河長制與灣長制的協(xié)同機制研究

李 寅，舒 心

（1.連云港市市區(qū)水工程管理處，江蘇 連云港 222000；2．連云港市通榆河北延送水工程管理處，江蘇 連云港 222000）

1 引言

作為專項治理河流和海灣水污染的政府機構(gòu)，河長制和灣長制由于黨委和政府部門領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜治理的模式，發(fā)揮出高效作用。內(nèi)河污染因污染源眾多，對城鄉(xiāng)用水安全構(gòu)成了直接威脅，更早地納入了治理，河長制正是在內(nèi)河治理效果不明顯之后探索的新機制。按照屬地管理的原則，由負(fù)直接責(zé)任的各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，形成官員分級負(fù)責(zé)、覆蓋河網(wǎng)的專項治理體系。得益于河長的責(zé)任意識和權(quán)力影響，讓原本多頭管理、跨區(qū)域管理的難題得到有效緩解，近年來內(nèi)河治理的成效歸功于河長制的創(chuàng)新和推行［1］。這一制度創(chuàng)新隨著國家環(huán)境治理的視野拓展而被借鑒用于海灣治理，形成了中國特色的灣長制［2-3］，開始在浙江全省、連云港市、秦皇島市、膠州灣、?？谑虚_展試點工作，部分沿海地區(qū)兩制并行，探索陸海統(tǒng)籌、河海兼顧的治理新模式，實現(xiàn)水污染的系統(tǒng)性治理，取得了一定的成效。

河長制遍布全域，灣長制僅限于沿海。一般而言，河長制掛靠在水利部門，灣長制掛靠在海洋管理部門。河長層級多、人數(shù)多，灣長層級高、人數(shù)少。但是，海灣污染既有近岸和近海自身的工農(nóng)業(yè)污染，也有大量河流入海帶來的污染，治理的面更寬，其中控制入海河流的水質(zhì)是海灣治理重要的一環(huán)。但是跨區(qū)域、跨部門的河長制和灣長制可能導(dǎo)致責(zé)任分離、協(xié)同不足，影響治理效能。因此，在沿海地區(qū)探索河長制和灣長制的協(xié)同機制就顯得重要而急迫［4］。

2 河長制與灣長制協(xié)同不足的問題與成因

德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯1969年提出了協(xié)同理論（Synergetics）［5］。協(xié)同是指復(fù)雜開放系統(tǒng)在與外界進(jìn)行能量交換時，各子系統(tǒng)之間會相互作用形成一個新的有序的結(jié)構(gòu)。協(xié)同理論認(rèn)為雖然各子系統(tǒng)千差萬別，但他們從無序向有序轉(zhuǎn)變的機制卻是類似的，遵循共同的規(guī)律。鑒于河流和海灣也是一個開放和相互作用的系統(tǒng)，其污染治理由于行政區(qū)劃和執(zhí)法部門的分離而影響治理效能，可以借鑒協(xié)同理論用于指導(dǎo)河流和海灣的協(xié)同治理。政府通過對海域和流域內(nèi)分屬不同層級、不同區(qū)域的治理個體和責(zé)任個體建立目標(biāo)一致的協(xié)同機制，形成有序的責(zé)任共擔(dān)和利益攸關(guān)的共同體，最終發(fā)揮出水污染治理的協(xié)同效應(yīng)。

要在沿海地區(qū)開展協(xié)同治理，首先需要了解現(xiàn)行體制機制下河長制灣長制協(xié)同不足的問題和原因所在。

2.1 各安其位，區(qū)域協(xié)同不足

內(nèi)河體系縱橫交錯，小河匯入大河，大河匯入海灣。依行政管理區(qū)劃，陸域內(nèi)河長小到村級干部擔(dān)任，大到省級干部擔(dān)任；沿海灣長制層級明顯提升，大者跨省域。即便在河長制體系內(nèi)，也是各管一河、甚至一段，分段規(guī)定治理目標(biāo)。雖然灣長制也針對每一個入海河口提出了排放目標(biāo)，但由于內(nèi)河和海灣治理機構(gòu)可能分屬不同屬地政府，動輒需要跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)工作，表現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同不足。甚至由于污染治理關(guān)系產(chǎn)業(yè)和企業(yè)生存，一些地方政府認(rèn)識局限，衍生出地方保護主義等消極現(xiàn)象，致使部分流域和海域治理目標(biāo)遲遲不能實現(xiàn)。

