土地財政下房地產(chǎn)市場的形成

趙劍煒 嚴金泉

蘇州大學，中國·江蘇 蘇州 215000

1 土地財政的形成及影響

1.1 土地財政的形成

土地財政始于中國1994年頒布的分稅制改革法案。實行分稅制即按稅種實現(xiàn)分權、分稅、分管的“三分”，實質上是為了理順中央政府和地方政府之間的事權和財權關系，通過劃分稅分為中央稅、地方稅兩大稅種。中央和地方稅種分離的做法在財政上同時兼顧了宏觀調(diào)控和市場競爭的需求，在權力構成上解決了中央集權與地方分權問題，對于理順中央與地方的分配關系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。

但分稅制改革也壓縮了地方政府的稅收，導致其財權與事權的不平衡。再加上某些城市的實業(yè)發(fā)展不充分，無法為政府提供足量稅收[1]，地方政府需要承擔公共建設支出資金的同時還面臨存量債務償還問題[2]，城市發(fā)展的經(jīng)濟壓力自然落到了地方政府一方。在此種壓力之下，地方政府迫切尋找高質量財政來源，且高額的土地出讓金無需上繳中央，于是土地財政應運而生。

1.2 土地財政與地產(chǎn)市場的運行機制

土地財政的主角是政府、開發(fā)商、公民三方，銀行作為金融工具穿插其中。政府通過大量出賣土地，獲得資金主要用于基礎設施建設、科研、發(fā)放公職人員工資等，意在維持當前城市運轉，并為之后建設項目中招商引資提供城市基礎，獲得強大的發(fā)展動能。開發(fā)商通過向銀行貸款購置土地用于地產(chǎn)建設，獲取土地和建設成本與房產(chǎn)銷售的差價，公民則預支長期收入向銀行貸款購置房產(chǎn)以獲取越來越好的基礎建設和公共服務，銀行提供資金來滿足政府、公民、開發(fā)商三方的融資需求并收取利息，串聯(lián)其中形成較為完整的土地開發(fā)鏈條。

1.3 土地財政和房產(chǎn)市場對國家發(fā)展的影響

土地財政在城市化初期無疑是地方政府最得意的發(fā)展模式，城市通過獲取強大的資金流實現(xiàn)快速發(fā)展，建設基礎設施，壓縮了幾十年的發(fā)展時間，快速跨過了工業(yè)化階段步入現(xiàn)代化，甚至可以說給中國的城鎮(zhèn)化進程按下了加速鍵。張軍、王賢斌等學者也認為，某些政府官員會通過增加基礎建設支出、低價出讓土地進行招商引資來增加晉升機會[3]。但總的來講，土地財政和其背后的房產(chǎn)市場也有不可忽視的負面影響。

商業(yè)環(huán)境方面，地產(chǎn)由于其快速增值屬性，收益率長期處于各行業(yè)前列，慢慢吸收了社會各行業(yè)資金，導致其他實業(yè)受到擠壓。在資本的逐利性下，企業(yè)不會考慮國家各行業(yè)的均衡發(fā)展，而是一擁而上搶占行業(yè)高地，圖謀未來高收益。近年來，諸多實業(yè)集團紛紛開始擴展地產(chǎn)業(yè)務，也是看中了房地產(chǎn)市場的高收益特征。長此以往地產(chǎn)經(jīng)濟慢慢推高了城鎮(zhèn)經(jīng)濟的水準，以地租為起點，從原料企業(yè)到下游企業(yè)的生產(chǎn)成本全盤提升，最終通過薪酬水平和產(chǎn)品價格等影響到普通居民，大大壓制城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿4]。

在居民生活方面，近年來較高的房屋價格產(chǎn)生了較大負面影響，已經(jīng)使作為城市發(fā)展動能的年輕勞動力望而卻步。政府的資金壓力被緩解，但幾十年的資金壓力多數(shù)以銀行為中介轉移到了公民身上，長期下來壓縮了公民的消費空間，降低了居民生活水平，同時壓制了市場活性。在某些沿海一線城市，高房價及其導致的高租金高度年輕人生存空間，甚至影響外來高素質人口流入，威脅到了城市的可持續(xù)發(fā)展。高漲的生活成本降低了年輕人對未來生活的預期，甚至與中國近年來的低生育率不無干系。

