“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的法治保障

◎李星燃 馬明飛

海洋資源并非無(wú)限的可再生資源，人類的過度開發(fā)勢(shì)必危害海洋的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)完善相關(guān)的法律保障，讓全民參與到個(gè)人利益與公共利益的維護(hù)中，以剛?cè)岵?jì)的舉措，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

2020年9月22日，我國(guó)基于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求以及構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任提出了“雙碳”宏偉目標(biāo)：即中國(guó)的二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取于2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。海洋作為人類的寶庫(kù)，蘊(yùn)含著豐富的礦物資源以及動(dòng)力資源，并且儲(chǔ)存了地球上93%的二氧化碳，每年還能吸收空氣中約30%的二氧化碳。但與此同時(shí)，全球溫室氣體過度排放也給海洋生態(tài)平衡帶來(lái)極大破壞，給生物多樣性造成損害，而生物多樣性受損則會(huì)影響海洋碳儲(chǔ)備能力，影響氣候變化，最終陷入惡性循環(huán)。因此，需要我們重新評(píng)估海洋資源對(duì)于“雙碳”目標(biāo)達(dá)成的重要性，重新審視現(xiàn)有的海洋資源保護(hù)的法律制度，保障海洋資源的可持續(xù)發(fā)展。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的法治保障的重要性

海洋資源可持續(xù)發(fā)展的根本目標(biāo)在于減少海洋污染，保護(hù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，海洋資源的可持續(xù)發(fā)展對(duì)于人類的生活、繁衍都有著重要作用。在“雙碳”目標(biāo)的背景下形成覆蓋面廣、可操作性強(qiáng)的法治保障體系，從根本上保護(hù)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展的重要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。

落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀的重要手段

自“十一五”時(shí)期起，我國(guó)范圍內(nèi)二氧化碳的排放量大致呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，有研究表明，2005—2019年的15年內(nèi)，我國(guó)單位GDP二氧化碳排放量下降近半數(shù)，比之前的二氧化碳排放量減少56.2億噸，二氧化硫和氮氧化物的排放量也隨之分別減少了1192萬(wàn)噸和1139萬(wàn)噸。與此同時(shí)，我國(guó)GDP增長(zhǎng)超過4倍，第三產(chǎn)業(yè)占比增長(zhǎng)了16.1%，國(guó)內(nèi)95%的貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，煤炭消費(fèi)的比重相對(duì)下降了14.7%，非化石能源占一次能源的比重提高了7.9%，居民人均預(yù)期壽命也從72.9歲提高到了77.3歲。由此可見，節(jié)能減排、減污降碳對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有積極推動(dòng)作用。但對(duì)于海洋資源來(lái)說(shuō)，我們更要注重保護(hù)、管理，要基于更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展觀，建立多維度的法治保障制度，有效實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

界定相關(guān)部門職責(zé)的重要依據(jù)

法律法規(guī)是明確海洋資源管理有關(guān)部門責(zé)任與權(quán)力的主要依據(jù)，能夠?yàn)楹Ｑ筚Y源的開發(fā)、管理提供最基礎(chǔ)的制度保障。明晰各部門的職能與作用，不僅可使監(jiān)管部門及時(shí)督促有關(guān)可持續(xù)發(fā)展政策的落實(shí)，在動(dòng)態(tài)化的實(shí)踐中及時(shí)了解到我國(guó)公民、企業(yè)等相關(guān)責(zé)任方落實(shí)“雙碳”發(fā)展目標(biāo)的情況，更能促使海洋資源管理抓住要點(diǎn)、重點(diǎn)實(shí)施，降低損害公民利益和公共利益、違反法律法規(guī)事件的發(fā)生率。

維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要保障

目前，中國(guó)管轄的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架的總面積約為300萬(wàn)平方公里，而有機(jī)碳產(chǎn)出量很大，可以說(shuō)，誰(shuí)掌握了海洋資源，誰(shuí)就握住了通往未來(lái)之門的鑰匙。在當(dāng)今“雙碳”目標(biāo)的背景之下，我國(guó)需要提升已頒布的海洋法律法規(guī)的可操作性。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的法治保障存在的問題

結(jié)合“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要，我國(guó)目前海洋資源可持續(xù)發(fā)展的法治保障主要存在以下問題。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源保護(hù)立法碎片化困境

我國(guó)目前雖然高度重視“碳達(dá)峰”“碳中和”任務(wù)，但是對(duì)于目標(biāo)達(dá)成并沒有國(guó)家層面的相關(guān)立法保證。在缺少總體章程來(lái)保證達(dá)到預(yù)期效果的情況下，分散式的立法并不能從國(guó)家部門、地方政府、企事業(yè)單位和公民個(gè)人主體等多方面進(jìn)行管控，也無(wú)法進(jìn)一步明確“雙碳”戰(zhàn)略的具體含義、措施、制度以及將達(dá)到怎樣的預(yù)期效果，如此顯然不利于“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

