“理想之治”與“現實之困”：新課標落地執(zhí)行的政策工具研究

張文鵬，楊方正，徐亞楠，買佳，王健

(1.云南師范大學 體育學院，云南 昆明 650500；2.華東交通大學 體育與健康學院，江西 南昌 330013；3.廣西師范大學 體育與健康學院，廣西 桂林 541004；4.華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079)

習近平總書記明確指出：“用心打造培根鑄魂、啟智增慧的精品教材，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人、建設教育強國作出新的更大貢獻”[1]。新發(fā)展階段，為落實習近平總書記關于育人思想的重要指示，推動教育強國戰(zhàn)略目標的順利實現，教育部修訂并于2022年4月21日印發(fā)《義務教育體育與健康課程標準(2022年版)》(以下簡稱“新課標”)?！靶抡n標”的修訂堅持以習近平總書記關于教育改革思想為統(tǒng)領，以《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》等政策文件具體要求為指導，為新發(fā)展階段教學改革面臨的新挑戰(zhàn)提供“理想之治”的藍圖。

長期以來，受傳統(tǒng)應試教育枷鎖的束縛和中考“指揮棒”影響，體育與健康課程長期處于被其他學科“擠壓”的狀態(tài)，體育與健康教育在基礎教育實踐中時常在邊緣化徘徊，致使學生體魄強健促進和德智體美勞全面發(fā)展中“體”的培養(yǎng)成為“現實之困”。毋庸置疑，這掣肘了體育與健康課程對促進學生全面發(fā)展的重要作用。

“新課標”要推動體育與健康教育回歸立德樹人根本任務，幫助學校減負增質，培養(yǎng)有理想、有本領、有擔當的時代新人，必須及時從政策實施層面回應、落實相關指示和政策文件的具體精神，以彰顯“新課標”培根鑄魂、啟智增慧的內在價值。因此，今后一段時期內黨和政府在推進“新課標”落地生根的進程中如何選擇、配置和運用政策工具，必將成為新發(fā)展階段研制“新課標”相關配套政策的熱點與難點問題，其對進一步推動教育強國戰(zhàn)略的實現和體育與健康教育的良性治理具有重要的理論和現實意義?；诖耍芯恳哉吖ぞ邽槔碚摶A，構建政策工具、核心素養(yǎng)、課程內容的三維框架來量化分析“新課標”，進而探究“新課標”中政策工具分布特點、使用情況及內在特征，以期為今后一段時期內推動“新課標”落地的配套政策提供理論參考。

1 研究設計與分析框架

1.1 研究設計

1)內容分析法。

內容分析法是一種將文本、信息、符號等傳播內容轉化為數據的量化研究技術，研究者通過量化數據來追蹤傳播內容間的前因后果、相關性等，以便于研究者根據數據查閱、解釋和采取行動[2]。內容分析法大致可分為“提出研究問題、抽取文獻樣本、確定分析單元、制定類目系統(tǒng)、內容編碼與統(tǒng)計、解釋與檢驗”[3]6個基本步驟，在研究中嚴格按照這6個基本步驟實施和進行。作為一種定性與定量相結合的研究方法，研究者可以在內容分析的基礎上建立計算機算法能處理的信息邏輯系統(tǒng)，并將算法得出的數據與特定時間、空間及其情境下的社會現實、主流價值觀相聯系，以厘清和揭示傳播內容間所蘊含的關系、規(guī)律及社會性質。

2)文本編碼、歸類與信度檢驗。

邱均平[3]認為，單詞、符號、主題、人物以及意義獨立的詞組、句子、段落等均可作為文本分析單元。在研究中，對政策文本中包含類目系統(tǒng)的政策條目進行編碼與歸類。編碼主要采用“政策章節(jié)—政策條目”的形式，考慮到“新課標”部分關鍵內容缺少條目，難以直接進行編碼，研究將“新課標”中缺少條目的文本進行字母設定，統(tǒng)一將“內容要求”設定為“A”、“學業(yè)要求”設定為“B”、“教學提示”設定為“C”、“水平目標”設定為“SP”，以便于研究編碼。如[4-4-3-SP3-C-6]表示“第四章—專項運動技能—體操類運動—達到水平三目標要求—教學提示—運用現代信息技術手段開展體操類運動項目的教學”。歸類主要借助質性分析軟件QSR Nvivo 12，該軟件支持定性分析與定量分析相結合的混合研究，在文本編碼、歸類、檢驗等方面與內容分析法契合，能有效提高定量分析的科學性、準確性。同時，考慮到單個研究人員的編碼與歸類可能會造成研究信度缺失，研究要求兩位研究人員對內容分析法的6項基本步驟進行熟悉，并在此基礎上進行編碼的信度檢驗。本研究編碼與歸類的第1輪Kappa系數為0.821，第2輪Kappa系數為0.879，符合Landis等研究結果證明的Kappa系數大于0.810表示編碼具有客觀性和科學性的條件[4]。