2.2 各司其職，職能協(xié)同不足

河長制治理的污染源主要有工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染。工業(yè)污染方面，小型河流有小化工、農(nóng)藥、電鍍、印染等排放源，大江大河兩岸有大化工、鋼鐵、造紙等重化工業(yè)。農(nóng)業(yè)面源污染有種植業(yè)的農(nóng)藥化肥、養(yǎng)殖業(yè)的畜禽殘廢、水產(chǎn)廢水排放等。前者日常排放，后者雨季溢流，有其自身規(guī)律。灣長制治理的是沿海大型工業(yè)，如煉化基地、鋼鐵基地、大型碼頭，以及近海水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋牧場，特點是污染源排放量大，但類型有限。此外，百川歸海，灣長制同時還要治理入海河流帶來的污染。因治理機構(gòu)及其所屬政府部門的不同，涉水機構(gòu)有以環(huán)境保護和水污染治理為主要任務(wù)的環(huán)保部門，有以水資源管理和保護為主要任務(wù)的水利部門和近海管理的海洋管理等部門，呈現(xiàn)出“九龍管水”的現(xiàn)象，表現(xiàn)為各行其政。即使灣長對河長提出入海排放目標(biāo)，因互不隸屬，往往難以達(dá)標(biāo)。

2.3 各據(jù)其法，執(zhí)法協(xié)同不足

立法層面，河流治理和海域治理各有不同的法規(guī)體系，河長制主要依據(jù)是2012年9月江蘇省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》［6］和2016年12月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》［7］，灣長制主要依據(jù)是2017年9月14日國家海洋局印發(fā)的《關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》［8］。執(zhí)法層面，其協(xié)同不足表現(xiàn)在多個方面。首先執(zhí)法部門分置，發(fā)改委對主要排放物總量控制，作為企業(yè)開辦的審批依據(jù)；環(huán)保部門監(jiān)測污染物排放，對超排企業(yè)進(jìn)行處罰；水利部門的河長辦通過設(shè)置以各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)為河長的管理體系，形成政治和行政問責(zé)的組織體系；灣長制以類似于河長制的理念開展更大范圍的管理。其次是執(zhí)法過程碎片化，河長制體系內(nèi)尚且各管一河或者各管一段，形成上下游扯皮推諉，更遑論跨河長制和灣長制的執(zhí)法。

3 河長制與灣長制協(xié)同共治的對策

應(yīng)該說現(xiàn)行的河長制和灣長制突破了各自系統(tǒng)內(nèi)“九龍治水”的行政分割，一定程度實現(xiàn)了各自系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同。要破除河長制與灣長制跨系統(tǒng)協(xié)同不足的現(xiàn)象，除了找對原因，還要因地制宜分類施策。類似的情況發(fā)生在太湖治理，在中央要求太湖限期治理的態(tài)勢下，河長制和湖長制的有效協(xié)同促進(jìn)了湖水治理［9］。同樣地，對于灣區(qū)而言，水治理的范圍跨及河海，在河長制和灣長制基礎(chǔ)上探索其協(xié)同機制，可望實現(xiàn)更科學(xué)有效的水環(huán)境治理體系。河長制與灣長制的協(xié)同有多個維度，至少應(yīng)體現(xiàn)在目標(biāo)協(xié)同、組織協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同、考核協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等6個維度。

3.1 目標(biāo)協(xié)同

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從中央政府層面科學(xué)制定中長期規(guī)劃，分步實現(xiàn)海灣的治理目標(biāo)。根據(jù)每個海灣的治理目標(biāo)，按照其主要入海河口的現(xiàn)狀，分別確定沿海和入海河口的治理目標(biāo)。將海灣的主要污染物控制指標(biāo)按其來源分別分配給沿海政府和河口。對主要入海河流，跨省域者由中央政府分段設(shè)定斷面目標(biāo)，跨市域者由省政府分段制定斷面目標(biāo)，以此類推，形成覆蓋全流域和支線河流的斷面目標(biāo)。沿海工業(yè)區(qū)，確定主要工業(yè)排放指標(biāo)，形成集中工業(yè)區(qū)和污水集中處理達(dá)標(biāo)排放；確定近海養(yǎng)殖品種和養(yǎng)殖面積。沿河工業(yè)區(qū)，按照各自的斷面指標(biāo)制定主要排放物指標(biāo)，形成硬約束，倒逼地方政府加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和污水處理。這種治理目標(biāo)的統(tǒng)籌分配形式可以克服以單一河流制定治理目標(biāo)的隨意性，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性，以區(qū)域間、流域間、海河間的目標(biāo)協(xié)同，實現(xiàn)治理目標(biāo)的優(yōu)化。

