川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展問題及對策研究

賀志明 杜奇平 楊雅雯 羅凌睿 袁 燦

（中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)數(shù)量上千家，城市居民用氣達3 500×104戶，城鎮(zhèn)燃氣年消費天然氣量達230×108m3，占區(qū)域年天然氣消費總量的67%以上，其經(jīng)營狀況、供氣保障等對川渝地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高影響巨大［1］。因此，圍繞川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展現(xiàn)狀及問題進行分析研究，針對面臨問題提出了優(yōu)化發(fā)展對策建議，以期推動川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣健康有序高質(zhì)量發(fā)展。

1 發(fā)展現(xiàn)狀及特點

川渝地區(qū)天然氣資源豐富，是我國最早發(fā)現(xiàn)開發(fā)利用天然氣的地區(qū)，其天然氣資源、城鄉(xiāng)人口、城市化率和經(jīng)濟發(fā)展水平均居全國前列，是城鎮(zhèn)燃氣開發(fā)利用最早最成熟的地區(qū)。近年來川渝地區(qū)天然氣儲量、產(chǎn)量和消費量持續(xù)創(chuàng)歷史新高，城鎮(zhèn)燃氣得到了快速發(fā)展，其發(fā)展現(xiàn)狀及特點主要有以下6點。

1.1 天然氣資源豐富，城鎮(zhèn)氣化覆蓋率高

截至2021年底，川渝地區(qū)累計探明天然氣常規(guī)、非常規(guī)總資源量達4×1012m3，占全國總量60%以上，儲采比約為30∶1。2021年川渝地區(qū)天然氣產(chǎn)量超過600×108m3，約占全國天然氣產(chǎn)量的25%，天然氣年總消費量達391×108m3（四川268×108m3，重慶123×108m3），其中城鎮(zhèn)燃氣年消費總量近238×108m3。目前，川渝地區(qū)除少部分區(qū)域未通管道氣外，其余“地市縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村”均已實現(xiàn)管道城鎮(zhèn)燃氣全覆蓋（表1），氣化率高于全國55%平均水平。

表1 川渝地區(qū)截至2021年城鎮(zhèn)氣化率表

1.2 產(chǎn)輸銷管網(wǎng)發(fā)達，城燃管道較為完善

60多年來，經(jīng)過中國石油天然氣集團有限公司（簡稱中國石油）、中國石油化工集團有限公司（簡稱中國石化）及各地城鎮(zhèn)燃氣公司的建設(shè)，川渝地區(qū)天然氣產(chǎn)輸銷管網(wǎng)相當發(fā)達，城燃管道已細密分散到城鄉(xiāng)居民小區(qū)。管道建設(shè)與運營主體較多［2］，逐步形成了“中國石油＋中國石化＋國家＋省市＋地方城鄉(xiāng)”等較為復雜的五個層面產(chǎn)輸銷城市管網(wǎng)建設(shè)與運營體系，在人口聚集城鄉(xiāng)居民小區(qū)均有較為完備的燃氣管道（表2）。近年來，各大天然氣管網(wǎng)運營主體間通過互聯(lián)互通互保工程建設(shè)，川渝地區(qū)天然氣產(chǎn)輸銷管網(wǎng)逐步形成了“產(chǎn)銷一體、主體互通，東西橫連、南北貫通，區(qū)域成環(huán)、上接下聯(lián)，分布成網(wǎng)、細密分散”運營特點與優(yōu)勢。

表2 川渝地區(qū)天然氣、城燃基礎(chǔ)設(shè)施情況表（2021年）

1.3 市場主體多元化，城燃企業(yè)經(jīng)營活躍

隨著國家和地方政府對大氣治理、防污減排和雙碳經(jīng)濟等政策法規(guī)的陸續(xù)出臺，天然氣作為清潔低碳化石能源的消費利用得到快速發(fā)展。川渝地區(qū)天然氣“產(chǎn)輸銷用”市場主體越來越多，以國有、民營、港資、私人等多元投資、共同參與和各具優(yōu)勢的城燃建設(shè)運營格局日趨成熟。目前，在川渝地區(qū)投資建設(shè)運營城鎮(zhèn)燃氣主要有中石油、中石化、華潤燃氣、港華燃氣、新奧能源、中國燃氣、省市天投、省市能投、地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人等10大市場主體（表3）。除了經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)外，還開展燃氣安裝、管道建設(shè)和安全檢測等增值業(yè)務(wù)［3］，城燃企業(yè)經(jīng)營較為活躍。同時，以成都燃氣、重慶燃氣為代表的川渝城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)近年陸續(xù)上市融資，擴大經(jīng)營規(guī)模，已向燃氣綜合能源供應(yīng)商轉(zhuǎn)型發(fā)展。