1.2 分析框架

對政策中的政策工具體系進行量化分析，既能探究政策文本上下文之間政策工具選擇與設計的隱含關系，又能為今后相關政策落地提供理論依據。而構建適宜的政策工具維度是分析政策文本并提出建議的關鍵所在。目前體育領域內學者較多在Rothwell和Zegveld的政策工具理論基礎上構建二維框架來分析政策文本，三維框架尚處于起步階段，而其他學科的三維分析框架已較為常見?；诖?，研究以Rothwell的政策工具理論為基礎，構建政策工具、核心素養(yǎng)、課程內容的三維分析框架(見圖1)，以更全面地認識和洞見“新課標”中政策工具的內涵和本質。

圖1 “新課標”的三維分析框架

1)政策工具維度。

政策工具是指政府在部署和貫徹政策時所擁有的實際方法和手段。在政策實施階段，政府需要從政策工具箱中選擇合適的政策工具來解決政策問題，以推動政策目標溢出效應的彰顯和社會最優(yōu)基礎價值的不斷前進[5]。例如，當前體育與健康教育在基礎教育邊緣化的問題，黨和政府不僅要考慮政策工具箱中的何種工具能解決該問題，還要考慮政策工具對體育與健康教育最優(yōu)基礎價值推動作用的彰顯?？梢?，政策主體針對政策問題構建具有針對性的政策工具對推動社會最優(yōu)基礎價值不斷前進具有重要意義?；赗othwell的政策工具理論，其可分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具3種類型，在此基礎上研究結合“新課標”的具體內容來構建子政策工具。具體來講，供給型政策工具對“新課標”落地起推動作用，其表現形式主要為科技支持、人才培養(yǎng)、場地建設、信息服務4種子政策工具。環(huán)境型政策工具是“新課標”順利開展的外部效力，其主要表現形式是目標規(guī)劃、法規(guī)管制、表彰激勵、策略性措施4種子政策工具。需求型政策工具對“新課標”起拉動作用，主要包括服務外包、政府采購、推廣示范3種子政策工具(見圖2)。需要強調的是，為從整體上、全局上把握“新課標”全文，加強研究各個部分之間的內在聯系，研究將政策工具維度的編碼貫穿于“新課標”全文，包涵課程性質、課程理念、課程目標、課程內容、學業(yè)質量、課程實施以及跨學科主題學習案例7個部分。

圖2 體育與健康課程標準(2022版)的政策工具效力圖

2)核心素養(yǎng)維度。

“新課標”中明確指出，體育與健康教育要培養(yǎng)的核心素養(yǎng)是指學生通過體育與健康課程學習而逐步形成的正確價值觀、必備品格和關鍵能力[6]，是促進學生體魄強健和形塑學生德智體美勞全面發(fā)展的關鍵路徑。從政策目標維度看，政策目標是政策制定者對特定政策問題有了全面認識和綜合評價基礎上，對解決政策問題前景的一種展望、設計和構思，而“新課標”的政策目標可以說就是推動學生在義務教育階段形塑核心素養(yǎng)、培養(yǎng)核心素養(yǎng)，就是凸顯體育與健康課程的育人功能，就是在體育與健康課程教學中落實立德樹人根本任務的具體體現[7]。事實上，培養(yǎng)好學生的核心素養(yǎng)表達著政策制定者希望目標群體應該達到的標準政策目標，屬于靜態(tài)層面的政策文本，而如何形塑學生核心素養(yǎng)則屬于動態(tài)層面的政策執(zhí)行階段。換句話說，動態(tài)層面是對靜態(tài)層面的具體回應和落實，只有動態(tài)層面做好、做扎實，才能實現靜態(tài)層面提出的政策目標。當前，教育部已經頒發(fā)處于靜態(tài)層面的核心素養(yǎng)目標，而政策主體在未來一段時期內如何構建政策工具體系則是推動學生核心素養(yǎng)形塑、回應靜態(tài)層面核心素養(yǎng)政策目標的關鍵所在。因此，需要進一步分析“新課標”中核心素養(yǎng)的形塑路徑。具體來講，核心素養(yǎng)主要體現在運動能力、健康行為、體育品德等方面。運動能力主要指學生在體育運動過程中表現出來的綜合能力，健康行為主要指學生增進身心健康和積極適應外部環(huán)境的綜合表現，體育品德主要指學生在體育運動中應該遵循的行為規(guī)范、體育倫理，以及形成的價值追求和精神風貌?；诖耍芯繉⑦\動能力、健康行為、體育品德作為核心素養(yǎng)維度，以此來探析“新課標”中核心素養(yǎng)與政策工具之間的關系。

