對廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)的思考

◎楊鄭貝

（作者單位：廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測院）

為加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，切實(shí)履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)，2020 年1 月，自然資源部印發(fā)《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》（自然資發(fā)〔2020〕15 號）（以下簡稱《總體方案》）要求從法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)以及質(zhì)量管理等4 個方面開展自然資源調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)體系建設(shè)，要求加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和法理研究，制定自然資源調(diào)查監(jiān)測法規(guī)制度規(guī)劃，為調(diào)查監(jiān)測長遠(yuǎn)發(fā)展提供法律支撐。構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)為基本特征，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源調(diào)查監(jiān)測制度化、法制化。其中，制度建設(shè)是新時期廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建的重要內(nèi)容之一。

《總體方案》印發(fā)后，四川、廣東開展了構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系的探索工作，經(jīng)過一段時間的實(shí)踐，得到了許多有意義的成果，可為廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)提供借鑒。

一、其他省的經(jīng)驗

（一）四川?。洪_展頂層設(shè)計，明確工作重心

2020年8 月31 日四川省自然資源廳會同該省的生態(tài)環(huán)境廳、交通運(yùn)輸廳、水利廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)和草原局、測繪地理信息局聯(lián)合印發(fā)了《四川省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實(shí)施方案》，從總體要求、工作任務(wù)、業(yè)務(wù)體系建設(shè)和保障措施等4 個方面明確了四川省自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工。

該省成立了由省自然資源廳牽頭，有關(guān)部門參與工作的協(xié)調(diào)小組，要求各級行業(yè)主管部門加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)，開展科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新，探索研究新思路、新方法、新模式；選擇典型地區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，探索行之有效的技術(shù)路線和方法路徑，培養(yǎng)技術(shù)力量；將自然資源調(diào)查監(jiān)測工作所需經(jīng)費(fèi)納入各級財政預(yù)算，對涉及多領(lǐng)域、多部門的項目按照“突出重點(diǎn)、保障急需、提高績效”的原則進(jìn)行適當(dāng)整合，提高資金使用效率；謀劃調(diào)查監(jiān)測重大項目，將項目納入自然資源“十四五”規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)、分步實(shí)施。

（二）廣東?。簶?gòu)建支撐體系，開展標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究和試點(diǎn)工作

廣東省開展了自然資源調(diào)查監(jiān)測評價應(yīng)用服務(wù)體系課題研究，并將課題納入廣東省自然資源“十四五”規(guī)劃。該省在充分調(diào)研各地自然資源相關(guān)專題的基礎(chǔ)上，從國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀、當(dāng)前形勢、發(fā)展趨勢及業(yè)務(wù)需求著手，研究構(gòu)建具有廣東特色的自然資源調(diào)查監(jiān)測評價應(yīng)用服務(wù)體系，包括調(diào)查、監(jiān)測、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、評價分析和成果應(yīng)用等5 大主要內(nèi)容，并基于這些研究成果，落實(shí)調(diào)查監(jiān)測各項工作：一是編制試點(diǎn)工作方案、實(shí)施方案等，從技術(shù)路線、試點(diǎn)成果、質(zhì)量管理、組織實(shí)施和保障措施等方面，指導(dǎo)試點(diǎn)工作的有序開展。二是開展《廣東省自然資源調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)》編制工作，按照“能分則分、應(yīng)分盡分”的原則，建立省自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源分類細(xì)分至末級，達(dá)到“按需組裝”的應(yīng)用目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“一次監(jiān)測、多個專題、N 個評價應(yīng)用”。三是積極探索調(diào)查監(jiān)測的技術(shù)方法，解決各類自然資源調(diào)查在分類體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查方法等方面存在的差異。在研究試點(diǎn)城市調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)體系的基礎(chǔ)上，探索建設(shè)自然資源調(diào)查監(jiān)測三維數(shù)據(jù)庫。

此外，廣東省在自然資源部頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，結(jié)合省情開展細(xì)化及個性需求研究，推動制定相關(guān)地方規(guī)范性文件，以便提供更完善的法律法規(guī)支撐。2019 年該省開展自然資源調(diào)查監(jiān)測前期調(diào)研工作，組織省自然資源專家咨詢委員會及省調(diào)查監(jiān)測技術(shù)聯(lián)盟逐步開展自然資源監(jiān)測技術(shù)、內(nèi)容指標(biāo)體系及機(jī)制等方面研究。2020—2021 年陸續(xù)開展監(jiān)測試點(diǎn)及應(yīng)用，完善相應(yīng)指標(biāo)體系及監(jiān)測機(jī)制，搭建調(diào)查監(jiān)測評價應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)。

