行政訴訟司法適用中的會議紀(jì)要屬性探究

于曉琪，吳 瑤

（江蘇大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

由于法律法規(guī)對會議紀(jì)要的有關(guān)規(guī)定僅寥寥數(shù)語，現(xiàn)行《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對會議紀(jì)要的規(guī)定也不夠具體明確，在一定程度上導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的會議紀(jì)要有時(shí)會與其規(guī)范內(nèi)涵、法律屬性相悖。法院面對涉訴會議紀(jì)要的復(fù)雜情況，在司法適用時(shí)產(chǎn)生了諸多困惑。雖然實(shí)務(wù)界和理論界已提出“內(nèi)部行政行為外部化”的理論以解答司法適用上的部分問題，但仍有一些問題得不到解決。為此，筆者選取聚法網(wǎng)2014年至2021年以會議紀(jì)要為主要爭議焦點(diǎn)的197份裁判文書，以實(shí)證分析的方式，對會議紀(jì)要在司法適用中的法律屬性進(jìn)行研究與剖析，以期為理論研究提供實(shí)踐視角，進(jìn)一步統(tǒng)一對會議紀(jì)要的屬性認(rèn)定，也希望為會議紀(jì)要的司法適用提供全面的理論視角，促進(jìn)法院在司法適用時(shí)的規(guī)范化。

一、規(guī)范意義上的會議紀(jì)要的內(nèi)涵

國務(wù)院辦公廳1987年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》首次規(guī)定了會議紀(jì)要這一公文種類，其在第二章公文主要種類中表述道，“傳達(dá)會議議定事項(xiàng)和主要精神，要求與會單位共同遵守、執(zhí)行的，用‘會議紀(jì)要’”。1993年修訂后，將會議紀(jì)要表述為“適用于記載和傳達(dá)會議情況和議定事項(xiàng)”。此時(shí)，會議紀(jì)要只是一種具有“記載”“傳達(dá)”功能的法定公文。此后，2000年國務(wù)院發(fā)布了《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（1993年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》同時(shí)廢止），并未修改會議紀(jì)要的含義，仍將其規(guī)定為“適用于記載、傳達(dá)會議情況和議定事項(xiàng)”。

會議紀(jì)要這一公文種類同時(shí)也被運(yùn)用于黨的機(jī)關(guān)文件中。1989年中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》，在第三章正式文件的常用種類中，規(guī)定了“記載和表達(dá)會議主要精神和議定事項(xiàng)用‘會議紀(jì)要’”。在1996年正式印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》中，將會議紀(jì)要界定為“用于記載會議主要精神和議定事項(xiàng)”的公文，刪除了“表達(dá)”二字，也就是說黨的會議紀(jì)要只有“記載”功能。此后，2012年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，其中明確規(guī)定了1996年中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和2000年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》停止執(zhí)行。2012年的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》將會議紀(jì)要這一文種變更為“紀(jì)要”，“適用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)”。至此，黨政機(jī)關(guān)的公文文種正式統(tǒng)一，會議紀(jì)要的正式名稱為“紀(jì)要”，只有“記載”功能。

在軍隊(duì)機(jī)關(guān)文件中也有會議紀(jì)要這一文種。1992年由中央軍委辦公廳印發(fā)的《中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》第二章公文種類中規(guī)定，“記載和傳達(dá)會議主要精神和議定事項(xiàng)，用‘會議紀(jì)要’”。2005年由中央軍委發(fā)布的修訂后的《中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》將其修改為“會議紀(jì)要用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)”，同樣刪除了“傳達(dá)”功能。此后，2017年修訂發(fā)布了《軍隊(duì)機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（2005年的《中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》同時(shí)廢止），其中關(guān)于會議紀(jì)要的規(guī)定正式與黨政機(jī)關(guān)的“紀(jì)要”統(tǒng)一了起來。

通過以上對“會議紀(jì)要”這一概念變化的梳理可見，其就是一種法定公文，主要用于記載會議情況和議定事項(xiàng)，是一種具備記錄性、備忘性和告知性的會議公文，是會議信息的一種具有公文特征的傳播載體〔1〕。雖然國家行政機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨、軍隊(duì)機(jī)關(guān)的公文種類中都有“會議紀(jì)要”，但在此需要說明的是，本文接下來的所有論述僅針對其中國家行政機(jī)關(guān)的會議紀(jì)要而展開。

