我國(guó)核損害賠償制度的優(yōu)化路徑

◎劉晨璐

核安全是利用、發(fā)展核能的生命線。由于核損害往往伴隨巨額賠償，亟需建立健全核損害賠償制度。為了最大限度保障可能的受害者，并使受損環(huán)境利益得到合理、充分的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確核損害賠償?shù)木唧w范圍，劃定最高賠償限額的合理區(qū)間并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)具體數(shù)額予以適時(shí)調(diào)整，全面推進(jìn)核損害賠償保障機(jī)制的發(fā)展，從而優(yōu)化核損害賠償制度。

安全穩(wěn)妥地利用、發(fā)展核能有利于推進(jìn)我國(guó)清潔低碳、安全高效的能源體系建設(shè)，助力“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，即使在已達(dá)到最高安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，也無(wú)法完全排除核事故的發(fā)生。由于發(fā)生核事故會(huì)給國(guó)家、民眾和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大損害，為了更有效地保障受害者和受損環(huán)境得到救濟(jì)，建立健全核損害賠償制度尤為重要。

核損害賠償范圍

明確核損害賠償范圍是落實(shí)核損害賠償制度的前提。如果賠償范圍過(guò)大，將不當(dāng)加重作為唯一賠償義務(wù)人的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的賠償負(fù)擔(dān)。相反，如果賠償范圍過(guò)小，將不利于保障受害者得到的充分、合理的賠償和修復(fù)受損環(huán)境。因此，合理的核損害賠償范圍應(yīng)兼顧核能產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和對(duì)受害者、受損環(huán)境的救濟(jì)。

在涉及核損害賠償?shù)囊?guī)范中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔2007〕64號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱為《64號(hào)批復(fù)》）第二點(diǎn)、《核安全法》第90條以及《原子能法（征求意見(jiàn)稿）》第50條均對(duì)核損害賠償范圍做出概括性規(guī)定，即包含核損害所導(dǎo)致的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境損害。同時(shí)，三者的具體賠償范圍需要借助其他法律規(guī)范確定。首先，《民法典》第1179條和《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2022年修正）（下文簡(jiǎn)稱為《人身?yè)p害賠償解釋》）規(guī)定了人身傷亡的賠償范圍。其次，《民法典》第1182條、第1184條對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的賠償范圍做出規(guī)定。最后，我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定主要是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的相關(guān)規(guī)定。

有關(guān)核損害賠償范圍的爭(zhēng)論主要集中于人身傷亡范圍、環(huán)境損害范圍和核損害賠償范圍是否需要擴(kuò)展三個(gè)方面。

首先，有關(guān)人身傷亡的賠償范圍。由于核物質(zhì)具有放射性，若發(fā)生核事故的地區(qū)有孕婦，就有可能損害到胎兒的利益。對(duì)于順利出生的胎兒，可以適用《人身?yè)p害賠償解釋》請(qǐng)求賠償。然而，對(duì)于娩出時(shí)為死體的胎兒是否應(yīng)獨(dú)立納入人身傷亡存在爭(zhēng)議。有學(xué)者基于日本《民法典》賦予胎兒損害賠償請(qǐng)求權(quán)，認(rèn)為胎兒應(yīng)具有核損害賠償請(qǐng)求權(quán)。但在我國(guó)現(xiàn)有體系下，若將受到核損害的胎兒視為已出生，有可能引發(fā)重復(fù)賠償。對(duì)于娩出時(shí)為死體的胎兒，不僅其親屬能請(qǐng)求死亡賠償金、喪葬費(fèi)等費(fèi)用，其母親也可基于同一事實(shí)而主張身體健康損害賠償，這樣的重復(fù)賠償并不合理。

其次，有關(guān)環(huán)境損害的賠償范圍。有觀點(diǎn)認(rèn)為核損害賠償中的環(huán)境損害賠償范圍暫時(shí)可參照適用《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第5條等，其中，生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害所造成的損失，包含環(huán)境的生態(tài)價(jià)值損失。然而，在相關(guān)國(guó)際公約中，環(huán)境損害的賠償范圍似乎并不包含對(duì)受損環(huán)境生態(tài)價(jià)值的賠償。雖然我國(guó)尚未加入相關(guān)的國(guó)際公約，但在界定賠償范圍時(shí)可將其作為參照。因此，是否將受損環(huán)境的生態(tài)價(jià)值納入賠償范圍應(yīng)予以明確。

