縣域環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制構(gòu)建研究

張倩

摘要：進(jìn)入“十四五”，縣域環(huán)境治理必須以部門協(xié)同作為突破口。提升縣域環(huán)境協(xié)同治理能力，需要通過向下賦權(quán)弱化“官本位”，克服集體主義文化的弊端；建立以協(xié)同治理協(xié)議為核心的協(xié)同治理機(jī)制，輔之以科學(xué)合理的激勵問責(zé)制度；在明確部門職責(zé)的基礎(chǔ)上理清權(quán)責(zé)關(guān)系；建立部門共享的信息管理系統(tǒng)，嵌入環(huán)境問題處理流程；發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢，突出協(xié)同治理的中國特色。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；協(xié)同治理；縣域；機(jī)制

進(jìn)入“十四五”，中國開啟了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，對生態(tài)文明建設(shè)提出了更高要求。作為占據(jù)全國陸地面積90%以上、人口占全國70%以上的縣域，其環(huán)境治理是打好污染攻堅戰(zhàn)的重要陣地，是生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)步的重要突破口。西部縣域由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，對環(huán)境治理投資的歷史欠賬較多，同時保護(hù)與發(fā)展的矛盾相對突出，特別是現(xiàn)階段污染產(chǎn)業(yè)由東部向西部轉(zhuǎn)移、由城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的趨勢，使西部縣域經(jīng)常成為一些嚴(yán)重環(huán)境污染事件的發(fā)生地，并且鄉(xiāng)村由于遠(yuǎn)離權(quán)力中心，環(huán)保督察面臨嚴(yán)重的信息不對稱，加重了鄉(xiāng)村環(huán)境污染的隱蔽性，使污染積累愈發(fā)嚴(yán)重。在多主體協(xié)同參與環(huán)境治理的背景下，如何促使部門間有效協(xié)同合作，提升環(huán)境治理效能，成為“十四五”時期縣域生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展的關(guān)鍵。

一、縣域生態(tài)環(huán)境治理的困境

（一）環(huán)境問題復(fù)雜與縣域政府治理能力之間的矛盾

首先，治理能力和意愿匱乏。在中國科層制管理體系中，縣域政府處在較低的層次上，是環(huán)境治理政策執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)，居于治理主體的中心地位?！吧线吳l線，下邊一根針”是對基層政府多任務(wù)代理機(jī)制的形象描述，多任務(wù)的沖突使任務(wù)必須按優(yōu)先級排序，委托人對代理人的激勵也包含對任務(wù)排序的引導(dǎo)。但不同任務(wù)的可考核程度、投入產(chǎn)出比存在差異，代理人也擁有自由裁量權(quán)選擇更有利于自身的目標(biāo)排序。這環(huán)境治理考核的“弱激勵”性質(zhì)、環(huán)境治理任務(wù)的高投入和長期性，結(jié)合基層政府擁有的自由裁量權(quán)，使環(huán)境治理的壓力在縣域?qū)訉舆f減，越向基層延伸，越是強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境問題的客觀不利因素，不愿主動擔(dān)當(dāng)、積極作為，形成環(huán)境治理“上熱下冷”現(xiàn)象。

其次，縣域環(huán)境問題復(fù)雜。自改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”體制的確立使經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為地方政府的首要任務(wù)，相關(guān)決策權(quán)也自上而下轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致工業(yè)快速發(fā)展的同時，城市環(huán)境污染迅速積累，并呈現(xiàn)出由市縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)散的趨勢。生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位的上升，為縣域環(huán)境質(zhì)量提升帶來了契機(jī)，但現(xiàn)階段推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域環(huán)境治理仍然面臨重重困境。一方面，長期以來在“GDP崇拜”觀念驅(qū)使下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為第一要務(wù)，縣域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，積累的歷史欠賬導(dǎo)致環(huán)境治理能力存量不足，存在現(xiàn)實供需缺口；另一方面，自2005年以來，區(qū)域間梯度發(fā)展格局使污染產(chǎn)業(yè)源源不斷地向西部縣域轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)和城市的“騰籠換鳥”與嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度將污染產(chǎn)業(yè)驅(qū)趕出去，西部縣域地區(qū)將污染產(chǎn)業(yè)吸納進(jìn)來，西部縣域環(huán)境治理能力因此面臨著增量缺口。