3)課程內容維度。

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》(以下簡稱“健康中國2030”)提出，到2030年要基本實現青少年熟練掌握1項以上體育運動技能的目標[8]。習近平總書記在全國教育大會提出“幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質、健全人格、錘煉意志”的新思想。要加快推動“健康中國2030”進程，落實習近平總書記的育人新思想，“新課標”的課程內容部分則是貫徹相關思想的關鍵環(huán)節(jié)。在基于核心素養(yǎng)的基礎上，“新課標”的課程內容遵循了“目標引領內容”的原則，課程內容每個部分的構建均有明確界定，并根據不同階段水平目標提出不同學業(yè)要求[9]。從政策實施過程看，課程內容作為“新課標”的重要部分，包含基本運動技能、

體能、健康教育、專項運動技能、跨學科主題學習5個活動過程，這些活動過程落實到具體實施層面必須以政策工具為支撐，以將“新課標”貫徹的政策精神轉化為實際的政策產出和政策效果，進而推動學生核心素養(yǎng)的形塑。具體來講，基本運動技能主要是發(fā)展學生身體活動能力，為提高學生體能和學會運動技能奠定基礎。體能主要是增進學生體質健康，提高身體素質和學會運動技能打下堅實基礎。健康教育主要是幫助學生逐漸養(yǎng)成健康與安全的行為習慣和生活態(tài)度。專項運動技能主要是推動學生熟練掌握一至兩項或多項運動技能。跨學科主題學習主要是設置有助于將體育與德育、智育、美育、勞動教育等相結合的教學內容，以促進學生全面發(fā)展。基于此，研究將課程內容的基本運動技能、體能、健康教育、專項運動技能、跨學科主題學習5個方面作為課程內容維度，以此來挖掘“新課標”中課程內容與政策工具間的關系。

2 政策工具、核心素養(yǎng)、課程內容的三維分析

2.1 政策工具維度分析

“新課標”政策工具的編碼情況見表1。

表1 “新課標”政策工具的編碼情況

1)供給型政策工具運用較均衡，但還需進一步增強。

從供給型政策工具的內部結構看，在科技支持方面科技支持工具在供給型政策工具內部頻次最高為12次。當前科學技術掀起的大數據、人工智能、虛擬現實等技術已經明顯滲透到學校教育中，知識獲取和傳授方式、教和學的關系都在科學技術的推動下發(fā)生了深刻變革[10]，使得政府愈來愈重視科學技術在體育教學中發(fā)揮的功能和作用。例如，應重視應用現代信息技術手段來幫助學生理解相關運動技術的特點和動作要領，提高學生在運動情境中發(fā)現問題、分析問題、解決問題的能力。此外，科技支持工具不僅有利于推動體育與健康教育中傳統(tǒng)式紙質教材與現代化數字資源的優(yōu)勢互補，還在一定程度上打破了體育與健康教學的時空壁壘，對提高教學效果、教育公平、教育質量等均具有重要意義。因此，科技支持工具得到了政府一定程度的重視。在信息服務方面，信息服務工具共運用7次，總體占比較低，要發(fā)揮其應有效力需強化重視。事實上，信息服務工具體現出黨和政府希望通過傳播、宣傳、傳遞等途徑給予執(zhí)行者和目標群體更多相關知識和信息，并希望執(zhí)行者和目標群體能夠按照政府意愿去改變自身行為。例如，通過多種途徑獲取體育與健康的相關信息，幫助學生形成積極健康的意識與生活方式?？梢?，信息服務工具對學生健康成長具有重要作用，但其價值未得到有效體現，不利于學生在意識層面養(yǎng)成長期參與體育鍛煉和保持健康生活方式的良好習慣。因此，未來一段時期內仍然要重視信息服務工具的價值和作用。在場地建設方面，場地建設工具共運用5次，力度明顯較低。當前我國中小學尤其是中西部和農村地區(qū)中小學體育基礎設施和器材配置不足、不齊、滯后等問題仍然沒有得到有效解決，而“新課標”中提出要開展水上運動、冰雪運動、新興體育類運動(生存探險類項目、時尚運動類項目)，許多學校受場地、器材、自然條件等因素限制很難有效開展這些運動，顯然不利于從空間基礎上保障體育與健康教學活動的開展。因此，場地建設工具在未來一段時間內仍然是相關配套政策制定的重要任務。在人才培養(yǎng)方面，人才培養(yǎng)運用的頻次較低且僅為5次，該工具的價值和功能仍有待提升。事實上，人才培養(yǎng)是保障教學效果和教學質量至關重要的工具之一，對體育與健康課程教學具有決定性影響[6]130。但我國體育與健康課程的教師群體長期以來就處于“弱勢”，體育教師地位低下，師資培訓也以集中講授、專家講座等理論輸出為主要手段，缺乏對教師實踐能力的發(fā)展與培養(yǎng)[11]，這無疑影響了體育與健康課程的教學效果和教學質量。因此，今后需要進一步創(chuàng)新人才培養(yǎng)工具的運用方式，以推動體育與健康課程高質量開展。