最后，除人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境損害外，是否還應(yīng)把其他經(jīng)濟(jì)損失納入賠償范圍也存在爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以用“其他經(jīng)濟(jì)損失”為今后核損害賠償制度的發(fā)展與賠償范圍的完善留下相應(yīng)空間。也有觀點(diǎn)認(rèn)為損害范圍應(yīng)限定在人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境損害之中。因此，應(yīng)明確是否擴(kuò)展核損害賠償?shù)念愋汀?/p>

建議從如下三個(gè)方面予以優(yōu)化。

首先，應(yīng)遵循現(xiàn)有有關(guān)人身傷亡賠償?shù)囊?guī)定和《民法典》有關(guān)胎兒利益保護(hù)的規(guī)定，即使賦予胎兒核損害賠償請(qǐng)求權(quán)，也應(yīng)明確只有順利出生的胎兒才能行使。若胎兒因核損害而娩出時(shí)為死體，應(yīng)將其視為對(duì)母體的一種傷害，而不單獨(dú)作為一項(xiàng)人身傷亡賠償。

其次，環(huán)境損害賠償應(yīng)暫不包含對(duì)受損環(huán)境生態(tài)價(jià)值的賠償。排除環(huán)境生態(tài)功能喪失所導(dǎo)致的損失，把環(huán)境損害限定在其經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)賠償，并不代表不賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，只是不賠償修復(fù)期間的生態(tài)價(jià)值。同時(shí)，核損害賠償制度的主要目的是盡可能保障受害者得到充分、合理的賠償，因此，如果將受損環(huán)境的生態(tài)價(jià)值也納入賠償范圍，有可能會(huì)稀釋受害者所能獲得的賠償。但是，可以在相關(guān)保障機(jī)制更為健全時(shí)，將生態(tài)價(jià)值也納入核損害賠償范圍，在盡可能保障受害者權(quán)益的基礎(chǔ)上，更好地保護(hù)環(huán)境。

最后，相關(guān)立法暫不宜擴(kuò)展賠償范圍，規(guī)定其他經(jīng)濟(jì)損失。并非賠償范圍越大，受害者所獲得的賠償一定就越多，如果賠償義務(wù)人沒(méi)有相應(yīng)的賠償能力，有可能導(dǎo)致其他賠償類型稀釋原有對(duì)于受害者人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的賠償。同時(shí)，一旦在相關(guān)立法中規(guī)定其他經(jīng)濟(jì)損失，就需要對(duì)其予以回應(yīng)，那么，即使初衷是為完善核損害賠償制度留下相應(yīng)空間，但在賠償義務(wù)人的賠償能力沒(méi)有進(jìn)一步增強(qiáng)、相關(guān)保障機(jī)制不夠成熟的情況下，只會(huì)給賠償義務(wù)人徒增壓力，并不能達(dá)到更好地保護(hù)受損利益的目的。

核損害賠償限額是對(duì)賠償義務(wù)人承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的一種補(bǔ)充，也是對(duì)其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的合理分散，合理的賠償限額能夠在保障受害者得到充分賠償?shù)幕A(chǔ)上，促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

核損害賠償限額

核損害賠償限額，是指在一次核事故中，賠償義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的最低或最高賠償金額，且往往設(shè)定最高限額，當(dāng)實(shí)際損害超出該限額時(shí)，賠償義務(wù)人可免予對(duì)超出部分的賠償，以確保其不至于因一次核損害賠償就瀕臨破產(chǎn)。核損害賠償限額是對(duì)賠償義務(wù)人承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的一種補(bǔ)充，也是對(duì)其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的合理分散，合理的賠償限額能夠在保障受害者得到充分賠償?shù)幕A(chǔ)上，促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)《64號(hào)批復(fù)》第七點(diǎn)，我國(guó)僅規(guī)定了核損害賠償?shù)淖罡呦揞~，并且不同身份的運(yùn)營(yíng)者所承擔(dān)的最高賠償額也不同。在一次核事故中，對(duì)于核電站和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者應(yīng)承擔(dān)的最高賠償額為3億元，其他營(yíng)運(yùn)者為1億元。此后，有關(guān)核損害賠償制度的法律規(guī)范中均無(wú)涉及賠償限額的具體規(guī)定。