二、廣西自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)存在的不足

廣西積極推動構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，開展了法規(guī)制度、工作現(xiàn)狀、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)發(fā)展等方面的研究，是國內(nèi)較早開展統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測試點(diǎn)的地區(qū)，取得了一定的成果。2021 年12 月16 日，廣西自然資源廳印發(fā)了《廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），作為廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建的頂層設(shè)計，《實(shí)施方案》從總體要求、工作內(nèi)容、責(zé)任分工、實(shí)施安排和保障措施等方面進(jìn)行總體部署，為加快建立廣西自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)提供了切實(shí)可行的行動指南，為廣西開展統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建明確了方向。但統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)并不是一蹴而就的，現(xiàn)階段廣西的自然資源調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)還存在一些不足。

（一）缺乏系統(tǒng)的、完善的地方配套規(guī)范性文件

《實(shí)施方案》雖然為開展統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建明確了方向，但目前廣西各個自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的立項策劃、項目實(shí)施管理、成果質(zhì)量、數(shù)據(jù)匯交與共享等方面仍需要進(jìn)行明確、詳細(xì)的規(guī)范和監(jiān)督，現(xiàn)階段也尚未形成完整配套的地方規(guī)范性文件來保障實(shí)施方案的高效落地實(shí)現(xiàn)。

（二）調(diào)查監(jiān)測工作機(jī)制協(xié)調(diào)性不夠

全區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測工作長期由不同部門組織開展，各部門開展工作的主要依據(jù)是本部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范，部門間缺乏技術(shù)交流，調(diào)查監(jiān)測工作機(jī)制協(xié)調(diào)性不足，與《總體方案》的“總—分—總”組織實(shí)施方式、“六統(tǒng)一”工作制度等要求仍有一定的差距。

（三）調(diào)查監(jiān)測技術(shù)與數(shù)據(jù)整合銜接不充分

全區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的依據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)不統(tǒng)一，調(diào)查監(jiān)測工作的對象、范圍、內(nèi)容等方面存在重復(fù)和交叉；同一區(qū)域調(diào)查監(jiān)測的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)手段的差異，造成調(diào)查的結(jié)果相互矛盾，不利于成果的應(yīng)用。第三次全國國土調(diào)查工作完成后，廣西自然資源主管部門基于第三次全國國土調(diào)查的成果對全區(qū)森林、濕地、草地等資源開展調(diào)查監(jiān)測，但有關(guān)部門之間沒有充分整合技術(shù)方法和數(shù)據(jù)成果，跨部門相互協(xié)作沒有得到真正統(tǒng)籌。此外，還存在專業(yè)裝備融合利用不充分、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)沒有形成有效聯(lián)動等問題。

三、建議

自然資源調(diào)查監(jiān)測是一項綜合性較強(qiáng)的工作，建立全區(qū)統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)，要以《實(shí)施方案》為基礎(chǔ)，逐步研究制定配套的調(diào)查監(jiān)測地方規(guī)范性文件，整合、優(yōu)化各項調(diào)查監(jiān)測工作機(jī)制，創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測技術(shù)與數(shù)據(jù)的銜接方法，確保各項調(diào)查監(jiān)測工作有序?qū)嵤?/p>

（一）立足統(tǒng)一規(guī)范，建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測規(guī)章制度

建立健全的廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測評價制度機(jī)制，有序推進(jìn)相關(guān)地方規(guī)范性文件的編制工作，為《實(shí)施方案》的落地保駕護(hù)航。明確“十四五”時期廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測地方性法律法規(guī)和制度建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、主要方向。依據(jù)國家現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，研究制定廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測的相關(guān)制度規(guī)范，各部門根據(jù)需要，研究制定本部門所負(fù)責(zé)任務(wù)的管理制度機(jī)制。將現(xiàn)行有關(guān)自然資源調(diào)查監(jiān)測的法律法規(guī)、文件編制成冊，梳理分析組織實(shí)施方案及技術(shù)方案上的異同，查找調(diào)查監(jiān)測工作中可銜接的“最大公約數(shù)”。謀劃制定廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測管理辦法，規(guī)范廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測的各個環(huán)節(jié)，確保廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測工作有章可循，有法可依。