3.2 組織協(xié)同

通常河長制掛靠水利系統(tǒng)，在河長制設(shè)立前，主要河流已經(jīng)設(shè)有管理部門，通過水利系統(tǒng)完善的組織體系和相對充裕的財政資金，具備了人力和財力的保障。但水利部門的職能設(shè)定以防汛防旱為主要任務(wù)，對水質(zhì)的防控并非其主要職責(zé)。環(huán)保部門是水質(zhì)監(jiān)管的主要部門，但缺乏河網(wǎng)和水利資金的管理權(quán)。此外還有多個涉水部門。因多頭管理，責(zé)任不明晰，實踐證明治理效果不彰。為體現(xiàn)權(quán)威性，實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域協(xié)同，開始探索以各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)任河長的河長制。河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的，由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流的“河長”負(fù)責(zé)河道水環(huán)境治理和保護的一種管理制度。這種組織形式摒棄了條線分割、管理部門權(quán)威不足的弊端，在全國逐漸實施。灣長制是沿海地區(qū)借鑒河長制的成功經(jīng)驗而來，基本復(fù)制其組織形式，目前已在沿海開始試點，機制也日漸成熟。但是，盡管河長制和灣長制各自內(nèi)部的組織協(xié)同已經(jīng)基本實現(xiàn)，兩者之間的有機協(xié)同因體制原因尚未實現(xiàn)。建議在沿海建立以市長為責(zé)任人的新型河長灣長制，獨立于原有河長制掛靠的水利部門和灣長制掛靠的海洋管理部門，掛靠環(huán)保部門或發(fā)改委，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，水利部門和海洋管理部門作為參與單位和責(zé)任單位，在其指揮下履職并接受考核，并由此降低制度成本。

3.3 執(zhí)法協(xié)同

百川歸海，作為終極治理，海域主要污染物必須達(dá)標(biāo)。首先必須對近海和河口進(jìn)行長時間的環(huán)境調(diào)查，摸請污染物底數(shù)，最大可能掌握近岸產(chǎn)業(yè)、近海養(yǎng)殖和河口各自的主要污染物及其份額。對于源自河口的污染物，應(yīng)該進(jìn)行溯源式排查和執(zhí)法。從治理角度看，即使組成了統(tǒng)一的河長灣長制，河長仍然避免不了層級化、本地化，但作為對治理效能的督察，執(zhí)法部門不宜層級過多，尤其不宜本地化。同一級政府既治理又執(zhí)法，哪怕是分屬不同的部門，仍難擺脫地方保護的弊端，或者同一層級分段治理、分段執(zhí)法帶來的扯皮推諉現(xiàn)象。在組織協(xié)同實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，組成統(tǒng)一的執(zhí)法部門采用溯源式執(zhí)法的方式實現(xiàn)流域的全覆蓋。同時為避免執(zhí)法隊伍的人力耗費和人情執(zhí)法，建議有條件的地區(qū)采用技術(shù)手段遠(yuǎn)程監(jiān)測。其中水環(huán)境調(diào)查無人艇已開發(fā)成功，在某些地方已開始試行，無人艇布放后可實行遠(yuǎn)程的操控和數(shù)據(jù)實時傳輸，形成較為完整的數(shù)據(jù)庫。通過對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，形成溯源式治理方案。

3.4 考核協(xié)同

在組織協(xié)同的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)考核的協(xié)同。對每一斷面的指標(biāo)考核，常常以多個指標(biāo)的綜合考核為依據(jù)。但個別指標(biāo)可能在多個河流或斷面均超標(biāo)，出現(xiàn)海灣總體考核合格、個別指標(biāo)超標(biāo)的結(jié)果。這是指標(biāo)體系及其不科學(xué)的考核設(shè)計引起的，雖然因個別河流和斷面的產(chǎn)業(yè)特色引起超標(biāo)，但必須在流域系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)平衡，避免總體超標(biāo)。因此，要摒棄平均分配排放指標(biāo)的簡單辦法，務(wù)必對體系內(nèi)各流域和斷面的主要污染源進(jìn)行充分的調(diào)研，科學(xué)分配各自的排放指標(biāo)，既實行指標(biāo)的差異化又確保總體目標(biāo)的實現(xiàn)。同時根據(jù)沿海和沿河的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，科學(xué)分配沿海和沿河的排放指標(biāo)，實現(xiàn)河海的目標(biāo)協(xié)同。此外，科學(xué)的考核體系應(yīng)該形成考核——反饋——整改的閉環(huán)，使每一次閉環(huán)逐步導(dǎo)向最終的治理目標(biāo)。