總體來看，供給型政策工具總體占比較低且僅為5.47%，這表明供給型政策工具對“新課標”的推動作用可能不高。事實上，政府之所以綜合運用供給型政策工具，主要由于政府為了推動政策的落地生根，必須提供必要的政策資源來保障相關工作的順利進行，而政府所掌握的資源總體是稀缺、有限的，過多投入政策資源會造成政府投入的成本增加，這就使得政府在供給型政策工具的選擇和運用上呈現出進退兩難的窘境。而要發(fā)揮供給型政策工具對“新課標”的推動作用，需要多元主體參與到“新課標”的實施中來。正如薩拉蒙[12]指出“工具構建是一種回應公共問題的集體行動”一樣，不同政策主體掌握不同資源，多元主體的積極動員能有效彌補政府受資源約束而制約政策深入開展的問題。因此，供給型政策工具可以在多元主體協同參與的基礎上進一步構建，以彌補政府自身資源受限的難題。

2)環(huán)境型政策工具受到重視，但需注意均衡。

從環(huán)境型政策工具的內部結構看，在目標規(guī)劃方面目標規(guī)劃頻次最高且為318次，目標規(guī)劃工具的運用較多體現出政府希望通過設定的目標來鼓勵、引導執(zhí)行者和目標群體的行為，從而推動學生達到不同階段的水平目標。但政府在表彰激勵工具的運用上明顯較少，這會導致利益相關者長期致力于目標規(guī)劃工具運用的減少。這表明目標規(guī)劃工具與表彰激勵工具之間存在一定的矛盾和沖突，工具之間的組合效應未得到有效彰顯。事實上，政策問題的解決和政策目標的實現不是單一政策工具運用的結果，而是多種政策工具被組合在一起來處理政策問題。正如薩拉蒙[12]指出“不同工具可以綜合利用來產生聯合效應”一樣，優(yōu)化組合不同類型的政策工具能夠產生單一政策工具不能達到的政策實踐活動和政策效果?？梢姡吖ぞ叩慕M合效應對于政策目標的實現具有重要意義。在策略性措施方面，策略性措施共運用164次。策略性措施運用較多，一方面體現出政府注重從具體問題具體分析的角度來治理以往課程標準實施階段所存在的問題，隱含著政府逐漸將權力下放至學校的行動邏輯。另一方面，策略性措施在很大程度上表現為政府的一種短期行為，其在政策執(zhí)行過程中隨意性較大，如缺乏法規(guī)性工具約束，將導致“上有政策、下有對策”的現象，進而出現政策執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行者在政策實施過程中受主、客觀因素的制約，導致政策效果偏離政策目標并產生不良后果的政策現象。因此，要以法律法規(guī)工具來保證策略性措施的長效機制，以避免出現政策執(zhí)行偏差。在表彰激勵方面，表彰激勵工具主要表現為激勵執(zhí)行者長期致力于“新課標”落地和鼓勵學生積極達到不同階段的水平目標，但“新課標”中表彰激勵工具僅7次，導致該工具的激勵引導作用有限。因此，今后需要加大表彰激勵工具的運用。在法規(guī)管制方面，雖然法規(guī)管制工具在“新課標”中運用較低且僅為2次，但其作為教育部頒布的法規(guī)性、指導性文件，代表國家意志，是全國各中小學必須實施的義務教育課程標準，其本身就具有法規(guī)工具的強制性和權威性。同時，為進一步保證“新課標”落地生根，確保學生有充足的體育鍛煉時間， 2022修訂的體育法中新增了“保證體育課時不被占用”和“在校不少于一小時體育鍛煉”等條款[13]?？梢姡靶抡n標”落地生根在法律層面得到了法規(guī)工具的剛性拘束力保證。

總體來看，“新課標”中環(huán)境型政策工具占政策工具總體的92.64%，這表明該工具類型受到“新課標”的偏好和充分使用，但也必然會導致供給型、需求型兩類政策工具在“新課標”中的使用頻次降低。例如，目標規(guī)劃和策略性措施工具的運用較多，表彰激勵和法規(guī)管制工具的運用則相對較少，這抑制了從外部環(huán)境來間接影響“新課標”的落地生根。事實上，政策工具間的配比不均衡易導致政策工具之間的協同效應降低。因此，要推動“新課標”落地，彰顯政策工具間的組合效應與協同效應，需進一步加強“新課標”中頻次較少的政策工具運用力度，以發(fā)揮政策工具間的組合效應與協同效應，進而推動“新課標”落地。