在保障調(diào)查監(jiān)測成果質(zhì)量方面，建議逐步形成定期檢查、監(jiān)督抽查相結(jié)合的全過程質(zhì)量管控制度，完善成果質(zhì)量獎懲機(jī)制、質(zhì)量事故響應(yīng)和追溯機(jī)制、質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制。在匯總成果與發(fā)布應(yīng)用方面，建議明確調(diào)查監(jiān)測成果匯總與管理辦法，建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測成果的數(shù)據(jù)共享、信息發(fā)布制度。

（二）立足協(xié)調(diào)優(yōu)化，建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測工作機(jī)制

一是在調(diào)查監(jiān)測工作主體方面，整合有關(guān)技術(shù)隊伍和裝備，建立聯(lián)席（聯(lián)合）工作機(jī)制，在國家的有關(guān)工作總體部署下，根據(jù)自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府對自然資源管理工作的要求，以及自然資源廳業(yè)務(wù)管理部門的需求，按照“總—分—總”的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)落實(shí)調(diào)查監(jiān)測工作的“六統(tǒng)一”；制定相關(guān)制度、方案、政策等文件，研究解決自然資源調(diào)查監(jiān)測過程中遇到的重大問題；制定調(diào)查監(jiān)測計劃，統(tǒng)籌全區(qū)各項自然資源調(diào)查監(jiān)測工作；根據(jù)有關(guān)部門的職責(zé)，妥善協(xié)調(diào)各專業(yè)、各層級的調(diào)查監(jiān)測工作；除對調(diào)查監(jiān)測任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督外，還要負(fù)責(zé)日常事項的處理。二是科學(xué)統(tǒng)籌全區(qū)自然資源系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有的技術(shù)隊伍與裝備，形成強(qiáng)有力的技術(shù)支撐能力。引導(dǎo)社會力量參與工作，將部分不敏感、不涉密的自然資源調(diào)查監(jiān)測任務(wù)委托給社會力量承擔(dān)。鼓勵有條件的科研機(jī)構(gòu)參與調(diào)查、監(jiān)測、評價的技術(shù)研究工作，提升廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測科技力量。

（三）立足科學(xué)統(tǒng)籌，整合調(diào)查監(jiān)測技術(shù)方法與數(shù)據(jù)成果

全區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測參與部門充分發(fā)揮好長期積累的人才技術(shù)優(yōu)勢和寶貴經(jīng)驗，堅持業(yè)務(wù)體系的整合與創(chuàng)新，保持技術(shù)方法的銜接與傳承，做好業(yè)務(wù)流程中的優(yōu)勢技術(shù)嵌入和嫁接；持續(xù)開展自然資源調(diào)查監(jiān)測科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新，推動跨部門之間相同、相似的技術(shù)整合與協(xié)作，消除技術(shù)裝備、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)或矛盾，形成統(tǒng)一的技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)；加快構(gòu)建廣西“天—空—地—人—網(wǎng)”協(xié)同感知網(wǎng)，探索新思路、新方法、新模式，重點(diǎn)加強(qiáng)3S、5G、人工智能、北斗導(dǎo)航、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、知識圖譜等新一代信息技術(shù)在調(diào)查、監(jiān)測、評價中的應(yīng)用，優(yōu)化和創(chuàng)新技術(shù)路線、方法和手段，提升成果展示、分析和應(yīng)用的能力；按照“先匯總、再集成”的思路，以國家的有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的整合工作，以國土調(diào)查監(jiān)測的基礎(chǔ)調(diào)查信息作為各類自然資源調(diào)查監(jiān)測的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動實(shí)施耕地資源、森林資源、濕地資源等專項調(diào)查、自然資源綜合監(jiān)測工作，全面、科學(xué)、準(zhǔn)確地調(diào)查各類自然資源實(shí)體的底數(shù)和變化；編制自然資源數(shù)據(jù)目錄，逐步整理、更新、匯總和共享有關(guān)部門的歷史數(shù)據(jù)；以滿足廣西自然資源管理工作需求，服務(wù)自然資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，推進(jìn)統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測業(yè)務(wù)平臺建設(shè)，做好數(shù)據(jù)資源的收集、整理和入庫工作，建設(shè)全區(qū)自然資源“一張圖”；推動自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提供自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)共享服務(wù)，將成果應(yīng)用于耕地保護(hù)、國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施等。