（二）系統(tǒng)治理要求與部門職責(zé)明晰的矛盾

首先，傳統(tǒng)治理體制下部門職責(zé)明晰，強(qiáng)化部門邊界。部門職責(zé)交叉重疊、模糊不清會導(dǎo)致部門間推諉扯皮，出現(xiàn)部門職能的缺位、越位和錯位，不利于環(huán)境政策執(zhí)行，所以客觀上要求明確界定部門職能邊界。這種清晰界定是對科層制體系下職能分工的強(qiáng)化，它讓各個部門明確知曉自身在環(huán)境領(lǐng)域的職能定位，也為處理部門間共同面臨的問題埋下了隱患。環(huán)境問題的整體性、跨界性、復(fù)雜性要求遵循山水林田湖草系統(tǒng)化治理的原則，打破部門行政邊界，克服碎片化傾向，共同實施治理政策，而部門職責(zé)明晰試圖以強(qiáng)化部門職責(zé)邊界去打破部門職責(zé)邊界，無異于“以官僚制的看家武器突破官僚制”（周志忍，2013）。因此，希望以職責(zé)明晰去解決環(huán)境公共物品供給“碎片化”問題，顯然存在著邏輯悖反。

其次，部門職責(zé)邊界固有的不完整性。如同對產(chǎn)權(quán)清晰界定是不可能的一樣，對部門職能的清晰界定同樣也存在固有的困難。界定部門職能存在著交易成本，即使在文本上可以被清晰完整地界定，在實踐中也會屢遭挑戰(zhàn)。這是因為隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，新的規(guī)劃、法規(guī)、政策等不斷出臺，部門履行職責(zé)的外部環(huán)境也處在動態(tài)變化中，致使原本清晰的職責(zé)邊界在動態(tài)環(huán)境下面臨新的復(fù)雜問題時出現(xiàn)不確定性，每一次重新界定都存在交易成本，由此出現(xiàn)部門間職責(zé)邊界不清甚至真空地帶。一部分職責(zé)被置于公共領(lǐng)域，如果這部分職責(zé)能夠帶來收益，部門就會付出適當(dāng)成本占有這些職責(zé)。因此部門職能邊界天然地具有動態(tài)性和不完整性。

上述矛盾的存在客觀上要求縣域生態(tài)環(huán)境治理必須打破部門邊界，以協(xié)同治理應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題。但實踐中一個組織的治理結(jié)構(gòu)是一系列治理工具內(nèi)在互補(bǔ)和耦合形成的系統(tǒng)，它的演進(jìn)也具有協(xié)同性和系統(tǒng)性特征，因此必須全方位考察導(dǎo)致縣域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理出現(xiàn)梗阻的原因，科學(xué)系統(tǒng)地搭建縣域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。

二、縣域環(huán)境協(xié)同治理模式

（一）縱向協(xié)同模式

縱向協(xié)同模式主要實踐形式是各種常設(shè)或臨時性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。最具代表性的常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就是河長制辦公室。河長制是由縣委、縣政府黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任縣域內(nèi)河流湖泊的雙“河長”，并成立河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)河長制辦公室，以河長制辦公室作為涉水部門合作的信息媒介和協(xié)調(diào)中心。還有以專項任務(wù)或綜合性項目為依托成立的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如“XX縣山水林田湖項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”是以國家山水林田湖建設(shè)試點項目為依托，由縣長任總指揮，各個部門參與，實際承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的是各部門的副職崗位。還有環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)小組，如鐵腕治霾領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村黑臭水體治理領(lǐng)導(dǎo)小組、流域治理領(lǐng)導(dǎo)小組等，均是以某一專項任務(wù)為依托，由具有較高行政級別的縣領(lǐng)導(dǎo)任組長，協(xié)調(diào)多個部門共同解決突出環(huán)境問題。