3.5 區(qū)域協(xié)同

目前的河長制灣長制有明確的行政區(qū)域?qū)傩?。其組織體系在同一級政府內(nèi)形成，向上呈金字塔型結(jié)構(gòu)。就某一級政府而言，對跨境河流，與上下游同級政府分段形成平行的河長群，歸屬上一級政府管理；對境內(nèi)支流，往下一級形成平行的河長群，由本級政府管理。這種體制的好處是各司其職，分工明確。不足之處也很明顯，本級河長只關(guān)心完成分段目標(biāo)，缺乏總體關(guān)懷。灣長只與臨海政府形成利益共同體，對河口上游的政府缺乏制約機制，而上游河長對海灣污染的后果沒有切身利益，也難有海灣治理的情懷和責(zé)任。區(qū)域協(xié)同的關(guān)鍵是建立政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的共同體。第一，各級政府要講政治，雖有行政區(qū)隔，但各級政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治共同體，必須為了國家乃至世界的生存環(huán)境協(xié)同工作。第二，要強化生態(tài)共同體的認(rèn)識，生態(tài)是一個大尺度有機系統(tǒng)，上下游通過大氣環(huán)流相互影響，誰也無法獨善其身。第三，要建立硬約束機制，用海灣的生態(tài)約束倒逼上游產(chǎn)業(yè)的排放容量，形成經(jīng)濟共同體。第四，構(gòu)建社會共同體，通過公益組織、媒體、網(wǎng)絡(luò)等多元社會力量，形成輿論監(jiān)督。第五，致力于文化共同體建設(shè)，共同倡導(dǎo)生態(tài)文明，培育生態(tài)文化，讓生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展同步的理念深入人心。

3.6 產(chǎn)業(yè)協(xié)同

本質(zhì)上看，除了生活垃圾，絕大部分污染來自于產(chǎn)業(yè)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，以縣域（一段時間甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）經(jīng)濟競爭為主要特征的中國經(jīng)濟發(fā)展模式推動了四十年高速發(fā)展的奇跡。雖然有國家和省級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作指導(dǎo)，各級行政區(qū)劃之間并未形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，也未完全遵循基于環(huán)境容量的產(chǎn)業(yè)限批制度。產(chǎn)業(yè)布局雷同，污染源小而散，對污染治理形成巨大壓力，環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)。近年來，在中央政府的大力引導(dǎo)和約束下，在屢發(fā)環(huán)境災(zāi)害的高壓下，最先在發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海地區(qū)逐漸形成了基于環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，企業(yè)向園區(qū)集中，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，大型重化工企業(yè)向環(huán)境容量更大的沿海遷建。以江蘇沿海為例，在省政府協(xié)調(diào)下，沿海產(chǎn)業(yè)開始打破同質(zhì)競爭的狀態(tài)，實現(xiàn)了一定程度的產(chǎn)業(yè)錯位布局。連云港徐圩新區(qū)獲批國家煉化產(chǎn)業(yè)基地，實現(xiàn)了煉化產(chǎn)業(yè)的集聚和規(guī)?；｛}城濱海地區(qū)建設(shè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地，大型鋼鐵企業(yè)向此搬遷。南通形成了占全國半數(shù)以上的船舶和海洋裝備產(chǎn)業(yè)，居行業(yè)領(lǐng)軍水平。這些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和集聚，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟競爭帶來的小化工、小鋼鐵遍地開花的亂局和污染治理難題，重化工業(yè)向沿海集中提高了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)水平，同時降低了單位排放量和推動污染物集中治理，實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

4 結(jié)語

河長制由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合推進(jìn)，立法層面高，運行相對成熟。灣長制只是國家海洋局推動的試點工作，目前覆蓋面小，成熟經(jīng)驗不多。在沿海地區(qū)，跳過兩制分別試點的階段，直接開展河長制和灣長制的協(xié)同試點工作，探索兩制協(xié)同的機制，乃至建立河海協(xié)同共治的體制，極具針對性和先導(dǎo)性。因此，建議沿海有關(guān)政府部門明確目標(biāo)方向，細(xì)化任務(wù)措施，強化組織保障，推動兩制協(xié)同試點工作盡快形成可落地、可復(fù)制、可推廣的制度建設(shè)模式。這項探索對于我國近海環(huán)境的改善，實現(xiàn)藍(lán)色海灣的愿景，具有積極的示范意義。