通過分析，中國主要城市的政府財政結構數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市的發(fā)達程度與土地財政的依賴度（年度土地出讓收入占財政比例）成反比。2020年，中國主要一線城市中，北京、上海、深圳均有明顯的產(chǎn)業(yè)聚集和勞動力優(yōu)勢，土地財政依賴度分別為29.21%、27.8%、18.05%，而中國廣州市土地財政依賴度為100.28%，其他重要城市依賴度基本均超50%，最高為中國昆明市的146%。楊圓圓通過比較全國各地區(qū)的土地財政估摸發(fā)現(xiàn)，總體上土地財政依賴度存在區(qū)域性差異，東部地區(qū)顯著高于西部和中部地區(qū)[5]?？梢姵痪€城市外，中國主要城市大多缺乏合理的經(jīng)濟結構和強大的產(chǎn)業(yè)集聚來為政府提供優(yōu)質財政來源，而這也與土地財政大興數(shù)年形成的依賴不無干系，是一個典型的惡性循環(huán)。

2 土地財政下房地產(chǎn)市場的發(fā)展

2.1 地產(chǎn)市場發(fā)展歷程

縱觀房地產(chǎn)市場的發(fā)展歷程，總結下來是時代的風向下政府的財政壓力疏通以及資本擴張的共同結果。城鎮(zhèn)化進程推進的同時也夾帶著房地產(chǎn)化的傾向，在前中期都有較為明顯的發(fā)展特征，而中國當前已經(jīng)開始步入城鎮(zhèn)化后期，發(fā)展重點在居民住房壓力緩解、地產(chǎn)泡沫的緩慢破裂和防止社會風險上。中國著名經(jīng)濟學家任澤平教授曾提出過一個符合中國國情的分析框架，地產(chǎn)市場長期看人口，中期看土地，短期看金融，即市場短期主要依靠市場的自由發(fā)展，中期趨勢依賴土地供應情況及國家政策。但從宏觀來看，起決定性作用的無疑一直是城鎮(zhèn)人口基數(shù)及流動方向，直接導致地產(chǎn)市場的區(qū)域性繁榮。

2.1.1 初期經(jīng)歷繁榮

在城市化初期由于人口大量流向城鎮(zhèn)，產(chǎn)生了住房需求，這個階段大型土地財政和基礎設施建設、住房建設有較為理想的時代環(huán)境和資金來源作為發(fā)展基礎。受益于城鎮(zhèn)開發(fā)不完全的背景，此階段出讓的土地主要為增量土地。

2.1.2 中期經(jīng)歷分化

任澤平教授也預測，60%城鎮(zhèn)化率是將是地產(chǎn)市場的一個拐點，此階段之后地產(chǎn)市場將會進入分化期。所謂分化期，即城市人口流入開始減少，城市建成區(qū)大致開發(fā)完成，房產(chǎn)市場重心轉向重新分配產(chǎn)生高低檔住宅區(qū)。在此階段將不會產(chǎn)生穩(wěn)定長期的新建住房需求，而我國當前城鎮(zhèn)化率恰好到達60%的關口，多數(shù)城市人口開始穩(wěn)定，地產(chǎn)市場需求喪失了前期的增長優(yōu)勢，本地居民出于改善住房環(huán)境的需求，開始向區(qū)位、配套更加優(yōu)質的社區(qū)流動，而資源較為欠缺的社區(qū)則轉為出租或由外來人口購買，而分化過程也將持續(xù)下去。

2.2 后期面臨風險

經(jīng)過幾十年的野蠻發(fā)展，房屋價格來到較高水平，不僅僅市場隨時有破裂的風險，對商業(yè)和社會的不良影響也積累了一定規(guī)模。在較為發(fā)達的城市中增量土地開發(fā)已接近飽和，發(fā)展的重心開始轉向存量建設用地的更新。

在二手房市場，某些不合理的運營模式也開始崩塌，如貝殼租房憑借其超高杠桿、不可持續(xù)的融資擴張模式，以低于市場價格的租金提供給住戶，挑戰(zhàn)了租住市場規(guī)律，實際高杠桿下資金鏈斷裂的風險較高，而貝殼的最終暴雷也正是如此，最終對住戶和持有者均造成超大連鎖影響。而近年來，中國政府對房產(chǎn)市場融資開啟監(jiān)管，嚴控房產(chǎn)企業(yè)杠桿率、嚴防商業(yè)貸款流入地產(chǎn)市場，規(guī)避了較大規(guī)模的金融風險。但居民的福祉、市場結構的合理化發(fā)展、政府財政來源的持續(xù)優(yōu)化，還需要依賴國家經(jīng)濟的發(fā)展和長期持續(xù)的政策調(diào)控。