相較于相關(guān)國(guó)際公約和主要核電國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)的最高限額過(guò)低。以日本福島核事故為例，截至2022年6月3日，東京電力公司的總償付金額約為104283億日元（約合5235億元）。雖然日本采取無(wú)限責(zé)任，但我國(guó)3億元的最高賠償額與之相差過(guò)大，無(wú)疑無(wú)法給予受害人合理、充分的賠償，并且會(huì)不當(dāng)加重國(guó)家提供財(cái)政補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。同時(shí)，關(guān)于是否取消最高限額、采取無(wú)限責(zé)任也存在爭(zhēng)論。有學(xué)者從最大限度保護(hù)受害者的角度出發(fā)，認(rèn)為核損害賠償應(yīng)參照日本模式，采取無(wú)限責(zé)任并增設(shè)最低限額。

為此，在設(shè)立最高限額的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)提高最高賠償限額，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)具體數(shù)額予以適時(shí)調(diào)整。

全面發(fā)展核損害賠償保障機(jī)制，不僅有助于更好地保障核事故發(fā)生后及時(shí)、充分、有效的賠償，還有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，即賠償總額超出核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的賠償能力時(shí)，承保機(jī)構(gòu)、同行或國(guó)家將分擔(dān)部分賠償義務(wù)，使受害者或受損環(huán)境獲得更多賠償。

首先，設(shè)立最高賠償限額。雖然采取無(wú)限責(zé)任似乎更有利于保護(hù)受害者，但前提是賠償義務(wù)人有相應(yīng)的賠償能力，否則，其最終的結(jié)果也只能是賠償義務(wù)人宣告破產(chǎn)，以其全部財(cái)產(chǎn)賠償，也未能實(shí)現(xiàn)核損害的全額賠償，并且還會(huì)消解其利用、發(fā)展核能的積極性。未來(lái)，當(dāng)賠償義務(wù)人的賠償能力提升后，可以選擇無(wú)限責(zé)任，更為嚴(yán)格地要求其安全利用、發(fā)展核能，安撫民眾對(duì)于發(fā)展核能產(chǎn)業(yè)的消極情緒。

其次，適當(dāng)提高最高賠償限額。雖然具體提高至多少，需要多方面專家評(píng)估后確定，但應(yīng)當(dāng)明確該限額宜介于國(guó)內(nèi)所有核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位總運(yùn)營(yíng)凈利潤(rùn)和總資產(chǎn)的加權(quán)平均數(shù)之間，并且不應(yīng)超過(guò)保險(xiǎn)市場(chǎng)能提供的賠償金額。一方面，若賠償限額低于凈利潤(rùn)，則意味著即使?fàn)I運(yùn)者以最高限額賠償，也不會(huì)影響其任何運(yùn)作，不利于激勵(lì)營(yíng)運(yùn)者提高安全保障能力，革新安全發(fā)展技術(shù)。同時(shí)，若限額超過(guò)總資產(chǎn)，則難以保障運(yùn)營(yíng)者持續(xù)發(fā)展。即使在采取無(wú)限責(zé)任原則的日本，東京電力公司的總償付金額也低于其自身的總資產(chǎn)。另一方面，《64號(hào)批復(fù)》第八點(diǎn)明確了“營(yíng)運(yùn)者必須購(gòu)買足以履行其責(zé)任限額的保險(xiǎn)”，因此，劃定的最高賠償限額不宜超過(guò)保險(xiǎn)市場(chǎng)所能提供的最高賠償額，并且，在確切數(shù)值的擬定上，還可以予以參照。

最后，適時(shí)調(diào)整最高限額的具體數(shù)值。為了使最高賠償限額能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更匹配，有學(xué)者提出可以參照美國(guó)模式，實(shí)現(xiàn)限額的動(dòng)態(tài)化管理，保障適時(shí)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，可以將調(diào)整周期與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、核安全與放射性污染防治規(guī)劃的制定周期掛鉤，即以5年或多個(gè)5年為一個(gè)周期適時(shí)調(diào)整最高賠償限額。原因在于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，在制定時(shí)會(huì)梳理前5年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，能較客觀地了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。同時(shí)，核安全與放射性污染防治規(guī)劃會(huì)總結(jié)核安全的現(xiàn)狀和形勢(shì)，結(jié)合二者，有利于實(shí)現(xiàn)最高賠償限額與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的目標(biāo)。

