biāo)費用測算外，更重要的是要參與工程方案比選，移民安置前期要提出占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性以及占用情況，工程不可避讓等，增加占用永久基本農(nóng)田不可避讓專題研究。真正提升征地移民在安置前期工作中的話語權(quán)重。

(二)注重移民搬遷安置與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。隨著《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布施行，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，征地移民專業(yè)應(yīng)在移民安置前期工作中注重移民安置規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求進(jìn)行銜接，重點是規(guī)劃好農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興發(fā)展同樣面臨著資金配套、土地、資源、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等問題，水利水電工程移民安置前期應(yīng)重點把農(nóng)村移民生產(chǎn)生活安置規(guī)劃納入鄉(xiāng)村振興進(jìn)行考慮。例如移民安置前期工作應(yīng)重點把建設(shè)征地范圍涉及的村、鎮(zhèn)征收前后剩余農(nóng)村建設(shè)用地和可耕作土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，籌劃征遷移民安置補償費用如何與鄉(xiāng)村振興政策融合，達(dá)到“一村一特色、一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”目標(biāo)，移民安置前期應(yīng)重點聽取地方政府和鄉(xiāng)村振興部門對移民安置規(guī)劃的意見和建議，在移民安置前期工作中把地方政府對社會穩(wěn)定的考慮和借助項目發(fā)展的規(guī)劃結(jié)合起來，把鄉(xiāng)村振興部門對搬遷村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有規(guī)劃統(tǒng)籌起來，真正讓移民安置規(guī)劃在前期工作中體現(xiàn)出地方政府意見和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

(三)提高司法對移民安置前期工作的法治保障。移民安置規(guī)劃編制質(zhì)量直接影響著移民安置工作質(zhì)量。最新的土地管理法、農(nóng)村土地承包法以及民法典的頒布施行，人、地和物的權(quán)益得到法律層面保障，提升了被征地農(nóng)民運用法治手段維護(hù)自身權(quán)益的意識。移民安置規(guī)劃帶有政策性，編制質(zhì)量決定著是否能經(jīng)受住法律層面的評估。移民安置規(guī)劃的編制質(zhì)量不僅僅體現(xiàn)在政策文件和規(guī)章制度時效性方面，更多體現(xiàn)在規(guī)程規(guī)范是否滿足新形勢需要，規(guī)劃方案是否滿足法律框架下的合規(guī)性層面上。在移民安置前期工作中，應(yīng)提高利用司法的角度去審視移民安置規(guī)劃的意識，探索有條件環(huán)境下聽取法律層面對移民安置前期工作的意見和建議，真正做到利用法治的手段推動高質(zhì)量發(fā)展背景下建設(shè)征地移民安置前期工作。

盡可能減少征地移民數(shù)量是移民安置前期工作的基礎(chǔ)，提升移民安置規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的融合是做好移民安置規(guī)劃產(chǎn)業(yè)興旺的核心，運用法律層面特殊角度去審視移民安置規(guī)劃也是提升規(guī)劃編制質(zhì)量和推動移民安置前期工作運用法治手段維護(hù)行業(yè)嚴(yán)肅性的重要體現(xiàn)。