3 房地產(chǎn)市場背后的金融風險

房地產(chǎn)市場的金融風險是一串連鎖風險，風險主要源于風險主體的理性選擇與風險品金融屬性所導致的過分投機[2]。可以說，暴漲多年的房地產(chǎn)市場像一匹脫韁的野馬，繼續(xù)狂奔或觸壁停滯都會帶來較大的金融風險，而金融風險會很快轉化為社會風險。一輪又一輪的基礎設施水平提高慢慢推高了地價，同時推高了存量房產(chǎn)和二手房市場價格。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，只要尚存在足量需求，價格就會不斷抬高，但在某一閾值下會極大抑制需求，也會面臨市場泡沫破裂的危機。此時，需要政府及時插手穩(wěn)定市場。所以說市場慣性下的房產(chǎn)市場在繼續(xù)增長漲和快速下跌下都會面臨金融和社會風險。

房價延續(xù)慣性繼續(xù)增長將會導致實業(yè)進一步擠壓，新房和二手房市場價格一致上調(diào)，慢慢超過普通民眾的承受能力，租房將成為年輕人普遍生活方式，同時給政府帶來戶籍制度等的一系列調(diào)整壓力。同時，地產(chǎn)市場將會淪為資本投機的舞臺，由此產(chǎn)生的社會負面影響勢必帶來國家治理危機。而快速下跌將會導致泡沫破裂。高位無人接手的房產(chǎn)逐漸失去投資屬性，既往的運作模式開始失效，大量投資紛紛撤出導致存量房產(chǎn)大跌，市場回歸到較為真實的供需關系中，最終受害者將是房價高位入手的普通居民。融資市場的敏感度較高，甚至房價停止上漲也會有相同的影響。此處可以借鑒日本在泡沫經(jīng)濟時代的案例，案例如下：

20世紀90年代日本興起股票交易市場和土地交易市場投機熱潮，受到“土地不會貶值”的宣傳影像，以轉賣為目的的土地交易量增加，地價開始上升。當時東京23個區(qū)的地價總和甚至達到了可以購買美國全部國土的水平，而銀行則以不斷升值的土地作為擔保，向債務人大量貸款。此外，地價上升也使得土地所有者的賬面財產(chǎn)增加，刺激了消費欲望，從而導致了國內(nèi)消費需求增長，進一步刺激了經(jīng)濟發(fā)展。1989年，日本泡沫經(jīng)濟迎來了最高峰。當時日本各項經(jīng)濟指標達到了空前的高水平，但是由于資產(chǎn)價格上升無法得到實業(yè)的支撐，只是簡單由投機行為支撐，在20世紀90年代初迎來泡沫的破滅并經(jīng)歷了一次大的倒退，隨后進入了大蕭條階段。

4 結語

究其根本原因，期待通過資產(chǎn)價值上升而獲得高額利潤的投資方式，隨著資產(chǎn)價格的上升會越來越難以奏效。當資產(chǎn)價格最終停留在高水平時收益風險達到最高，最終的資產(chǎn)持有者或將無法獲得收益。一旦價格回落到之前的水平，那么資產(chǎn)持有者將承受與其所有前手所獲得的利潤相當?shù)奶潛p。而此現(xiàn)象一旦發(fā)生，在地產(chǎn)市場最大的虧損方將是迎來固有資產(chǎn)的大幅縮水的普通居民，住房剛需讓他們無法向投機者一樣拋售房產(chǎn)及時離場。中國某些一線城市周邊區(qū)域（如燕郊）已經(jīng)開始出現(xiàn)極端情況，之前市場看好的房產(chǎn)價值陡跌，出現(xiàn)了剩余房貸遠小于房產(chǎn)當前價值的情況，有免費送房并轉移當前價值房貸的荒唐現(xiàn)象，不過注定無人接手。所以，在較高的房價隘口下，合理控制市場預期和防范市場金融風險無疑是當前階段政府的關鍵任務。