廣西長期護(hù)理保險政策實施存在的問題及對策研究：以南寧市為例

潘麒先，陳 飛

(廣西醫(yī)科大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530000)

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計局2020年末公布的數(shù)據(jù)， 65歲以上人口達(dá)到93.19萬人，占總?cè)丝跀?shù)的10.66%。按照聯(lián)合國的新標(biāo)準(zhǔn)，65歲以上的老年人占總?cè)丝诘?%，該地區(qū)被視為老齡化社會。人口老齡化使得傳統(tǒng)的家庭服務(wù)保障功能相對弱化，社會撫養(yǎng)比和社會保障制度也受到了深刻的影響[1]。加快建立長期護(hù)理保險制度能有效應(yīng)對人口老齡化的問題。廣西南寧市也于2020年9月被納入新增試點城市，此舉是緩解廣西人口老齡化問題的有力措施。南寧市為廣西長期護(hù)理保險(以下簡稱長護(hù)險)的主要試點城市，分析南寧市長護(hù)險政策存在的問題，對廣西長護(hù)險政策的建立與發(fā)展具有重要意義。

1 南寧市長期護(hù)理保險政策實施的現(xiàn)狀

1.1 參保范圍 覆蓋職工醫(yī)保參保者，給付對象為重度失能人員。根據(jù)《南寧市長期護(hù)理保險制度試點的實施意見》，南寧市長護(hù)險覆蓋了本市職工醫(yī)療保險參保人員，包括在職職工、符合基本醫(yī)療保險退休待遇條件的職工、靈活就業(yè)人員和失業(yè)保險金領(lǐng)取期間的失業(yè)職工。凡在規(guī)定內(nèi)繳納基本醫(yī)保費用的職工均可參加長護(hù)險。在支付范圍上，重度失能人員是南寧市長護(hù)險的主要給付對象，為重度失能人員提供生活照料以及醫(yī)療護(hù)理服務(wù)[2]。

1.2 基金來源 南寧市長護(hù)險的籌資渠道主要為醫(yī)?；鸾y(tǒng)籌賬戶劃撥、個人賬戶劃撥。在職職工的單位和個人以醫(yī)保金為繳費基數(shù)，各分擔(dān)0.15%；退休人員按基本養(yǎng)老金繳費基數(shù)的0.15 %支付；靈活就業(yè)人員則按其當(dāng)期繳納職工醫(yī)保繳費基數(shù)的0.3 %繳納保費。個人繳費部分從職工醫(yī)保個人賬戶劃入，且個人賬戶劃撥是南寧市最主要的籌資渠道。

1.3 失能評估 失能評估是被保險人獲得長護(hù)險服務(wù)的前提。根據(jù)南寧市有關(guān)失能評估的政策顯示，南寧市采用《Katz日常生活功能指數(shù)評價量表》和《日常生活活動能力評定量表》作為長護(hù)險的評估工具[3]，參保人員使用前者進(jìn)行自評，評估人員使用后者對參保人進(jìn)行評估，只有同時滿足“評價量表”被評為E級和“評估量表”分值在40分以下的重度失能人員才能被納入長護(hù)險保障對象，享受相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)。

1.4 服務(wù)內(nèi)容 南寧市堅持以人為本、保障基本和適應(yīng)發(fā)展的原則，為參保人員提供專業(yè)化、規(guī)范化的長期照護(hù)服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括生活護(hù)理、慢性病護(hù)理、專業(yè)護(hù)理技術(shù)等6大類，共計38項服務(wù)項目[4]。此外本市還制定了上門護(hù)理服務(wù)方案，有基礎(chǔ)護(hù)理服務(wù)和康復(fù)服務(wù)兩種套餐可供參保人選擇。南寧市長護(hù)險提供的照護(hù)服務(wù)較為全面，內(nèi)容與形式多樣，能夠保障失能人員基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的需求[5]。

2 南寧市與其他試點地區(qū)長期護(hù)理保險制度的比較

2.1 參保范圍 目前，職工醫(yī)療保險和居民醫(yī)療保險(城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和農(nóng)村居民醫(yī)保)的參保者是我國長期護(hù)理保險的主要覆蓋對象。南寧市長護(hù)險參保范圍只包括職工醫(yī)保參保者。見表1。