（二）橫向協(xié)同模式

聯(lián)席會議是一種臨時性工作機(jī)制，由某部門牽頭，定期或不定期召集相關(guān)部門召開會議，通報環(huán)境治理工作情況，分析存在的問題，部署需要各部門協(xié)同處理的任務(wù)，增強(qiáng)了部門間合作的黏性。

牽頭機(jī)構(gòu)也是一種常見模式。它以目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向，以原有部門職責(zé)劃分為基礎(chǔ)確立牽頭部門，其他相關(guān)部門各司其職參與合作，依照牽頭單位指示提供其他部門所需的信息、人力等資源。牽頭部門對相關(guān)機(jī)構(gòu)沒有指揮命令權(quán)力，它僅僅是聯(lián)合行動的發(fā)起人和組織協(xié)調(diào)者。

聯(lián)合執(zhí)法以多部門聯(lián)合發(fā)文和聯(lián)合現(xiàn)場執(zhí)法相結(jié)合開展部門間合作，往往是針對環(huán)境領(lǐng)域急、難、群眾反映突出的問題開展專項整治聯(lián)合行動，它既非實體組織也非工作機(jī)制。

（三）條塊間協(xié)同模式

在縣域環(huán)境治理中屬地管理和垂直管理部門之間的協(xié)調(diào)也是一大難點。在實踐中，除了上述協(xié)同模式外，條塊間協(xié)同還發(fā)展出了市場模式?？h域河流污染超標(biāo)的一種治理對策是人為補(bǔ)充生態(tài)基流，稀釋污染物。如由屬地管理下的縣政府出面向垂直管理的水利部門下的水庫買水補(bǔ)充河道的生態(tài)流量，利用市場機(jī)制達(dá)到條塊間協(xié)同的目的。

三、縣域環(huán)境治理協(xié)同失靈的原因

（一）欠缺協(xié)同的行政文化

有效的跨部門協(xié)同要求以平等、信任、合作的行政文化作為支撐，但這樣的文化在官僚制背景、集體主義文化傳統(tǒng)和差序格局的社會關(guān)系下并不易于滋生。“似乎官僚文化的所有特點都與跨部門合作格格不入。合作精神注重平等、適應(yīng)性、自由裁量和最終結(jié)果；官僚制敬奉等級、穩(wěn)定、服從和程序（巴達(dá)赫，2011 ）?！奔又L久以來，中國社會集體主義文化造就了成員對群體的忠誠和內(nèi)部成員之間的強(qiáng)力合作，又進(jìn)一步強(qiáng)化了不同群體之間的不合作（蔣敏娟，2016；齊杏發(fā)，2008）。但是“熟人關(guān)系”也并非時時能起作用。由于地緣關(guān)系、崗位調(diào)動帶來的不同部門工作人員之間存在的“熟人關(guān)系”并沒能促成部門間協(xié)同合作。協(xié)同文化的欠缺還是要從部門利益處找尋根源。與其他部門合作意味著人力、物力、精力的付出，但收益卻不能由部門獨占，同時又存著失敗的風(fēng)險。特別是在資源本就緊缺，多任務(wù)間存在沖突的情況下，與其他部門合作就更不符合本部門利益了。這時從部門利益出發(fā)，“走過場”就成為一種理性選擇。

（二）協(xié)同體制機(jī)制不完善

在前述縣域環(huán)境協(xié)同治理模式中，除了專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式外，其余幾種均屬橫向協(xié)同模式，但這些橫向協(xié)同具有濃厚的權(quán)威依賴色彩。部門之間的協(xié)同交易成本高、周期長，結(jié)果具有不確定性，導(dǎo)致所有部門都期待上級權(quán)威直接干預(yù)，以減少協(xié)調(diào)阻力，促成部門合作。專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如果沒有具備較高行政級別的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各部門對項目的重視程度就會打折扣；在主要部門牽頭、相關(guān)部門聯(lián)合行動的過程中，相關(guān)部門的配合常常是應(yīng)景式的“走過場”，對于最終是否配合，如何配合，出勤人員須向部門領(lǐng)導(dǎo)匯報，由領(lǐng)導(dǎo)作出指示。協(xié)同治理能否取得實質(zhì)性成果很大程度上依賴上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力，依賴上級的核心控制權(quán)有沒有充分落實，這使橫向協(xié)同蛻變?yōu)橐詸?quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同。