表3 川渝地區(qū)截至天然氣批發(fā)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)情況表（2021年）

1.4 用氣需求增長快，不均衡性持續(xù)擴大

隨著川渝地區(qū)人民生活水平不斷提高，受城鎮(zhèn)燃氣用氣需求增長影響［4］，城燃年用氣需求量整體呈波動向上曲線走勢。受季節(jié)氣溫變化影響，城燃月用氣量主要呈兩端高中間低的“U形”曲線走勢；受居民早中晚生活影響，城燃日用氣量主要呈三高三低的“W”形曲線走勢。川渝地區(qū)具有以天然氣為主的資源稟賦、管網(wǎng)布局和市場多元化的鮮明特點與優(yōu)勢，天然氣市場需求一直保持快速增長，同時城燃用氣峰谷差持續(xù)增大［5］。2021年日峰谷差最大4 465×104m3／d，季節(jié)峰谷差2 600×104m3／d（圖1）。目前，在川渝地區(qū)主要以成都燃氣、重慶燃氣用氣量最大，2021年用氣量均達近15×108m3，占川渝地區(qū)2021年城鎮(zhèn)燃氣總用氣量的15.7%，且季節(jié)用氣峰谷差達500～600×104m3／d。

圖1 川渝城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)月度日均銷售曲線圖

1.5 上下游分段作價，城燃經(jīng)營收益較好

截至目前，川渝地區(qū)天然氣銷售價格體系主要分為上下游兩段［6］。在2015年以后，隨著我國油氣體制市場化改革持續(xù)推進，上游天然氣銷售價格以“省市基準門站價＋市場浮動價”的市場化定價法，推進了國產(chǎn)非常規(guī)氣、進口管道氣和LNG等價格市場化放開。同時，為川渝地區(qū)發(fā)現(xiàn)天然氣市場化價格［7］，在上海、重慶天然氣交易中心組織開展線上競價交易，推動上游天然氣銷售價格逐步邁向市場化議價。截至2021年，川渝地區(qū)上游主要企業(yè)天然氣銷售城鎮(zhèn)燃氣均價達到1.709元／m3，其中四川省1.72元／m3，重慶市1.70元／m3。下游城燃企業(yè)購進天然氣時執(zhí)行上游天然氣銷售價格，對轉(zhuǎn)供居民和企業(yè)的天然氣實施當?shù)匚飪r部門核準的階梯式計價（表4）。

表4 川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)價格情況表（2021年） 單位：元／m3

2 面臨的主要問題和不足

在國家與地方政府對煤改氣、保民生等有利發(fā)展政策推動下，城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營企業(yè)得到了快速蓬勃發(fā)展［8］，川渝地區(qū)城然經(jīng)營發(fā)展面臨的問題主要有5個方面。

2.1 城燃市場碎片化，退出機制待健全完善

一是“一城多企”無序競爭。隨著城鄉(xiāng)振興發(fā)展，部分地方政府將原行政區(qū)域拆分或調(diào)整后的燃氣經(jīng)營權(quán)分別授予不同的企業(yè)經(jīng)營。因授予部門不同，要求不一，疊加歷史遺留問題，導致燃氣市場碎片化、資源分散［9-10］。二是市場準入把關(guān)不嚴。部分地方政府招商引資把關(guān)不嚴，引入一些規(guī)模小、實力弱、專業(yè)化運營能力差、民生責任擔當意識不強的企業(yè)［11］。三是考評機制不健全。部分地區(qū)未建立城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)長效監(jiān)管考評體系，行業(yè)監(jiān)管不到位，部分政府換屆導致經(jīng)營區(qū)域、價格政策等不連續(xù)［12］。四是退出機制缺失。一些投資主體利用特許經(jīng)營權(quán)圈而不建，占而不投。