表1 各試點城市長期護(hù)理保險參保范圍

2.2 基金來源及籌資標(biāo)準(zhǔn) 現(xiàn)階段長期護(hù)理保險基金主要來源于醫(yī)保基金負(fù)擔(dān)、個人負(fù)擔(dān)及財政補貼，籌資渠道包括醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃撥、醫(yī)療保險基金個人賬戶劃轉(zhuǎn)和財政劃撥。當(dāng)前絕大多數(shù)試點地區(qū)個人負(fù)擔(dān)部分統(tǒng)一由醫(yī)?；饌€人賬戶劃轉(zhuǎn)，個人不繳費。醫(yī)保統(tǒng)籌基金為南寧市長期護(hù)理保險基金的主要來源。見表2。

表2 各試點城市的基金來源及籌資標(biāo)準(zhǔn)

2.3 給付對象及失能評定 從表3 可以看出，在給付對象上，各地區(qū)都包含了重度失能人員，這也是長期護(hù)理保險制度設(shè)計的目標(biāo)，但有些地區(qū)將輕、中度失能人員甚至失智人員也納入給付對象。

表3 各試點城市給付對象及失能評定

2.4 護(hù)理服務(wù)項目 如表4所示，從總體上看，南寧市長期護(hù)理保險的服務(wù)項目兼顧生活照料和醫(yī)療護(hù)理兩方面內(nèi)容，基本能夠滿足參保者的生活照料和基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)需要。

表4 各試點城市護(hù)理服務(wù)項目

2.5 基金管理 在長期護(hù)理保險基金的管理中，試點地區(qū)的長期護(hù)理保險基金大多納入社?；鹭斦~戶，或由市醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理。各試點城市的基金管理方式詳見表5。

表5 各試點城市的基金管理方式

3 南寧市長期護(hù)理保險政策存在的問題

3.1 參保范圍較窄 目前，南寧市長期護(hù)理保險的參保范圍僅限本市的職工醫(yī)療保險參保者，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保者以及農(nóng)村居民醫(yī)保參保者沒有納入到參保范圍內(nèi)。但上海、青島、南通、長春這些第一批試點城市的居民醫(yī)療保險參保者已被納入?yún)⒈７秶?。這4個城市長期護(hù)理保險試點起步較早，且長期護(hù)理保險政策也相對完善，南寧市長期護(hù)理保險的參保范圍與其相比，較為狹窄。

3.2 資金來源單一化，醫(yī)?；饓毫^大 當(dāng)前我國長期護(hù)理保險的資金來源主要來自個人負(fù)擔(dān)、醫(yī)?；鹭?fù)擔(dān)及財政補貼相結(jié)合[7]。南寧市長期護(hù)理保險的資金來源為單位和個人繳費，但單位及個人負(fù)擔(dān)部分都來源于醫(yī)療保險金，沒有財政補貼，也沒有其他籌資渠道，給醫(yī)?；饚磔^大的壓力。上海市長期護(hù)理保險基金除了依靠醫(yī)療保險基金外，政府還對居民護(hù)理保險給予一定的補貼；青島市政府每年也劃轉(zhuǎn)30元作為長期護(hù)理險的補助[7]；南通市政府除了通過醫(yī)保基金和個人繳納籌集資金外，也設(shè)立了專項補貼，每年還從福利彩票基金中撥出一定數(shù)額的錢來充實長期護(hù)理保險基金[7]。

3.3 給付對象范圍過窄，失能評分等級缺乏細(xì)化 南寧市長期護(hù)理保險的給付對象只包含了重度失能人員，未包括失智人員。在給付條件上，上海達(dá)到輕、中、重度失能即為給付對象，青島市包含中、重度失能和重度失智，長春市則包含中度、重度失能。目前大多數(shù)地區(qū)以《日常生活活動能力評估量表》作為失能評定的標(biāo)準(zhǔn)，但在評判分?jǐn)?shù)的選取上存在區(qū)別[2]。上海市將失能人員分為三級，重度失能細(xì)分為2-6級且年滿60歲；青島市失能等級達(dá)到3、4、5級才能夠享受護(hù)理服務(wù)待遇，3級劃入中度失能，4、5級為重度，且5級失能人員才能享受專護(hù)服務(wù)。南寧市雖采用雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行長護(hù)險的失能評估，但評分等級缺乏細(xì)化，不利于醫(yī)療護(hù)理資源的有效配置。

