社保制度下減貧模式及可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的框架研究

高昕

社會保障政策是減少貧困的有效手段。建立并完善社會保障制度是促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會公平的有效基礎(chǔ)。

社會保障制度是我國市場經(jīng)濟改革發(fā)展的有效保障，因此在社會保障制度下研究我國減貧模式和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方向，對正確處理社會保障和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系和促進社會公平有重要意義。

一、引言

自1978年我國改革開放以來，我國社會保障制度的建設(shè)逐步實現(xiàn)多層次和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。2021年2月，中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時指出社會保障關(guān)乎人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成及協(xié)同高效的階段。目前我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)，功能完備的社會保障體系基本建成，基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近10億人，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。

但是面對人口老齡化趨勢和勞動力就業(yè)市場等問題的新變化，我國社會保障制度運行仍面臨較多挑戰(zhàn)，需要切實解決。本文將主要根據(jù)當(dāng)前社會保障制度存在的一些風(fēng)險與挑戰(zhàn)，同時基于實際的減貧經(jīng)驗，分析與討論關(guān)于社會保障制度下減貧模式及可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展路徑選擇框架，以此對未來社會保障政策的趨勢與發(fā)展對策提出相關(guān)建議。

二、社會保障制度的涵義及基本內(nèi)容

作為現(xiàn)代國家最重要的一種減貧政策手段，社會保障制度旨在通過制定一系列有關(guān)社會保險、社會福利和住房保障等方面的政策與項目進而促進有效的勞動力市場，并同時減少人們面臨的社會風(fēng)險（如失業(yè)、疾病和殘疾等）以及降低其脆弱性。其中社會保險、勞動力市場干預(yù)以及社會救援計劃通常被定義為社會保障制度的三種形式。

結(jié)合實際發(fā)展意義來看，首先，以社會保險為例，區(qū)別于以利潤為目的的商業(yè)化保險運作，它是一種以定期支付保險費為交換條件，保護受益人免受災(zāi)難性開支及損失影響的基本保障計劃。其中我國社會保險的主要類型分為五種，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險。從本質(zhì)來講，社會保險具有再分配功能，以此來促進物質(zhì)及勞動力的再生產(chǎn)和社會的穩(wěn)定。其次，勞動力市場干預(yù)主要取決于積極的勞動力市場政策，即通過為一些有能力的就業(yè)貧困者提供就業(yè)咨詢、失業(yè)補貼和工作培訓(xùn)（包括對失業(yè)再就業(yè)人員）等保障服務(wù)來降低失業(yè)率，進而刺激生產(chǎn)力與整個勞動力市場。再次，社會救援計劃即主要通過政府和非政府的一些公共行動，對符合條件的弱勢群體（如殘疾人、單親家庭和自然災(zāi)害受害者等）和貧困人口提供津貼或?qū)嵨铮ㄈ缂Z食等）。

三、社會保障制度下的減貧模式分析

（一）貧困的定義與衡量指標(biāo)

從經(jīng)濟的角度來講，貧困一般包括絕對貧困與相對貧困。絕對貧困的根本原因在于收入無法滿足個人基本需求（如食物、衣服、住房），相對貧困的劃分標(biāo)準(zhǔn)通常因國家和社會而變動，它是指與同一時間和地點的其他人相比，一個人無法達到最低生活水平。衡量貧困問題的基本指標(biāo)主要包括貧困線、貧困指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)（如居民預(yù)期壽命、教育水平、生活質(zhì)量）和基尼系數(shù)等。

作為經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要解決難題之一，貧困問題從未被消除過。2015年10月初世界銀行宣布，將國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)由此前每人每天生活支出1.25美元上調(diào)至1.9美元。2022年5月，全球貧困線卻再次上調(diào)，由1.9美元上升至2.15美元，這不僅意味著全球貧困人口的激增，也表明減貧工作的開展難度再次提高。盡管此“標(biāo)準(zhǔn)線”存在一定誤導(dǎo)性，因為貧困人口實際上處于不同的貧困狀態(tài)。但這仍意味著全球貧困人口的激增，也表明減貧工作的開展難度再次提高。

（二）社會保障制度下的減貧經(jīng)驗分析

西方社會保障制度大概分為三種類型，一是以國家政府為主導(dǎo)的“福利型模式”，即國家以公共支出的方式為公民提供普遍的社會保障待遇。二是以養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險為核心，企業(yè)與勞動者個體為費用的主要承擔(dān)者，國家負(fù)責(zé)監(jiān)管的“社會共濟型”的保障模式。三是“自助型”模式即政府僅針對貧困者提供社會保障，其他社會成員則通過社會途徑去尋求保障救助。

此外，近年在一些發(fā)展中國家也有成功的社會保障政策或項目，如巴西、墨西哥、智利和哥倫比亞等國家主要采用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策（CCT）為目標(biāo)貧困家庭或個人提供補助金，目標(biāo)家庭則需滿足條件包括兒童入學(xué)、出勤率和兒童保健就診情況等。進而促進人力資本發(fā)展、縮小男女性別差距和推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