3)需求型政策工具較少。

從需求型政策工具看，“新課標”中推廣示范工具僅為10次，服務外包和政府采購工具未得到有效體現，需求型政策工具總體占比僅為1.89%，表明該類政策工具在“新課標”中的供給比例較少，其對“新課標”的拉動作用有限。蓋伊·彼得斯指出，政策工具的選擇和構建通常是基于慣性思維、基于傳統(tǒng)[14]，決策者在政策制定階段能夠熟知和預知以往財政預算成本大小、資源消耗多寡，而對新治理工具的運用卻顯得“琢磨不定”，這樣的制定政策習慣在短期內可能不會帶來什么影響，但卻不能適應環(huán)境變化。事實上，自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視體育事業(yè)發(fā)展，并出臺了系列政策文件來推動體育組織發(fā)展，增加了體育組織數量和提高了其服務質量。而“新課標”中的需求型政策工具較少，使擁有豐富資源和多樣化手段的體育組織被置于體育與健康課程的邊緣。從需求型政策工具拉動作用看，在服務外包方面，政府可通過服務外包工具中的市場機制來合理配置資源，將相關項目委托給體育組織，政府主要負責監(jiān)督外包項目的完成進度和質量，以降低政府的投入成本和直接行為，使資源的利用效能最大化。例如，政府委托第三方檢測學校體育設施的安全情況，委托體育組織開展體育競賽、運動會等。在政府采購方面，政府可運用采購工具來購買學生運動意外傷害保險、體育培訓、體育裝備、體育產品等，推動部分受條件限制而難以開設這類運動的學校也能落實“新課標”的具體要求，以此來保障“新課標”相關工作的順利開展。在推廣示范方面，“新課標”中的推廣示范工具主要是推廣國防教育、英雄烈士等靜態(tài)層面的知識和事跡，對動態(tài)層面的如何推廣“新課標”落地、發(fā)揮推廣示范工具的輻射和帶動作用少見。因此，今后一段時間內需進一步加強動態(tài)層面的推廣示范工具運用，從而為其他地域開展“新課標”提供相關建議和路徑。

總體來看，“新課標”中3種類型的政策工具均占據了不同程度比例，但也存在內部結構、供給比例差異大等問題。政策工具作為政府實現政策目標的一個系統(tǒng)化手段，政策工具箱中的每種工具都有其特性或屬性，不同政策工具也會引起不同政策實踐活動，工具使用不能單獨發(fā)揮作用，而是要和其他工具配合使用，以充分發(fā)揮各政策工具的應有價值和獨特功能。因此，今后“新課標”相關配套政策的制定與完善需協調好不同工具的供給比例，加大較少政策工具的運用力度，進而推動體育教學高質量開展。

2.2 政策工具與核心素養(yǎng)維度的交互分析

從政策工具與核心素養(yǎng)的交互關系看，政府針對學生核心素養(yǎng)形塑的政策工具總量相對均衡，形成以環(huán)境型政策工具為主、供給型政策工具和需求型政策工具為補充的局面。從運動能力看，運動能力之所以得到政府重視，其主要原因是運動能力對促進學生體魄強健和健康成長具有至關重要的作用。長期以來，在傳統(tǒng)“軍事課”“紀律課”“說教課”“安全課”“單一技術課”[15]等體育課教學形態(tài)影響下，教師在課堂中注重教材知識的單向輸出，忽視學生在體育課程中的運動體驗，學生在體育與健康課程中難以學到促進自身發(fā)展的運動知識與技能，長此以往便導致學生不喜歡上體育課，有的甚至演化為“表演式”。這樣的教學形式不僅難以彰顯課程標準在學生運動能力形塑方面的作用，還難以推動學生終身參與體育鍛煉和養(yǎng)成良好體育鍛煉意識。為推動學生在體育與健康課程中的體驗，新課標改進了課堂教學方式，在各階段教學中都強調要促進學生主動學練，以此來推動學生運動能力的形塑。從健康行為看，政府之所以高度重視學生健康行為的形塑，其主要原因是健康行為作為增進學生身心健康和積極適應外部環(huán)境的綜合表現，對推動學生養(yǎng)成良好生活習慣、積極參與體育鍛煉、逐步適應自然與社會環(huán)境具有至關重要的意義。實際上，盡管黨和政府在《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》《〈體育與健康〉教學改革指導綱要(試行)》等政策文件中提出聚焦于學生核心素養(yǎng)的發(fā)展，但不少學生仍然不會運用生長發(fā)育、青春期保健、運動損傷、應急避險等知識來促進自身健康行為的形塑[16]，致使學生在經過義務教育學習后仍然難以運用健康行為的知識來解決體育運動和生活中的問題，無疑不利于推動學生核心素養(yǎng)的整體形塑。因此，學生健康行為的形塑仍是今后一段時期內體育與健康課程的重點任務。從體育品德看，體育品德是促進學生在運動中擁有良好體育精神、體育道德和體育品格的關鍵，對推動學生運動能力和健康行為的形塑具有重要作用。長期以來，體育與健康課程在實施過程中過于重視學生運動技能的掌握，體育品德對學生運動參與促進作用的關注相對較少。事實上，核心素養(yǎng)作為一個包含體育品德、運動能力、健康行為3個方面的完整體系，他們之間環(huán)環(huán)相扣、密切聯系，單一維度的不足必然導致學生核心素養(yǎng)得不到有效形塑。因此，為推動學生核心素養(yǎng)的整體形塑，發(fā)揮核心素養(yǎng)對學生整體發(fā)展和解決復雜情境中的實際問題是進一步形塑學生核心素養(yǎng)的有益路徑。

