政府方PPP項(xiàng)目履約管理常見(jiàn)問(wèn)題與對(duì)策

岳小莉YUE Xiao-li；任毅鵬REN Yi-peng

（①北京市工程咨詢有限公司，北京 100124；②中國(guó)寰球工程有限公司北京分公司，北京 100012）

1 綜述

目前，我國(guó)關(guān)于政府方PPP項(xiàng)目履約管理尚無(wú)專門(mén)政策規(guī)定，相關(guān)研究也主要結(jié)合有關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐開(kāi)展。葉欣晨、劉婷、王守清（2018）篩選出19種合理的政府保證機(jī)制，結(jié)合專家觀點(diǎn)和典型案例提出提升政府履約能力、落實(shí)政府保證機(jī)制的建議。何一慧、熊華平（2018）用博弈論從宏觀和微觀兩個(gè)層面分析PPP模式私人部門(mén)與政府間的博弈過(guò)程，并對(duì)如何加強(qiáng)政府監(jiān)管給出合理建議。喻峰（2019）分析了PPP項(xiàng)目中政府不合理履約和承諾行為產(chǎn)生的原因，并提出解決對(duì)策。肖華杰（2020）研究了PPP模式下政府監(jiān)管的有關(guān)問(wèn)題，分析PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管的立法邏輯與規(guī)則構(gòu)架。包曉麗（2021）基于雙方履約管理視角，研究了PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用支付問(wèn)題與對(duì)策?？潞?、趙鑫（2021）構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型，研究了不同PPP項(xiàng)目類型下政府監(jiān)管強(qiáng)度對(duì)社會(huì)資本的履約績(jī)效影響。

2 政府方PPP項(xiàng)目履約管理常見(jiàn)問(wèn)題及成因

政府方的PPP項(xiàng)目履約管理主要包含兩個(gè)層面：一是基于PPP合同及政府職能，對(duì)社會(huì)資本方的履約行為進(jìn)行監(jiān)管；二是按合同履行政府方相應(yīng)義務(wù)，如項(xiàng)目用地和相關(guān)配套設(shè)施的提供等。政府方PPP項(xiàng)目履約管理常見(jiàn)問(wèn)題包括：

2.1 投資超支問(wèn)題

不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目的先概算后招標(biāo)，多數(shù)PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及兩評(píng)一案編制完成并獲得批復(fù)后即進(jìn)入采購(gòu)階段，中標(biāo)后深化形成初步設(shè)計(jì)概算。因此以投資估算依據(jù)招標(biāo)得到的PPP項(xiàng)目總投資，在準(zhǔn)確性和深度方面有所不足，從而容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投資超支問(wèn)題。此外，需求變化、政策變更、材料價(jià)格上漲等也是造成PPP項(xiàng)目投資超支的重要原因之一。例如，2021年11月末的中國(guó)鋼材綜合價(jià)格指數(shù)（CSPI）為133.63點(diǎn)，比去年同期上升了18.19%；材料價(jià)格大幅波動(dòng)，給投資控制造成很大挑戰(zhàn)。中選社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目投資控制能力不足，投資控制責(zé)任落實(shí)不到位，履約過(guò)程中投資監(jiān)管缺失等也是造成PPP項(xiàng)目投資超支的主要原因。

2.2 績(jī)效管理問(wèn)題

現(xiàn)有文件政策為PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理提供了依據(jù)，但在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的工作實(shí)踐中，也遇到一些問(wèn)題：一是PPP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、行業(yè)主管部門(mén)等，各方日常工作中的信息溝通和共享存在不對(duì)稱、參與方眾多、難以達(dá)成平衡，導(dǎo)致績(jī)效管理流于形式。二是在項(xiàng)目實(shí)踐中，有些績(jī)效指標(biāo)體系缺乏可量化指標(biāo)，使指標(biāo)適用性和可操作性難以保證。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的配套機(jī)制。

2.3 合同履約問(wèn)題

PPP合同體系復(fù)雜、條款多、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，且合同可能存在約定不明、合同條款沖突等漏洞，由此導(dǎo)致合同履約問(wèn)題。同時(shí)，PPP項(xiàng)目合同履約過(guò)程中涉及到實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、產(chǎn)權(quán)單位、政府方相關(guān)主管部門(mén)等多方主體，履約過(guò)程中覆蓋范圍廣、履約時(shí)間長(zhǎng)、不確定因素多，任何環(huán)節(jié)的偏差都可能造成履約風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 政府方配套責(zé)任提供問(wèn)題