2.2 城燃缺乏儲氣設(shè)施，精準保供難度高

國家發(fā)布的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》和《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》（2018年）要求城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)自行解決日調(diào)峰，并建設(shè)年用氣量5%的儲氣能力，但受制于高昂投資和運營管理成本，川渝地區(qū)多數(shù)燃氣企業(yè)并無建設(shè)儲氣調(diào)峰設(shè)施的積極性［13］，其日調(diào)峰、季節(jié)調(diào)峰基本由上游大管網(wǎng)和一些可中斷工業(yè)企業(yè)在承擔。近年來，川渝兩地政府著力打造“雙城經(jīng)濟圈”，天然氣消費量不斷攀升，城鎮(zhèn)燃氣需求逐年增高，造成用氣峰谷差日益加大［14］。2021年，城燃最高日用量近8 100×104m3／d（西南油氣田相關(guān)生產(chǎn)營銷系統(tǒng)）左右，最低日用氣量在3 500×104m3／d左右，城燃日用氣波動性較大。2016年到2021年的城燃季節(jié)峰谷比從1 535×104m3／d增大到2 600×104m3／d，城燃用氣的不均衡性給上游氣田均衡生產(chǎn)造成極大挑戰(zhàn)，極大地影響城鎮(zhèn)燃氣供氣安全。

2.3 價格市場化進程慢，定價機制不完善

一是聯(lián)動政策不配套。部分地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣價格聯(lián)動機制是3年前制訂的，無法適應(yīng)當前天然氣價格變化的新情況和其他相關(guān)配套政策（如工程安裝費和儲備等）的要求。二是價格聯(lián)動機制不健全。部分地區(qū)只對其中居民用氣或非居民用氣實行價格聯(lián)動機制；少數(shù)地區(qū)則只在省級配氣價格管理辦法下明確了城鎮(zhèn)燃氣聯(lián)動機制的原則性規(guī)定，沒有具體實施措施。三是非居民氣對居民氣交叉補貼較為突出。由于上游價格調(diào)整頻繁，居民氣尚未完全實行價格聯(lián)動，非居民氣價格需要消化對居民氣的交叉補貼包袱越來越重。

2.4 城燃運營的規(guī)范待優(yōu)化，安全運營風險高

一是燃氣快速發(fā)展與安全要求不同步的問題。部分管道燃氣管線違章占壓、違規(guī)穿越密閉空間等問題仍然存在。二是部分燃氣企業(yè)重效益輕安全。一些燃氣企業(yè)快速擴張，但安全專業(yè)人員及技術(shù)裝備配備不足，安全管理未同步跟上。三是科技信息化手段滯后的問題。燃氣自閉閥、燃氣泄漏報警器等信息化設(shè)備未完全普及，導致較多城鎮(zhèn)燃氣管道出現(xiàn)安全隱患，無法提前感知。四是安全應(yīng)急保障體系建設(shè)仍需完善。隨著國家發(fā)改委關(guān)于民生保供用氣范圍擴大，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)亟須擴充資源渠道，提速管網(wǎng)建設(shè)，加強構(gòu)建和完善川渝地區(qū)天然氣安全應(yīng)急保障體系。

2.5 弱小城燃企業(yè)多，抗風險能力差

一是大部分城燃企業(yè)規(guī)模較小。由于在城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展初期，各地對特許經(jīng)營權(quán)的授予受多方面影響，一味追求市場化、競爭化，沒有考慮到天然氣行業(yè)的特殊性，從而形成“一城多網(wǎng)、一城多企”的格局，造成了管理混亂，許多企業(yè)不能做大做強，規(guī)模小，管理水平低，經(jīng)濟實力較弱。截至2021年，中石油直供城鎮(zhèn)燃氣客戶450多家，年平均用氣量近6 000×104m3／d，其中用氣量10×104m3／d以上僅有130多家，占29%，用氣量10×104m3／d以下有300多家，占比高達70%以上，可見川渝大部分城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)規(guī)模較小。二是抗風險能力較差。由于企業(yè)規(guī)模弱小，經(jīng)營管理水平低下，給政府監(jiān)管帶來重大的壓力。這種情況逐步得到地方政府的重視，個別政府還出了臺對這些企業(yè)由具有經(jīng)營管理資質(zhì)和經(jīng)濟實力的公司進行并購整合的政策。如成都市于6月22日發(fā)布了關(guān)于公開征求《成都市管道燃氣經(jīng)營企業(yè)規(guī)?；细母锕ぷ鹘ㄗh方案》意見的通知，明確要求“國有燃氣企業(yè)共同牽頭搭建全市燃氣經(jīng)營企業(yè)整合平臺，以平臺為載體啟動管道燃氣市場整合工作”。

3 優(yōu)化發(fā)展城燃的對策建議

伴隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)全面持續(xù)深入推進，大力發(fā)展川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣，對調(diào)整優(yōu)化川渝地區(qū)能源結(jié)構(gòu)、改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境、提升城鄉(xiāng)生活幸福指數(shù)等發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，為持續(xù)推動川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣優(yōu)化發(fā)展，針對上述問題提出4個方面的對策建議。