在我國新時代的社會建設(shè)發(fā)展中，社會保障制度是市場經(jīng)濟制度發(fā)展完善的相輔條件，并在社會關(guān)系變革中發(fā)揮重要作用。早期我國傳統(tǒng)的社會保障模式是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，由于單一化集中管理模式忽略了各區(qū)域性的經(jīng)濟特殊性以及我國的生產(chǎn)力水平問題，嚴(yán)重阻礙了我國社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展問題。自1992年社會主義市場經(jīng)濟體制的建立之后，如何順應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型規(guī)律及如何處理市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的多元主體關(guān)系，是否構(gòu)造并完善綜合化的社會保障制度成為重要關(guān)注的議題。黨的十八大以來，黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上更加突出的位置，對我國社會保障體系建設(shè)作出頂層設(shè)計，推動我國社會保障體系建設(shè)進入快車道。中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)中國社會保障制度要立足國情、積極探索和大膽創(chuàng)新，注重學(xué)習(xí)借鑒國外社會保障有益經(jīng)驗。同時加強完善覆蓋全民的社會保障體系，促進社會保障事業(yè)高質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)如今我國已經(jīng)初步建成了包含社會福利、社會救助和社會保險為主的立體化社會保障減貧制度框架，這為新時期建設(shè)發(fā)展具有中國特色的社會保障減貧工作提供了有效基礎(chǔ)。

四、社會保障制度下的我國可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展主要面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展路徑建議

（一）社會保障制度下經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的條件與面臨的挑戰(zhàn)

社會保障扶貧減貧工作是一項重要的長期任務(wù)，需要長期規(guī)劃與完善。雖然現(xiàn)階段取得了一些顯著的成果，然而當(dāng)前我國社會保障制度仍面臨不少問題與挑戰(zhàn)。

第一，人口老齡化的挑戰(zhàn)。自2000年起我國就已進入“老齡化社會”，到2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示65歲以上人口已突破2億。隨著人口老齡化的現(xiàn)象不斷加劇，勞動年齡人口的持續(xù)減少，一方面會導(dǎo)致勞動力市場供給的減少進而限制人力資本的發(fā)展與積累。同時勞動力資源的合理配置就難以實現(xiàn)。那么，這不僅會加大居民的收入差距，使居民消費能力削弱，進而影響整個國內(nèi)消費市場與經(jīng)濟質(zhì)量的發(fā)展。另一方面，老齡化的加劇也會減緩科技創(chuàng)新的進步，這將極大阻礙經(jīng)濟增長的進程。此外，老齡化問題使在醫(yī)療和勞動保障項目下所覆蓋的目標(biāo)人群的激增，因而會加大保障支出，甚至可能會占據(jù)其他相關(guān)項目的投入比。這將不利于社會保障制度的持續(xù)性運行。

第二，是社會保障制度下運行機制管理問題。主要分別表現(xiàn)為公平性與效率性的問題，社會保障基金的籌集與支出問題以及社保項目覆蓋面細(xì)化問題。

1.公平性與效率性的問題

由于社會保障本質(zhì)上是一種分配制度，因此社會保障制度下運行機制的有效管理必須建立在篩選過程及分配資源的公平基礎(chǔ)上與協(xié)調(diào)實施的高效水平上，才能確保社保制度的可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

2.社會保障基金的籌集與支出問題

一方面，由于我國社會保障制度覆蓋面較廣，社會保障相應(yīng)的支出與預(yù)算范圍較大包括住房補貼、養(yǎng)老和醫(yī)療等。因此社會保障基金的籌集過程可能會出現(xiàn)資金緊缺的問題并最后影響收支運營的持續(xù)性。另一方面，社會保障資金的收繳、支付以及營運的公開化和規(guī)范化監(jiān)管應(yīng)該引起重視，避免出現(xiàn)管理混亂從而影響財政支出及社會保障制度的可持續(xù)運行。

3.社保項目覆蓋面細(xì)化問題

當(dāng)前我國社會保障制度的覆蓋面較廣，并在持續(xù)擴大社保項目的實行。但從整體縱向角度來看，各地區(qū)內(nèi)的社保體系連接性和流動性較弱從而導(dǎo)致整體社會保障體系統(tǒng)籌效果不明顯?；谪毨栴}本身就具有一定的復(fù)雜性，相關(guān)社保項目內(nèi)容（如醫(yī)療、養(yǎng)老保險和教育等）的細(xì)化與整合是推動社會保障制度良好運行的關(guān)鍵，并有利于社會保障體系的升級。

（二）實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的對策與路徑

第一，加快推進社會保障制度改革，轉(zhuǎn)變基本養(yǎng)老保險制度形式。

即在人口老齡化加劇的形勢下，政府不僅要加強對老齡人口的物質(zhì)保障，而且要充分落實勞動人口就業(yè)戰(zhàn)略。一方面，完善國民收入分配體系，同時提高醫(yī)療保障水平并加強基本醫(yī)療保險的普惠化。另一方面，通過為失業(yè)或再就業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)機會來提升勞動者整體素質(zhì)，同時加強技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，以此促進人力資本積累及經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

第二，加強社會保障基金制度的監(jiān)管并完善社會保障預(yù)算及繳納制度，確保社會保值基金的收支和營運的規(guī)范化、公開化、透明化和安全化。同時完善社會儲備金制度，鼓勵社?；鸾⒍喾N資金籌集渠道來緩解資金短缺和收支不持續(xù)的問題。

第三，加快推進統(tǒng)籌化的社會保障體系建設(shè)，推廣并完善社會保障信息服務(wù)平臺。一方面，為避免社保項目橫向覆蓋面差異擴大與城鄉(xiāng)之間社保發(fā)展的差距過大，應(yīng)立足于區(qū)域內(nèi)具體情況，綜合考慮城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平。由分散化到統(tǒng)一化管理，以推進城鄉(xiāng)社保制度統(tǒng)籌化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，建立健全大數(shù)據(jù)信息化平臺服務(wù)，加強社會保障信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，以有效提高社保事項的信息辦理、認(rèn)證、分析和監(jiān)管的效率，為社保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供良好條件。

（作者單位：英國利茲大學(xué)）