第二，激勵問責(zé)機(jī)制扭曲。一是環(huán)境治理考核指標(biāo)設(shè)計不能正確反映環(huán)境治理實績。例如，2019年陜西咸陽市乾縣泔河屈家咀斷面是全市唯一一個未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的斷面，乾縣河長制考核結(jié)果卻名列咸陽各縣市區(qū)前列。考核機(jī)制設(shè)計與考核目標(biāo)相脫離，無法起到環(huán)境質(zhì)量改善導(dǎo)向作用。對于縣域負(fù)責(zé)環(huán)境治理執(zhí)行的基層政府而言，由于只對目標(biāo)考核分解后的具體考核指標(biāo)負(fù)責(zé)，在資源環(huán)境約束下，為了達(dá)標(biāo)有時會采取一些機(jī)械、應(yīng)付甚至投機(jī)取巧的方式，例如，某縣使用COD去除劑干擾污水監(jiān)測，另有某縣篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等方式逃避監(jiān)管，最終使考核導(dǎo)向出現(xiàn)偏差。二是考核結(jié)果運用的激勵作用弱化。生態(tài)環(huán)境考核因為以“達(dá)標(biāo)”為目標(biāo)，本身對環(huán)境治理的激勵作用相對較弱?；鶎拥囊痪€工作人員在巨大的工作壓力和問責(zé)壓力下，出現(xiàn)了“年年扣分，年年完不成任務(wù)”的疲態(tài)，考核結(jié)果的反向倒逼作用被大大削弱了。三是考核忽視了對跨部門合作績效的考察。目前我國政府部門績效評估主要是基于部門職責(zé)分工，除了對有組織實體的等級制縱向協(xié)同機(jī)構(gòu)有基于自身職責(zé)的跨部門協(xié)同的考核外，對于其他協(xié)同模式的評價指標(biāo)體系中都欠缺實質(zhì)性的跨部門協(xié)同目標(biāo)考核，對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的績效考核同樣缺少跨部門協(xié)同的內(nèi)容，不利于激勵跨部門協(xié)同的出現(xiàn)。

（三）組織邏輯困境

結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制本來是為了部門間協(xié)同而構(gòu)建的組織載體，但隨著縣域環(huán)境治理跨部門協(xié)同組織機(jī)構(gòu)的增多，協(xié)同機(jī)構(gòu)的協(xié)同又成了新的問題。當(dāng)流域治理、農(nóng)田污染治理、大氣污染治理為了達(dá)到各自的治理目標(biāo)紛紛設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時，職能部門的權(quán)力被割裂，造成職能部門責(zé)任意識弱化，內(nèi)在動力缺乏，外界壓力下的協(xié)同流于形式。同時，這些協(xié)同機(jī)構(gòu)都要依賴職能部門的配合才能開展工作，就必然展開權(quán)力和資源上的爭奪。即便是單獨的水環(huán)境治理，不同時期出于不同的治理目標(biāo)成立的多個專項領(lǐng)導(dǎo)小組，如黑臭水體治理、防汛抗旱、節(jié)水型社會建設(shè)等專項領(lǐng)導(dǎo)小組，再加之河長辦，縱橫交錯，在治理行動的開展上，時常產(chǎn)生矛盾沖突，進(jìn)而運轉(zhuǎn)失調(diào)，形成了“協(xié)調(diào)者之間的協(xié)調(diào)的重要性日益突出，部門間協(xié)同反而退居其次”的情景，陷入“帕金森陷阱”（周志忍，2013）。