3.1 強化政府主導，持續(xù)完善城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展政策

城鎮(zhèn)燃氣具有天然壟斷性的特點，實行特許經(jīng)營，各地政府必須加強監(jiān)管，主導市場的發(fā)展。一是整合市場，推動各地由“一城多企、一地多網(wǎng)”向“一城一企、一地一網(wǎng)”發(fā)展［15-16］。針對各地城燃企業(yè)多，規(guī)模小，無序競爭，安全風險大，抗風險能力弱，政府監(jiān)管難大的實際情況，各地政府應(yīng)盡快出臺城燃市場規(guī)范發(fā)展指導意見，以此整合特許經(jīng)營權(quán)，引導市場化零為整，構(gòu)建“政府主導、企業(yè)參與、混合所有、市場運作”的城燃改革新模式，由有燃氣經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)濟技術(shù)管理實力的公司與政府投資公司一道組成城鎮(zhèn)燃氣市場整合平臺，以市場化的方式，對那些規(guī)模小、管理差、抗風險能力弱的城燃企業(yè)進行整合或并購，實現(xiàn)“一城一企”整體經(jīng)營，提升經(jīng)營實力，促進規(guī)模化穩(wěn)定發(fā)展。二是建立市場化價格機制。各地政府應(yīng)加快出臺城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)天然氣市場定價指導意見，健全城燃價格聯(lián)動機制，建立公平合理的采購成本與配氣成本分攤機制，積極穩(wěn)妥實施價格聯(lián)動，疏導價格矛盾，緩解價格交叉補貼，實現(xiàn)居民和非居民用氣價格市場化并軌［17］。三是推動儲氣設(shè)施的建設(shè)。各地政府應(yīng)按照國家發(fā)改委關(guān)于儲氣設(shè)施建設(shè)的要求，明確分解城燃儲氣調(diào)峰能力指標，促進城燃企業(yè)加快自建自備小時調(diào)峰和日調(diào)峰設(shè)施，與其天然氣銷售能力相適應(yīng)，并要求其按期完成，否則，取消其特許經(jīng)營權(quán)，切實構(gòu)建城鎮(zhèn)燃氣保供責任體系。四是加大城燃經(jīng)營安全監(jiān)管力度，對存在違規(guī)捆綁亂收費、不積極整改安全隱患、無資質(zhì)圈而不建等現(xiàn)象的及時予以清理治理。強化經(jīng)營考核及市場退出機制，讓實力強、有擔當?shù)钠髽I(yè)進得來，讓能力差、不作為的企業(yè)出得去。

3.2 強化安全經(jīng)營，助力企業(yè)釋放發(fā)展活力

城燃企業(yè)是城鎮(zhèn)燃氣安全運營的主體，應(yīng)加快構(gòu)建自身的安全保供體系。一是完善管網(wǎng)和儲氣設(shè)施。城燃企業(yè)要加快“低老壞舊”管網(wǎng)的升級改造，優(yōu)化天然氣支干線管網(wǎng)布局與建設(shè)。進一步加強川渝內(nèi)各氣源主體管網(wǎng)互聯(lián)互通互保工程建設(shè)，多點打通與省級管網(wǎng)和管家管網(wǎng)上下載通道，實現(xiàn)多氣源多點進出平衡，全力構(gòu)建川渝天然氣“一張網(wǎng)”，同時各城燃企業(yè)要加快儲氣設(shè)施的建設(shè)，自行解決日調(diào)峰、小時調(diào)峰，提升保供能力。二是逐步適應(yīng)市場化。城燃企業(yè)要積極融入成渝雙城經(jīng)濟圈能源保障體系建設(shè)，結(jié)合城鎮(zhèn)燃氣消費利用發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長優(yōu)勢，大力推進居民用氣和非居民用氣市場化并軌［18］，真正體現(xiàn)天然氣作為商品的市場價值屬性，實現(xiàn)川渝地區(qū)“同氣同網(wǎng)同價”，共建共享等質(zhì)、等值和等效的高質(zhì)量燃氣發(fā)展經(jīng)營效益與供應(yīng)保障服務(wù)。三是構(gòu)建多氣源保供體系。燃氣企業(yè)應(yīng)主動拓寬氣源獲取渠道，與多氣源供應(yīng)企業(yè)加強合作，采購最經(jīng)濟氣源，降低氣源購進成本，實現(xiàn)資源利用效益最大化。四是發(fā)揮優(yōu)勢參與整合。城燃企業(yè)充分挖掘自身優(yōu)勢，以優(yōu)勢要素作價參與混合所有制改革，推進區(qū)域市場整合，推動各大中型城市布局天然氣發(fā)電、分布式能源項目，持續(xù)打造燃氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，提升規(guī)模實力。同時，積極開拓城燃企業(yè)增值業(yè)務(wù)，主要包括燃氣管道安全檢測維護、燃氣充電終端設(shè)備及配件類產(chǎn)品、整體廚房及家電類產(chǎn)品、生產(chǎn)及生活服務(wù)類產(chǎn)品等，將企業(yè)發(fā)展與美好生活結(jié)合起來，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代化城燃企業(yè)。