二、會議紀(jì)要的屬性之辯

按上述規(guī)定，會議紀(jì)要是適用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)的法定公文，但是時(shí)下的許多會議紀(jì)要并不僅僅簡單地維持在這一層面。有時(shí)行政機(jī)關(guān)使用會議紀(jì)要會超出其規(guī)范內(nèi)涵并影響到行政相對人的合法權(quán)益，給司法適用帶來理論與實(shí)踐的困擾。因此，需要對會議紀(jì)要的屬性作深入、明確的定位和分析〔2〕。

從靜態(tài)角度看，會議紀(jì)要是一種法定公文。從動態(tài)角度看，會議紀(jì)要則是指制作、發(fā)布、實(shí)施會議紀(jì)要等的一系列行為。在司法適用中，會議紀(jì)要的屬性具有不確定性。

（一）會議紀(jì)要是否為抽象行政行為

抽象行政行為是指由國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為〔3〕139，其基本特征為對象的非特定性、效力的未來性和反復(fù)適用性。關(guān)于會議紀(jì)要是否為抽象行政行為，爭議焦點(diǎn)主要集中在會議紀(jì)要是不是規(guī)范性文件上。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，會議紀(jì)要是抽象行政行為。因?yàn)楣谋揪褪且?guī)范性文件的一種，作為公文的會議紀(jì)要自然具備規(guī)范性文件的基本要素，其雖然具有不同于傳統(tǒng)規(guī)范性文件的特征〔4〕，但這只能說明其是一種特殊的規(guī)范性文件，其屬性仍是抽象行政行為。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，會議紀(jì)要不是抽象行政行為。因?yàn)闀h紀(jì)要不符合抽象行政行為反復(fù)適用的特征，也不可直接對外適用，而只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生效力。實(shí)務(wù)中以浙江省政府為例，其在官方網(wǎng)站上明確說明：《浙江省人民政府法制辦公室關(guān)于認(rèn)定行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)意見》第二條、第三條規(guī)定，行政規(guī)范性文件的內(nèi)容具備行政性、外部性、規(guī)范性的特征；第六條規(guī)定，如會議紀(jì)要有關(guān)內(nèi)容涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，需要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序制定行政規(guī)范性文件對外發(fā)布〔5〕。可見，會議紀(jì)要對外生效須經(jīng)過法定程序的轉(zhuǎn)化，其本身不是規(guī)范性文件，也不是抽象行政行為。

（二）會議紀(jì)要是否為內(nèi)部行政行為

對于會議紀(jì)要是否為內(nèi)部行政行為這一問題，首先需要討論內(nèi)部行政行為這一概念是否成立。內(nèi)部行政行為這一概念是根據(jù)效力作用對象將“行政行為”劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為而得來的。部分學(xué)者認(rèn)為“內(nèi)部行政行為”這個概念是不能成立的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的內(nèi)部行為不是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的結(jié)果，不涉及公權(quán)力運(yùn)作，只能稱之為“內(nèi)部行為”〔6〕。多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為，內(nèi)部行政行為完全符合行政行為的三個構(gòu)成要素，即主體要素、職能要素和法律要素〔7〕。筆者認(rèn)為，后一種觀點(diǎn)更順應(yīng)行政法理論的發(fā)展，也有利于保障行政相對人的合法權(quán)益。

由于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對于“內(nèi)部行政行為”這一概念并沒有明確規(guī)定，所以學(xué)者們對于內(nèi)部行政行為內(nèi)涵的界定見仁見智。有學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)部行政行為就是《行政訴訟法》第13條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，這是對狹義內(nèi)部行政行為的理解。胡建淼則認(rèn)為，《行政訴訟法》第13條第3款的規(guī)定是內(nèi)部行政行為的一部分，但不應(yīng)僅限于此，他認(rèn)為只要是行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、人員和財(cái)物的管理行為都是內(nèi)部行政行為〔8〕。也就是說，內(nèi)部行政行為不是僅有人事性質(zhì)的行政行為，還應(yīng)將行政組織內(nèi)部上下級之間進(jìn)行請示、批復(fù)、命令等工作性質(zhì)的行政行為納入內(nèi)部行政行為的范圍，這是對廣義內(nèi)部行政行為的理解。

由內(nèi)部行政行為的廣義和狹義之分，可得出以下結(jié)論：如果認(rèn)為內(nèi)部行政行為僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事管理行為，那么會議紀(jì)要就不可能是內(nèi)部行政行為；如果認(rèn)為內(nèi)部行政行為不僅有人事性質(zhì)的行政行為，還有工作性質(zhì)的行政行為，那么會議紀(jì)要就屬于內(nèi)部行政行為。