另一個協(xié)同組織困境來自于縣域環(huán)境治理的權(quán)責(zé)不對等，常常是有責(zé)無權(quán)。隨著環(huán)保相關(guān)機(jī)構(gòu)職能整合、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革進(jìn)入實質(zhì)性操作階段，新時代環(huán)境管理體制理順了原來條與塊之間的梗阻，部分消除了原來環(huán)境管理體制機(jī)制方面存在的“九龍治水”、地方保護(hù)、多頭管理等一系列弊病，但又引發(fā)了縣級（及以下）政府有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對等的新問題?？h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府承擔(dān)著屬地管理的環(huán)保責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的權(quán)力保障責(zé)任履行。上級政府時常以簽責(zé)任狀、任務(wù)書、發(fā)文等方式，將環(huán)境治理責(zé)任和任務(wù)全盤交給下級政府，自身只承擔(dān)指導(dǎo)督查的工作，把本應(yīng)上下協(xié)同的工作全部下壓給了基層政府，不利于上下級縱向協(xié)同解決環(huán)境治理問題。

（四）協(xié)同技術(shù)保障不足

協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)是在相關(guān)部門對環(huán)境問題具有共同信息的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一方案，采取一致行動，所以環(huán)境信息及時、完整、暢通地在部門間傳遞是縣域環(huán)境協(xié)同治理的前提。但現(xiàn)實情況是信息被一些職能部門作為私有財產(chǎn)，刻意營造“信息產(chǎn)權(quán)部門化、部門信息利益化”格局，在推行信息共享方面各職能部門總傾向于有所保留、推三阻四，形成部門信息孤島。同時，縣域環(huán)境信息共享技術(shù)也相當(dāng)滯后。橫向協(xié)調(diào)的信息共享方式主要依賴工作微信群、微信公眾號、信息公示網(wǎng)，無法保證信息的一致性、完整性、覆蓋性、可追溯性，更難以形成對決策的有力支撐。一些縣域也嘗試建立新的信息共享平臺，但由于新平臺沒有嵌入治理流程，無法實現(xiàn)部門互動，始終游離在環(huán)境治理過程之外，加上工作人員對傳統(tǒng)信息傳遞方式的慣性依賴，不愿耗費精力嘗試新方式，使新平臺成了擺設(shè)。信息共享和應(yīng)用技術(shù)的滯后阻礙了縣域環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)。

四、縣域環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

（一）促進(jìn)部門溝通交流，培育跨部門協(xié)同文化

首先，要打破官僚制下的“官本位”文化。正是“官本位”導(dǎo)致了跨部門協(xié)同對縱向權(quán)威的依賴，進(jìn)而顯示出人治而非法治的特點。擺脫權(quán)威依賴一方面需要向下賦權(quán)，給予一線工作人員與責(zé)任相匹配的決策權(quán)，以調(diào)動其在協(xié)同治理中的積極性、主動性、創(chuàng)新性；另一方面有賴規(guī)則和制度的完善。其次，克服集體主義文化的弊端，合理運用關(guān)系文化。如果將集體概念由部門的小圈子擴(kuò)大到形成協(xié)同關(guān)系的部門間大圈子，可以顯著加強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，其關(guān)鍵是要克服對部門利益的狹隘認(rèn)知，從“國之大者”的高度認(rèn)識縣域環(huán)境協(xié)同治理的重要性。所以縣域環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同應(yīng)是規(guī)則制度下的協(xié)同，私人關(guān)系僅是有益補(bǔ)充，而不應(yīng)是主渠道。

增進(jìn)部門間的合作互信。盡可能提供部門間溝通交流的機(jī)會，增加部門間接觸交流的頻次，創(chuàng)造集中辦公的機(jī)會。在出現(xiàn)合作沖突或者合作失敗等消極結(jié)果時，不允許部門間互相推諉指責(zé)，而是共同商榷解決對策；在協(xié)同治理取得良好成效時，把它作為典型案例推廣，營造協(xié)同文化建設(shè)的氛圍。作為一種引導(dǎo)合作的非正式工具，協(xié)同文化的培育不是一朝一夕，也無法通過規(guī)章制度來加以規(guī)定，它需要各個部門從領(lǐng)導(dǎo)層做起，自上而下，將協(xié)同文化運用于跨部門協(xié)同治理全周期的各個層面和細(xì)節(jié)，形成一個貫穿整個合作系統(tǒng)的文化。