PPP項(xiàng)目合同是雙務(wù)合同，大多數(shù)PPP項(xiàng)目中，政府方承擔(dān)征地拆遷、項(xiàng)目用地、紅線外配套設(shè)施提供等合同責(zé)任。政府方配套責(zé)任提供的主體為實(shí)施機(jī)構(gòu)，但過(guò)程中涉及與財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、審計(jì)等多個(gè)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，當(dāng)不同審批部門(mén)存在意見(jiàn)分歧時(shí)，就需要實(shí)施機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)力度。此外，由于PPP項(xiàng)目和傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管審批是并行交叉的，PPP項(xiàng)目在審批上不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目的特殊性也在一定程度上導(dǎo)致政府方配套責(zé)任提供中遇到問(wèn)題。

3 常見(jiàn)應(yīng)對(duì)策略

3.1 投資超支問(wèn)題

首先應(yīng)建立PPP項(xiàng)目的全生命周期投資管理機(jī)制，進(jìn)行全要素投資控制，明確投資控制責(zé)任和投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。項(xiàng)目公司應(yīng)作為投資控制責(zé)任主體、政府方作為投資控制監(jiān)督主體，雙方對(duì)投資超支的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)。同時(shí)，政府方可將投資控制納入項(xiàng)目公司績(jī)效考核，事前設(shè)定目標(biāo)、事中加強(qiáng)監(jiān)管與全過(guò)程造價(jià)審計(jì)、事后績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，嚴(yán)格約定履行雙方投資控制責(zé)任、分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，應(yīng)用BIM建筑信息模型進(jìn)行全過(guò)程造價(jià)控制。建立項(xiàng)目的成本信息模型，實(shí)現(xiàn)材料管理、設(shè)計(jì)變更等內(nèi)容的關(guān)聯(lián)更新，自動(dòng)匯總工程量及變化情況。施工過(guò)程中將BIM成本數(shù)據(jù)及時(shí)更新并記錄，通過(guò)預(yù)算成本和實(shí)際成本的對(duì)比，有效進(jìn)行成本控制。搭建面向項(xiàng)目參與各方的PPP項(xiàng)目BIM成本管理信息平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)投資控制信息高效共享和協(xié)同。聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的全過(guò)程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，可充分利用其經(jīng)驗(yàn)積累和豐富的數(shù)據(jù)庫(kù)信息，對(duì)投資控制的重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等進(jìn)行精細(xì)化管理。

最后，應(yīng)建立合理的投資控制約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。為防范PPP項(xiàng)目超支，常見(jiàn)的約束機(jī)制是項(xiàng)目公司提出的設(shè)計(jì)變更增加的總投資由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，據(jù)此可有效防止項(xiàng)目公司為了增加補(bǔ)貼金額而做大投資。另一方面，項(xiàng)目總投資通常與未來(lái)補(bǔ)貼相關(guān)，項(xiàng)目公司缺乏投資控制的主動(dòng)性和驅(qū)動(dòng)力，可建立合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、通過(guò)智慧化和信息化管理手段的應(yīng)用促進(jìn)運(yùn)營(yíng)成本降低，以激發(fā)項(xiàng)目公司優(yōu)化成本的積極性和主動(dòng)性。

3.2 績(jī)效管理問(wèn)題

政府方PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的過(guò)程分為前期準(zhǔn)備、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用三個(gè)階段，應(yīng)從全流程進(jìn)行績(jī)效管理優(yōu)化。（圖1）

圖1 PPP項(xiàng)目全流程績(jī)效管理過(guò)程圖

前期準(zhǔn)備階段，指標(biāo)體系的建立可充分參考PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)中的同類項(xiàng)目信息，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)建立科學(xué)、適用、操作性強(qiáng)的績(jī)效指標(biāo)體系并多方征集意見(jiàn)，建立的績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)邀請(qǐng)專家進(jìn)行評(píng)審論證；績(jī)效指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)辦法應(yīng)隨PPP實(shí)施方案經(jīng)政府方審批通過(guò)，并在PPP合同中明確約定。