3.3 強化宣傳推動，提升城鄉(xiāng)居民安全高效用氣能力

一是加強“節(jié)能就是增產(chǎn)、節(jié)約就是增效”理念宣貫，提高安全用氣意識，強化自主安全用氣隱患識別。積極配合城燃企業(yè)開展安全用氣檢查，支持老舊管網(wǎng)整改，堅決拒絕私拉亂接違規(guī)用氣。二是加快農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”甚至“柴改氣”進度，減少煤柴燃燒產(chǎn)生的大氣污染及二氧化碳排放，改善空氣環(huán)境質(zhì)量，提升人居生活水平。三是向小區(qū)推廣集中采暖、冷熱電三聯(lián)供，由獨立燃氣供暖向集中供暖轉(zhuǎn)變，由單一熱能利用向冷熱電聯(lián)合利用轉(zhuǎn)變。向城鄉(xiāng)居民推廣高效能燃氣器具，進一步促進天然氣高效消費利用。四是幫助受疫情、經(jīng)濟和行業(yè)等變化影響的企業(yè)紓困解難，助力城鄉(xiāng)企業(yè)增強穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)和穩(wěn)發(fā)展能力。

3.4 強化創(chuàng)新驅(qū)動，促進城鎮(zhèn)燃氣可持續(xù)大發(fā)展

一是貫徹新發(fā)展理念，增強“一體協(xié)同，競合共贏”經(jīng)營發(fā)展意識，統(tǒng)籌兼顧好發(fā)展、安全、保供、效益四個關(guān)系，為新時代“治蜀興川和美麗重慶”新型城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)，持續(xù)提升城鄉(xiāng)人民對清潔美好生活的獲得感和幸福感。二是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)與居民生活不斷增長的用氣需求，充分利用川渝地區(qū)雄厚天然氣資源增儲上產(chǎn)的政策優(yōu)勢，充分發(fā)揮產(chǎn)運儲銷一體化的管網(wǎng)優(yōu)勢［19］，充分優(yōu)化創(chuàng)新“地企供用”聯(lián)動溝通協(xié)調(diào)機制，齊心協(xié)力，多措并舉，積極爭取川渝自產(chǎn)資源就地最大化消費利用。同時，積極參與線上交易獲取資源，持續(xù)提高城鄉(xiāng)用氣保供能力。三是把握雙碳經(jīng)濟發(fā)展契機，積極參與全國碳排放市場交易，拓展“碳中和轉(zhuǎn)型服務(wù)”業(yè)務(wù)。四是積極推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型智能化管理，全力打造、建設(shè)與運營“川渝地區(qū)城鎮(zhèn)燃氣智慧網(wǎng)絡(luò)電銷平臺”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)企業(yè)和居民消費利用天然氣隨時隨地“一鍵式”的智能化與智慧化便捷操作，促進上下游集中集成在線運營，充分拓展川渝地區(qū)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新創(chuàng)效的電商環(huán)境與發(fā)展空間。

4 結(jié)束語

城鎮(zhèn)燃氣是川渝地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，又是重要的能源供應(yīng)設(shè)施，更是滿足城鄉(xiāng)居民美好生活的民生工程、民心工程和幸福工程。因此，在國家和地方政府大力發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)和綜合利用等政策持續(xù)引導下，各城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)主體要積極應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展政策的新變化新要求，高度重視和及時研究解決經(jīng)營發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣的新挑戰(zhàn)新問題，大力增強城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營安全、市場競合和抗風險等能力建設(shè)，為持續(xù)優(yōu)化川渝地區(qū)經(jīng)濟社會清潔用能結(jié)構(gòu)，改善城鄉(xiāng)空氣質(zhì)量和生活環(huán)境，提高城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)，促進城鎮(zhèn)燃氣規(guī)?；?、集約化、精益化可持續(xù)大發(fā)展，促進天然氣千億立方米產(chǎn)能基地、綜合利用示范區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟圈高質(zhì)量建設(shè)，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)燃氣穩(wěn)經(jīng)濟保增長促發(fā)展的基礎(chǔ)性推動作用。