3.4 商業(yè)保險公司在基金管理方面參與度低 南寧市目前已有3家商業(yè)保險機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)的方式，承辦長期護(hù)理保險的經(jīng)辦服務(wù)。將長期護(hù)理保險的日常工作移交給商業(yè)保險公司，可以有效提高效率，實現(xiàn)人力資源的合理配置。除此之外，商業(yè)保險公司還具備專業(yè)的風(fēng)險管理和承保理賠技術(shù)[8]，可以降低道德風(fēng)險和保證基金保值增值，在基金管理中發(fā)揮重大作用。但目前絕大多數(shù)地區(qū)的長期護(hù)理保險基金都納入社?；饘ｍ椆芾砘蛴墒嗅t(yī)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，由于醫(yī)保統(tǒng)籌基金面臨的壓力日益增大，若基金的投資收益率低下，也會給長期護(hù)理保險的可持續(xù)性發(fā)展帶來影響。商業(yè)保險公司在基金管理中參與度較低是目前多數(shù)試點地區(qū)存在的問題。

4 優(yōu)化廣西長期護(hù)理保險政策的建議

4.1 進(jìn)一步擴(kuò)大參保范圍 隨著我國人口老齡化程度的加深，農(nóng)村人口老齡化問題更加嚴(yán)重，廣大農(nóng)村老年人也迫切需要長期護(hù)理保險制度來化解失能風(fēng)險[9]。南寧市應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大長期護(hù)理保險的參保范圍，逐步將城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民醫(yī)保參保者也納入長期護(hù)理保險的保障范圍，這樣不僅能體現(xiàn)制度的公平性，也有利于解決一系列因農(nóng)村人口老齡化所產(chǎn)生的社會問題。

4.2 完善資金來源，建立多元化籌資機(jī)制 目前南寧市長期護(hù)理保險基金主要來源于醫(yī)保統(tǒng)籌基金、醫(yī)保個人賬戶劃轉(zhuǎn)，在老齡化危機(jī)不斷加劇的背景下，醫(yī)保統(tǒng)籌基金的劃轉(zhuǎn)模式將面臨巨大挑戰(zhàn)[9]。完全依靠醫(yī)療保險基金劃轉(zhuǎn)的繳費方式不利于長期護(hù)理保險的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)逐步建立起“醫(yī)保劃轉(zhuǎn)為主、財政劃撥為輔、個人和社會共同參與”的多元化籌資模式，同時注重社會其他資金籌集，公益福利彩票劃撥部分資金、有關(guān)單位的捐助等，政府給予適當(dāng)補貼，可設(shè)置專項基金，與有關(guān)部門設(shè)計長期護(hù)理保險相應(yīng)的優(yōu)惠補貼政策[10]。

4.3 擴(kuò)大給付范圍，細(xì)化失能評分等級 失智老年人正成為失能和半失能群體的主要來源，而這類特殊老年人的長期照護(hù)服務(wù)安排和規(guī)劃常常被忽視[11]?，F(xiàn)階段可先考慮將重度失智老人也納入給付對象，待長期護(hù)理保險制度逐漸成熟后，再逐步納入其他失能失智等級的對象。此外，長期護(hù)理保險在失能評分等級的認(rèn)定上，可借鑒青島市做法，細(xì)化失能評分等級，這樣有助于提高護(hù)理資源的使用效率，合理配置人力及醫(yī)療資源。

4.4 鼓勵發(fā)展商業(yè)性長期護(hù)理保險 根據(jù)國內(nèi)目前各長期護(hù)理保險的試點政策，絕大多數(shù)地區(qū)的基金管理由當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但對于基金的管理、投資等方面，商業(yè)保險公司擁有一定的經(jīng)驗，具備專業(yè)的風(fēng)險管理技術(shù)，能在長期護(hù)理保險的風(fēng)險控制中發(fā)揮巨大作用[12]。南寧市應(yīng)支持商業(yè)護(hù)理保險的發(fā)展，鼓勵醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)與商業(yè)保險公司進(jìn)行合作，實現(xiàn)資源共享，控制長期護(hù)理保險試點過程中的道德風(fēng)險[13]。同時拓寬投資渠道，提高社?；鹜顿Y收益率。

4.5 加大宣傳力度，提高老年人風(fēng)險意識 南寧在納入試點地區(qū)后，雖開展了宣傳活動，但大多只在養(yǎng)老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行宣傳，大多數(shù)居民對長護(hù)險并不知曉。同時由于廣西城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，農(nóng)村居民收入水平低，大多數(shù)家庭還是以家庭護(hù)理為主，一定程度上不利于長期護(hù)理保險的發(fā)展。應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳，可學(xué)習(xí)丹麥的“預(yù)防性”家訪，注重老年疾病的預(yù)防。在宣傳的同時注重強(qiáng)化老年人風(fēng)險意識，讓其了解長護(hù)險的重要性、消除誤區(qū)，轉(zhuǎn)變對“失能”的認(rèn)識，提高人們的老年保障意識。