（二）建立系統(tǒng)的跨部門協(xié)同治理制度體系

首先，以協(xié)同治理協(xié)議引導(dǎo)縣域跨部門協(xié)同治理的實現(xiàn)。通過對縣域環(huán)境治理事務(wù)進(jìn)行認(rèn)真梳理，從山水林田湖草一體化治理原則出發(fā)，系統(tǒng)安排籌劃縣域環(huán)境治理的目標(biāo)和主要任務(wù)。在此基礎(chǔ)上明確跨部門協(xié)同治理的目標(biāo)，特別要注意科學(xué)化地進(jìn)行跨部門目標(biāo)整合和目標(biāo)解讀，將跨部門協(xié)同目標(biāo)與各部門自身發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一起來，引導(dǎo)各部門形成協(xié)同共識，共同制訂規(guī)范的環(huán)境跨部門協(xié)同治理協(xié)議，各個部門必須遵守承諾，齊心協(xié)力地貫徹執(zhí)行。

完善激勵問責(zé)制度?？冃Э己藨?yīng)將考核指標(biāo)與治理目標(biāo)相聯(lián)系，評估結(jié)果與考核指標(biāo)相連，選取的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)要能切實體現(xiàn)整體環(huán)境目標(biāo)，評估結(jié)果能夠客觀反映環(huán)境質(zhì)量變化。除了考核環(huán)境治理成效外，還可以在考核內(nèi)容中加入合作方對合作伙伴在跨部門協(xié)同治理中的積極性、專業(yè)技能、團(tuán)隊協(xié)作能力、適應(yīng)性、貢獻(xiàn)度等方面的評價。在考核結(jié)果的運用上，對實現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)的部門和人員應(yīng)給予各種獎勵，對履責(zé)不積極，難以及時有效完成目標(biāo)的部門和人員實施問責(zé)。在問責(zé)之前，應(yīng)與部門工作人員進(jìn)行討論，給與他解釋的機(jī)會，如果確是因為權(quán)力與資源不足造成的無法履責(zé)，則應(yīng)調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系，不予問責(zé)。

（三）明確部門職責(zé)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系

跨部門協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)打破部門邊界，但這里的打破部門邊界并非指各個部門職責(zé)邊界的模糊化，相反它強(qiáng)調(diào)的是在跨部門協(xié)同治理中各個部門自我封閉的權(quán)力界限被打破，使得各類資源能夠得以自由流通，從而得到優(yōu)化配置與整合。當(dāng)前縣域環(huán)境跨部門協(xié)同治理中出現(xiàn)的責(zé)任推諉、權(quán)力爭奪，以及“協(xié)調(diào)者之間的協(xié)調(diào)”問題，根源都在于沒有理清部門間在環(huán)境跨部門協(xié)同治理中的權(quán)和責(zé)。有效的跨部門協(xié)同需要以清晰的崗位職責(zé)、明確的流程規(guī)定為前提。崗位職責(zé)規(guī)定了每個部門的權(quán)責(zé)范圍，用以檢驗是否存在職責(zé)的空白或交叉。工作流程是對跨部門合作業(yè)務(wù)的梳理，包括所涉及的部門間關(guān)系，每一個步驟上的關(guān)鍵部門，每個步驟的驗收標(biāo)準(zhǔn)等。所以縣域環(huán)境跨部門協(xié)同治理必須精細(xì)化界定部門間的職責(zé)界限，賦予部門與職責(zé)相對應(yīng)的權(quán)力，以此作為跨部門協(xié)同治理行動安排與部署的重要依據(jù)。也可以嘗試成立一個總的窗口性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對縣域紛繁復(fù)雜的環(huán)境治理任務(wù)與跨部門協(xié)同機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，通過向該窗口提出申請，部門可以牽頭啟動協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）完善協(xié)同的技術(shù)保障