陳振明[17]認為政策工具是政策目標與結果之間的橋梁，選擇合適的政策工具對實現既定政策目標具有決定性影響。政策工具是為彰顯政策目標服務的，而政策目標則規(guī)定了政策工具的方向，能引導政策主體根據政策問題構建可操作的、具體可行的與符合法律規(guī)范的治理社會問題的工具。可見，政策工具與政策目標之間是一種雙向持續(xù)的互動過程。新發(fā)展階段要推動學生形塑“新課標”中提出的核心素養(yǎng)目標，需進一步提高“新課標”政策工具與核心素養(yǎng)的耦合程度，推動政策工具與核心素養(yǎng)的持續(xù)互動。同時，還要認識到工具與目標的聯系具有動態(tài)性，在政策執(zhí)行過程中目標會有所調整，工具必須依據調整后的目標做出改變。因此，今后一段時期內如何針對“新課標”中學生核心素養(yǎng)形塑構建適應的政策工具體系，是推動學生核心素養(yǎng)形塑的關鍵路徑。

2.3 政策工具與課程內容維度的交互分析

從政策工具與課程內容的交互關系看，政策工具主要作用于專項運動技能、體能，健康教育和基本運動技能相對均衡，跨學科主題學習處于劣勢。從專項運動技能看，政府之所以高度重視在課程內容中開展專項運動技能，或許與有學者指出“通過1 260學時12年的體育課讓學生熟練掌握一項以上體育運動技能……成為極為困難的課程理論問題和教學實施問題”[18]一樣，如學生經過義務教育學習后仍然在體育方面沒有一技之長，顯然不利于學生核心素養(yǎng)的形塑和終身參與體育鍛煉行為的養(yǎng)成。因此，制定者在“新課標”的課程內容環(huán)節(jié)高度重視學生運動技能的開展。從體能看，體能作為學生參與體育活動和增強體質的關鍵要素之一，是推動學生在每一階段進行專項運動技能訓練和達到水平目標要求的重要基礎，也是提高學生力量、速度、耐力等身體素質和推動學生核心素養(yǎng)中運動能力形塑的重要路徑。有學者研究指出，我國中小學生在體育與健康課程中達到中等強度運動的持續(xù)時間累積不足8 min，達到高強度運動的持續(xù)時間平均不足5 min[19]?？梢?，這樣的運動負荷持續(xù)時間既難以提高學生的體能水平，也導致學生難以掌握和學會運動技能及體質健康的提高。因此，政府重視在“新課標”的課程內容中開展體能教學。從健康教育看，健康教育之所以相對均衡主要是因為自《體育與健康課程標準(2001版)》后，“新課標”是體育課程與健康課程相互融合后的新產物，且健康教育課程內容是由體育與健康、道德與法治、生物學、科學等共同組成的課程，其在“新課標”中自然占有相當重要的地位和作用。從基本運動技能看，作為運動技能掌握的起始部分，基本運動技能的練習是學生掌握專項運動技能的前提條件和關鍵基礎，其在“新課標”專項運動技能的各水平目標中均有提及?？梢?，基本運動技能對學生熟練掌握并運用專項運動技能具有基礎性作用。因此，在“新課標”中占有較高地位。從跨學科主題學習看，長期以來，我國體育與健康課程執(zhí)行者在實施階段注重教授學生體育與健康教材范圍內的知識，并指導學生運用課本內知識來解決實際生活中面臨的相關問題，但隨著相關問題復雜化、多樣化發(fā)展，僅從體育與健康的視角來解決相關問題已經顯得力不從心。而跨學科主題學習超越單一學科知識范圍，強調多學科知識整合，其對學生綜合實踐能力的發(fā)展和在學習中發(fā)現問題、提出問題、分析問題和解決問題能力的培養(yǎng)均具有重要作用[20]。盡管“新課標”采用跨學科主題學習，但“新課標”中政策工具與跨學科主題學習的交互頻次較低，從政策工具維度看，這種較低頻次的使用或許對學生綜合素質能力的型塑與提升有限。因此，今后要進一步重視跨學科主題學習對學生解決體育與健康問題的重要作用，以推動學生綜合實踐能力的提高。