績(jī)效監(jiān)控階段，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)一步提高績(jī)效指標(biāo)的適用性和操作性。對(duì)于適用性和可操作性差的績(jī)效指標(biāo)，必要時(shí)經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司協(xié)商一致，經(jīng)本級(jí)政府審批后調(diào)整?；谖锫?lián)網(wǎng)技術(shù)建立PPP項(xiàng)目控制系統(tǒng)，除全國(guó)PPP綜合信息區(qū)塊鏈平臺(tái)外，PPP主管部門(mén)可結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，建立PPP項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫(kù)和智能監(jiān)控平臺(tái)。（圖2）

圖2 PPP項(xiàng)目智能監(jiān)控平臺(tái)示意圖

績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用階段，績(jī)效評(píng)價(jià)方案的編制過(guò)程可與參與單位充分溝通并征求意見(jiàn)；評(píng)價(jià)過(guò)程應(yīng)真實(shí)、客觀地反映項(xiàng)目的績(jī)效情況，做好資料歸檔；評(píng)價(jià)結(jié)果按要求上報(bào)財(cái)政主管部門(mén)并及時(shí)通報(bào)有關(guān)單位?？衫肞PP綜合信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)智能化管理，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息規(guī)范管理和及時(shí)更新，吸取同類項(xiàng)目的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)的流程和結(jié)果應(yīng)用。

3.3 合同履約問(wèn)題

一是盡可能提高合同文本的全面性和科學(xué)性。PPP合同的制定過(guò)程應(yīng)充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的實(shí)際情況，站在公平公正的角度平衡各方利益。應(yīng)重視合同策劃、合同文本起草和制定工作，由專業(yè)人員起草相對(duì)完備的PPP合同，結(jié)合項(xiàng)目特征和實(shí)際情況細(xì)化完善合同條款；同時(shí)，合同條款中應(yīng)對(duì)協(xié)商和爭(zhēng)議處理機(jī)制作出約定。目前，國(guó)家已出臺(tái)了部分行業(yè)PPP項(xiàng)目合同的標(biāo)準(zhǔn)示范文本（如污水和垃圾處理行業(yè)），各地PPP管理部門(mén)也可結(jié)合本地區(qū)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的實(shí)際情況，進(jìn)一步梳理有關(guān)PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)條款和規(guī)范文本。

二是基于PPP合同履約管理的復(fù)雜性，以實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司為核心建立合同履約工作機(jī)制。圖3是某PPP項(xiàng)目合同履約流程圖，通過(guò)細(xì)化PPP項(xiàng)目的合同履管理過(guò)程，促進(jìn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化履約。參建各方可通過(guò)建立及時(shí)、有效的信息傳遞機(jī)制和工作溝通平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息報(bào)送、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、項(xiàng)目進(jìn)度管理等項(xiàng)目信息協(xié)同和智能控制。

圖3 PPP項(xiàng)目合同履約過(guò)程圖

3.4 政府方配套責(zé)任提供問(wèn)題

首先應(yīng)建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可聯(lián)合有關(guān)審批和監(jiān)管部門(mén)組建工作專班，建立有效的信息傳遞和溝通協(xié)調(diào)制度，可搭建重大項(xiàng)目綜合信息披露和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的智能監(jiān)控。做好各組成單的職責(zé)分工和責(zé)任落實(shí)，專人負(fù)責(zé)、各司其職，定期或不定期召開(kāi)專題會(huì)議，切實(shí)推進(jìn)解決政府配套責(zé)任提供過(guò)程中的各項(xiàng)問(wèn)題。其次應(yīng)充分利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量。實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府方出資代表并不是PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化主體，在相關(guān)前期手續(xù)辦理和配套責(zé)任提供、PPP履約管理等方面可能存在能力不足，在專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下推進(jìn)相關(guān)手續(xù)辦理和問(wèn)題解決，可有效提高政府方配套責(zé)任提供的工作質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語(yǔ)

本文從政府方PPP項(xiàng)目履約管理角度出發(fā)，分析了政府方在PPP項(xiàng)目履約管理過(guò)程中常見(jiàn)的投資超支、績(jī)效管理、合同履約和政府方配套責(zé)任提供等問(wèn)題，并總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)、提出了相應(yīng)解決方法和工作建議。基于實(shí)踐對(duì)政府方PPP項(xiàng)目履約管理有關(guān)問(wèn)題及解決方案進(jìn)行研究總結(jié)、提高PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理和智能控制水平，希望能夠進(jìn)一步豐富政府方PPP項(xiàng)目履約管理經(jīng)驗(yàn)。