數(shù)據(jù)信息的集成、共享、公開和留痕對協(xié)同文化培育、協(xié)同制度建設(shè)和部門職責(zé)明晰都具有積極影響。為了扭轉(zhuǎn)部門信息交流困難和部門利益割據(jù)的局面，需要建立一個統(tǒng)一的信息系統(tǒng)作為部門互動的交流媒介。這一系統(tǒng)是以環(huán)境問題治理為核心的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，它可以將環(huán)境治理相關(guān)職能單位全部納入管理信息系統(tǒng)中，包括水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)、住建等各個職能部門。所有部門數(shù)據(jù)都通過這個統(tǒng)一的信息系統(tǒng)上傳至一體化平臺。每個部門單位均有專人負(fù)責(zé)相關(guān)問題接收和反饋，信息系統(tǒng)對所有上報問題進(jìn)行全程記錄，并嵌入環(huán)境問題處理流程中。一旦環(huán)境問題被提交至系統(tǒng)后，協(xié)同治理機(jī)構(gòu)（如河長辦）就會對信息進(jìn)行匹配，認(rèn)定環(huán)境問題性質(zhì)、歸屬地和責(zé)任人，明確責(zé)任歸屬，而后通過信息系統(tǒng)將問題交辦至相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)同處置。系統(tǒng)對巡查軌跡、問題報送、問題流轉(zhuǎn)、污染源處置銷號、督辦等全過程記錄并公開。

通過這一套信息系統(tǒng)重塑組織辦事流程和行為規(guī)則，使部門協(xié)同行動以可視化方式呈現(xiàn)，隨著基層職能部門對上級信息的掌握程度增加，對于問題處置更具有自主性，而上級能全過程、全鏈條獲取下級部門的問題處置情況，對下級任務(wù)執(zhí)行情況的感知空前提升，減少了上下級信息不對稱。實質(zhì)是讓基層能清晰表達(dá)需求，在權(quán)力和資源不足以解決問題時可以向上級或條線部門尋求協(xié)作，增強(qiáng)基層對問題的判斷和處置能力，壓實屬地責(zé)任。信息公開也會打破橫向部門間信息不對稱，進(jìn)而增進(jìn)部門間相互信任與合作。隨著信息集成和數(shù)據(jù)留痕，對拒不合作的部門問責(zé)有據(jù)可依，激勵問責(zé)制度更加合理高效，協(xié)同機(jī)構(gòu)的話語權(quán)也得到增強(qiáng)，權(quán)威性和專業(yè)性提升，有責(zé)無權(quán)的情況得到改善。

（五）發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢，突出協(xié)同治理的中國特色

中國語境下的“協(xié)同治理”是以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為重要特色，黨的領(lǐng)導(dǎo)整合了協(xié)同治理進(jìn)程中的復(fù)雜多元主體，黨委在場提高了協(xié)同治理的效率，這是區(qū)別于西方協(xié)同治理的最顯著特色。在縣域場域中，面對生態(tài)環(huán)境治理這樣面廣、點多、線長的艱巨任務(wù)，更需要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一思想認(rèn)識、凝心聚力的優(yōu)勢。黨的十八大以來加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一定程度上改進(jìn)了傳統(tǒng)關(guān)系信任中的狹隘性和不穩(wěn)定性，促使黨中央生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略方針從上至下貫徹始終。以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為契機(jī)，在外力作用下弱化部門利益，破除部門合作藩籬，形成培育協(xié)同文化的共識與氛圍。同時促使“一把手”將注意力集中在環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)方面，充分落實核心控制權(quán)，避免官僚主義、形式主義、投降主義，驅(qū)動縣域形成提升跨部門協(xié)同治理效能的良好環(huán)境。

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＊本文為2021年度中央黨校（國家行政學(xué)院）重點調(diào)研課題“黃河流域生態(tài)補(bǔ)償政策協(xié)同機(jī)制研究”（2021DXXTZDDYKT093）的階段性成果。

【作者單位：中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）管理學(xué)教研部】