核損害賠償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制

核損害賠償保障機(jī)制包括投保責(zé)任保險(xiǎn)、參加互助機(jī)制等類型的財(cái)務(wù)保證和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償。全面發(fā)展核損害賠償保障機(jī)制，不僅有助于更好地保障核事故發(fā)生后及時(shí)、充分、有效的賠償，還有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，即賠償總額超出核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的賠償能力時(shí)，承保機(jī)構(gòu)、同行或國(guó)家將分擔(dān)部分賠償義務(wù)，使受害者或受損環(huán)境獲得更多賠償。

由于每一次核事故所造成的損害程度均不一樣，并且設(shè)定最高限額需要對(duì)額度的合理性進(jìn)行論證并適時(shí)調(diào)整，作為發(fā)揮兜底或補(bǔ)充功能的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償，具體補(bǔ)償限額宜交由國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況制定。

我國(guó)涉及核損害賠償保障機(jī)制的規(guī)定主要有兩類：一是《64號(hào)批復(fù)》第八點(diǎn)和《核安全法》第90條第3款規(guī)定的財(cái)務(wù)保證義務(wù)，二是《64號(hào)批復(fù)》第七點(diǎn)對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。在核保險(xiǎn)領(lǐng)域，為增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，我國(guó)積極推動(dòng)建立核保險(xiǎn)巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金制度，并于2020年發(fā)布了《核保險(xiǎn)巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金管理辦法》。同時(shí)，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)核保險(xiǎn)共同體分別通過(guò)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)制“中國(guó)核共體核損害賠償應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)”，以提升保障和服務(wù)核能產(chǎn)業(yè)的能力，間接保障核損害賠償制度的開(kāi)展。由此可見(jiàn)，我國(guó)在核保險(xiǎn)領(lǐng)域的保障機(jī)制建設(shè)已有一定成效。然而，在互助機(jī)制和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償方面卻并沒(méi)有相應(yīng)的具體措施予以推進(jìn)。

現(xiàn)有的核損害保障機(jī)制主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，如上所述，我國(guó)現(xiàn)階段的保障機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)集中于核保險(xiǎn)領(lǐng)域，為健全保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)全面發(fā)展各項(xiàng)保障制度。另一方面，對(duì)比國(guó)際公約和主要核電國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)有的保障類型較少，可以結(jié)合國(guó)情予以適當(dāng)增加，建立多元化保障機(jī)制。建議從如下三個(gè)方面推動(dòng)核損害賠償保障機(jī)制的發(fā)展：

首先，應(yīng)明確互助機(jī)制的內(nèi)涵。互助機(jī)制的首要功能是形成賠償金額方面的互助。因其根據(jù)所有參與者事先分配好的比例以及實(shí)際所造成的損失來(lái)分?jǐn)傎r償金額，應(yīng)明確合理的賠償分配比例或分配規(guī)則，例如可以按照市場(chǎng)份額占比來(lái)分配。同時(shí)，互助機(jī)制還可以引入事前風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)、核安全質(zhì)量管理等以提高利用、發(fā)展核能的安全性，并在核事故發(fā)生后，除了財(cái)力幫助，還可提供一定的人力、物力幫助。

其次，對(duì)于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償，建議不設(shè)定具體補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，但須明確國(guó)家并非承擔(dān)無(wú)限兜底補(bǔ)償。由于每一次核事故所造成的損害程度均不一樣，并且設(shè)定最高限額需要對(duì)額度的合理性進(jìn)行論證并適時(shí)調(diào)整，作為發(fā)揮兜底或補(bǔ)充功能的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償，具體補(bǔ)償限額宜交由國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況制定。

最后，為了最大限度保護(hù)受害者，可以適當(dāng)增加保障類型。例如，可以建立核損害賠償基金，事先以募捐的形式將賠償風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)擴(kuò)展至全社會(huì)，從而盡可能多地籌集金額，并輔以配套的監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)公開(kāi)資金開(kāi)支信息。