政策執(zhí)行作為一種動態(tài)過程，其本質就是政府在特定情境中針對特定政策問題而對政策工具體系進行構建的過程。在這一過程中，構建的政策工具體系能否解決具體情境中的政策問題是彰顯政策目標的關鍵。事實上，當前體育與健康課程在不少地方的實踐教學中缺乏創(chuàng)造性、趣味性，在教學深度上“淺嘗輒止”等問題仍然沒有得到有效解決，導致基本運動技能、體能、健康教育、專項運動技能和跨學科主題學習等內容易在實踐中走樣。從政策實施過程看，造成這種現象的原因主要是執(zhí)行者在實施階段所擁有的總體資源不足，政策工具箱內的政策工具闕如。如法規(guī)管制工具運用不足易導致執(zhí)行者憑主觀臆斷開展教學活動，需求型政策工具力度不足制約教學內容多元化、個性化開展。因此，為推動“新課標”課程內容的高質量開展，一方面應以時間地點條件為轉移，針對課程內容的具體問題構建政策工具體系；另一方面，將運用不足的政策工具嵌入課程內容的具體環(huán)節(jié)。

3 “新課標”落地執(zhí)行相關配套的政策建議

“新課標”要落實習近平總書記對教育改革的重要指示和中央的相關文件要求，需在未來一段時間內抓緊研制充實政策工具箱的相關配套政策，以推動體育與健康教育的深化改革，進而為學生核心素養(yǎng)的形成提供切實可行的路徑。

3.1 在多元主體協同參與的基礎上實現政策工具的靶向精準和結構優(yōu)化，形成政策工具的體系化

新發(fā)展階段，“新課標”要加快實現健康中國、促進青少年體魄強健目標的實現，需要以多元主體協同參與“新課標”落地為基礎，整合有限的資源來滿足學生日益增長的體育需求，以實現政策工具的靶向精準和結構優(yōu)化，進一步推動政策工具體系化的構建。政策工具的靶向精準主要指在充分了解政策問題以及政策工具屬性、功能、價值的前提下，在治理過程中有目的性地針對特定問題或目標精確選擇和運用政策工具，以避免政策工具投入過剩和精準實現問題解決的作用和效果。從供給型政策工具看，供給型政策工具的構建需以多元主體協同參與為基礎，通過整合多元主體所提供的資源來保障“新課標”落地所需要的物質性資源，進而加大科技支持、人才培養(yǎng)、場地建設、信息服務等政策工具的運用力度。為此，可以在相關配套政策中不斷強調多元主體所具有的權利和義務，建立整合多元主體協同提供物質性資源的機制或模式，推動多元主體將政策義務內化為政策務實，形成多元主體協同提供“新課標”落地實施所需要的物質性資源的新局面。從環(huán)境型政策工具看，需進一步加強法規(guī)管制、表彰激勵工具的運用力度，以推動政策工具組合效應的彰顯。在法規(guī)管制方面，需以體育法為根本性保證，嚴格落實體育法中有關體育教學的規(guī)定，進一步加強相關工作的法治化建設，建立健全有關工作的問責制度來保障策略性措施工具的運用，推動體育教學過程有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。在表彰激勵方面，需進一步加大表彰激勵的群體和形式，對開展較好的地區(qū)和學校進行省級、國家級授牌，對相關群體進行表揚、宣傳，以此來激勵長期致力于不同階段目標規(guī)劃工具的運用，積極引導學生達到不同階段的水平目標。從需求型政策工具看，應進一步加大服務外包、政府采購和推廣示范3種工具的力度，以優(yōu)化政策工具結構。在服務外包方面，受條件限制而難以開展新興體育類運動的學校，可委托給體育俱樂部、體育組織等來負責相關工作和教學活動。在政府采購方面，應加大政府采購體育服務的力度，推動相關設施、設備(VR虛擬設備、場地器材)的逐步完善。在推廣示范方面，可以建立“國家級—省級—市級—縣級”的四級“新課標”特色學校、示范學校，并積極對接全國青少年校園冰雪運動、校園足球特色學校、試點縣(區(qū))等示范學校，發(fā)揮“新課標”特色學校、示范學校的引領作用，從而為其他地域提供具體可行的措施和經驗啟示。