而我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于海洋資源可持續(xù)發(fā)展的立法僅僅針對(duì)禁漁、漁政、環(huán)境保護(hù)、船舶污染、海上交通等方面，考慮到各自的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，且各大板塊彼此獨(dú)立，因此多個(gè)方面分散式的立法使得“雙碳”目標(biāo)缺少總體規(guī)劃，在節(jié)能減排方面也缺少相應(yīng)的制度保障。在缺少國(guó)家“總法”對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范的情況下，碎片化的立法使得海洋資源可持續(xù)發(fā)展的“雙碳”目標(biāo)難以按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源保護(hù)執(zhí)法困境

雖然國(guó)家層面于2022年2月成立了國(guó)家碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)化總體組，但是仍缺乏國(guó)家層面的法律來(lái)對(duì)各部門的職能進(jìn)行明確的分工安排。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革措施已于2018年穩(wěn)步推進(jìn)，完善了各部門海洋環(huán)境管理的職權(quán)及范圍，海洋綜合管理、海上維權(quán)執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面得到了顯著改善，但是與“雙碳”目標(biāo)要求相比，仍然存在著缺位、越位、錯(cuò)位、補(bǔ)位、退位等問題。為此，我國(guó)需要加快構(gòu)建多個(gè)監(jiān)管部門綜合行政執(zhí)法制度，通過國(guó)家層面的立法，使各部門明確自己的管轄范圍以及如何有效管理，從而逐步建立起各盡其職、效用最大化、協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合行政執(zhí)法新格局，只有這樣才能滿足我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo)要求，共同向預(yù)期方向努力。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源保護(hù)公眾參與困境

通過對(duì)《家庭低碳生活與低碳消費(fèi)行為研究報(bào)告（2020）》所給的數(shù)據(jù)分析可以得出，公眾對(duì)于低碳生活的贊成度較高并持肯定態(tài)度，超過2/5的受訪者認(rèn)為低碳生活方式可以減少浪費(fèi)、保護(hù)環(huán)境，接近1/3的受訪者認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)有助于可持續(xù)發(fā)展，30%以上的受訪者認(rèn)為其可以減少空氣污染、對(duì)人體有利。但是，行動(dòng)意愿與行動(dòng)落實(shí)之間還有一些現(xiàn)實(shí)性障礙。同時(shí)，對(duì)于如何具體執(zhí)行低碳生活和低碳消費(fèi)，公眾也需要被進(jìn)一步引導(dǎo)，包括如何辨別低碳產(chǎn)品、如何計(jì)算碳排量、如何了解更多個(gè)人可以采取的低碳行動(dòng)等。

“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的法治保障對(duì)策

基于上述問題，筆者針對(duì)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行了細(xì)致分析，并且結(jié)合我國(guó)目前在該領(lǐng)域的相關(guān)立法，借鑒世界范圍內(nèi)較為領(lǐng)先的海洋資源保護(hù)之法律體系與觀念，提出以下解決對(duì)策。

加強(qiáng)“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的立法保障

我國(guó)目前已將“中華人民共和國(guó)海洋基本法”納入了立法計(jì)劃，但是進(jìn)度緩慢，建議抓緊完善相關(guān)立法工作?！爸腥A人民共和國(guó)海洋基本法”將對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行具體明確的規(guī)定，其中海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋低碳發(fā)展戰(zhàn)略必定是重要的一環(huán)。應(yīng)加快研究制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，有人大代表建議全國(guó)人大盡快啟動(dòng)立法程序，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定具有中國(guó)特色的應(yīng)對(duì)氣候變化的基本法，為“雙碳”戰(zhàn)略的推進(jìn)、實(shí)施提供更加系統(tǒng)、全面、有效的法律保障。

提高“雙碳”目標(biāo)下海洋資源可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督管理能力

以生態(tài)環(huán)境部為中心，建立一套國(guó)家和地方協(xié)調(diào)發(fā)展、共同配合以實(shí)現(xiàn)減少海洋污染物與二氧化碳排放的機(jī)制，在多個(gè)方面開展綜合執(zhí)法檢查，包括減排標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)許可、監(jiān)測(cè)污染物排放的有效措施等。將造成全球變暖最主要的影響因素——溫室氣體納入現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管考核體系當(dāng)中，不斷加強(qiáng)中央對(duì)地方政府節(jié)能減排的定期監(jiān)督考核與突擊檢查。

發(fā)揮國(guó)際法治合作在海洋資源可持續(xù)發(fā)展中的促進(jìn)作用

積極履行國(guó)際義務(wù)，共同遵守《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》等國(guó)際法律文件，引導(dǎo)世界各國(guó)建立健全本國(guó)海洋資源可持續(xù)發(fā)展的政策法規(guī)，以聯(lián)合國(guó)的發(fā)展目標(biāo)為要求，堅(jiān)持以國(guó)際法為基礎(chǔ)開展各項(xiàng)工作，從而推動(dòng)全球參與到“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)中去。