3.2 進一步提高政策工具與核心素養(yǎng)的耦合度，推動政策工具與核心素養(yǎng)的持續(xù)互動

政策工具作為政策目標和政策效果之間的橋梁，只有目標和工具相統(tǒng)一、相一致和相匹配時，才能最大程度地發(fā)揮政策工具的效能。事實上，盡管黨和政府在相關文件中表達了核心素養(yǎng)對學生整體發(fā)展的重要作用，但在實施階段政策工具與核心素養(yǎng)之間仍然存在脫節(jié)現象。而“新課標”要實現學生在義務教育階段形塑核心素養(yǎng)的目標，需進一步加強政策工具與核心素養(yǎng)的耦合度。一方面，政策工具在使用時需遵循“新課標”的有關精神，把握政策工具與政策目標之間的內在聯系，確保其在推動“新課標”落地的同時帶動學生核心素養(yǎng)的形塑。另一方面，需要加強政策工具與健康行為的耦合程度，明確核心素養(yǎng)在不同階段的學業(yè)要求，并在此基礎上因地制宜地運用與水平目標相適應、相匹配的政策工具，進而推動學生核心素養(yǎng)的整體發(fā)展，以避免出現“木桶效應”。

3.3 通過頂層設計和基層落實將需求型政策工具嵌入課程內容環(huán)節(jié)，創(chuàng)新政策產出和擴大政策效應

新發(fā)展階段，要幫助學生在課堂中享受樂趣、增強體質、健全人格、錘煉意志，推動“新課標”課程內容高質量開展和對標核心素養(yǎng)的形塑路徑，亟需通過頂層設計和基層落實來加大需求型政策工具的運用，并將其嵌入課程內容環(huán)節(jié)。頂層設計主要是指黨和政府制定專門性的推動學校與體育俱樂部、非學科類培訓機構等建立伙伴關系，并在此基礎上根據教學任務開展教學活動的政策文件，相關文件可以圍繞俱樂部進校園的發(fā)展規(guī)劃、質量標準、服務機制、管理模式、監(jiān)督監(jiān)管等方面采取相應措施?；鶎勇鋵嵵饕峭苿拥胤秸c學校積極落實黨和國家頂層設計的文件，積極與俱樂部、非學科類培訓機構等建立伙伴關系，并將有關政策中配置的需求型政策工具嵌入體育與健康教學過程中。具體來講，在基本運動技能、體能和專項運動技能方面，可以引進校外體育俱樂部進入學校開展個性化、多樣化的基本運動技能訓練、體能訓練以及專項運動技能教學，幫助學生在體育運動中享受樂趣的同時推動學生掌握運動技能。在健康教育方面，可以與當地具有資質的運動康復中心、運動醫(yī)學中心等建立合作關系，通過康復、醫(yī)學中心為學生提供更加專業(yè)的健康教育知識和實現學生在真實情境中體驗健康教育。在跨學科主題學習方面，可與校外素質拓展企業(yè)等簽訂合同或建立合作關系，委托其進入校園開展跨學科的素質拓展活動，教授學生多學科的知識與技能，逐步培養(yǎng)學生的綜合實踐能力。

中共中央 國務院印發(fā)的“健康中國2030”明確提出“國家學生體質健康標準達標優(yōu)秀率25%以上”[8]的政策愿景距今僅剩7年時間。要實現黨中央、國務院提出的政策愿景和促進青少年體魄強健，離不開基礎教育尤其是體育與健康教育深化改革的持續(xù)推進，這是推進學生體質健康達到優(yōu)秀標準的關鍵。新發(fā)展階段在推動我國學生體質健康邁向“達標爭優(yōu)”“青少年體魄強健”的“理想之治”進程中，進一步加強政策工具的靶向精準是推動“新課標”落地生根的政策執(zhí)行邏輯，進一步形塑課程內容的具體要求是推動“新課標”落地生根的重要環(huán)節(jié)；而在“新課標”政策工具形塑的進程中也面臨著政策溢出效應乏力的“現實之困”。因此，新發(fā)展階段在“新課標”落地生根的過程中緊緊抓住政策工具、核心素養(yǎng)、課程內容這3個維度，就是抓住了體育與健康教育深化改革的“牛鼻子”，既有利于消除體育與健康課程改革過程中的“現實之困”，也有利于彰顯“新課標”培根鑄魂、啟智增慧的突出作用，進而實現“達標爭優(yōu)”和“青少年體魄強健”的“理想之治”。毋庸置疑，要發(fā)揮“新課標”在深化教育改革和政策愿景進程中的重要作用，今后一段時期內緊緊圍繞政策工具、核心素養(yǎng)、課程內容3個維度制定配套政策是進一步深化體育與健康教育改革的現實之舉，也是未來一段時期內加快政策愿景實現的行動邏輯。