（三）會議紀(jì)要是否存在外部化問題

基于上文的分析，如果認(rèn)為會議紀(jì)要不屬于內(nèi)部行政行為，則“會議紀(jì)要是否存在‘外部化’問題”是一個偽命題，在這里沒有討論的必要；如果認(rèn)為會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為，則會出現(xiàn)會議紀(jì)要外部化的問題?！皟?nèi)部行政行為外部化”這一概念最先出現(xiàn)在司法實(shí)踐中，是因?yàn)椋浩湟?，《行政訴訟法》第13條第3款只規(guī)定了人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不納入行政訴訟的受案范圍，對于工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，法律沒有明確規(guī)定。其二，司法實(shí)務(wù)存在復(fù)雜性，傳統(tǒng)意義上的行政行為類型已經(jīng)無法涵蓋某些新出現(xiàn)的非傳統(tǒng)意義上的行政行為。當(dāng)某些內(nèi)部行政行為有時(shí)對外發(fā)生法律效力甚至影響到行政相對人的權(quán)利義務(wù)時(shí)，對這部分內(nèi)部行政行為的處理，既難以確定其是否屬于行政訴訟的受案范圍，又難以用當(dāng)前的模式化行政行為的處理方式予以套用。法院為了解決實(shí)踐中遇到的難題，就提出了經(jīng)外部化的內(nèi)部行政行為具備可訴性這一思路，且這一思路是成立的并有必要的，有利于妥善解決會議紀(jì)要在行政訴訟司法適用中存在的問題。

三、會議紀(jì)要屬性司法認(rèn)定的類型化

通過對收集的197份以會議紀(jì)要為主要爭議焦點(diǎn)的裁判文書的分析可以發(fā)現(xiàn)，法院對這些案件初步審查受理后，會根據(jù)案件具體情況對所涉及的會議紀(jì)要的本質(zhì)屬性進(jìn)行判斷。筆者對法院在司法適用中對會議紀(jì)要屬性認(rèn)定的實(shí)際情形進(jìn)行了梳理，將其歸納為內(nèi)部行政行為類、過程性行為類、行政指導(dǎo)行為類、對外生效類、具體行政行為類等五種類型，另外還存在因其他原因而認(rèn)定會議紀(jì)要不屬于行政訴訟受案范圍的情形，由于這類情形不是本文討論的重點(diǎn)，所以下文不予詳細(xì)論述。

（一）法院認(rèn)定為內(nèi)部行政行為類會議紀(jì)要的情況

在197例案件中，法院認(rèn)定為內(nèi)部行政行為的會議紀(jì)要共90例，占比約為45.69%。其中有20例法院明確將會議紀(jì)要定性為內(nèi)部行政行為，另外還有70例案件法院雖然沒有明確定性，但也認(rèn)為會議紀(jì)要一般不對外直接發(fā)生法律效力，不屬于行政訴訟的受案范圍。法院作出這種認(rèn)定的依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟司法解釋》）第1條第10款的規(guī)定，“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這兩種類型在收集的案例中占比接近半數(shù)，不僅反映出會議紀(jì)要本身屬于內(nèi)部行政行為，是不可訴的，不屬于行政訴訟的受案范圍，同時(shí)也表明，多數(shù)情況下會議紀(jì)要在實(shí)務(wù)中是符合其“適用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)”的規(guī)范內(nèi)涵的。

通過對這90例案件的實(shí)證研究可以發(fā)現(xiàn)，大部分原告提起訴訟是認(rèn)為會議紀(jì)要對其造成了權(quán)益損害和不利影響，且先前已經(jīng)提起過行政復(fù)議，但被行政復(fù)議機(jī)關(guān)以會議紀(jì)要不屬于行政復(fù)議受案范圍為由決定不予受理，繼而原告才提起行政訴訟。一些案件的會議紀(jì)要上載明的部分內(nèi)容是“原則同意……工作”，法院大多認(rèn)為此種會議紀(jì)要本身只是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政公文，通常不對外部行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。這類案件中的會議紀(jì)要，從內(nèi)容上看是行政機(jī)關(guān)對下一步工作的內(nèi)部安排部署以及人員分工，是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為，性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，并不對外直接發(fā)生法律效力，且不存在轉(zhuǎn)化為對外發(fā)生法律效力的行政行為的情形，不屬于行政訴訟的受案范圍。

（二）法院認(rèn)定為過程性行為類會議紀(jì)要的情況

在197例案件中，法院認(rèn)定為屬于過程性行為類會議紀(jì)要的共8例，占比約為4.06%。之所以稱其為過程性行為類會議紀(jì)要，依據(jù)是《行政訴訟司法解釋》第1條第6款之規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。過程性行為類會議紀(jì)要，是確定某一行政事項(xiàng)如何處理的初步意見，是行政行為過程中的一部分。行政相對人提出訴訟的對象應(yīng)該是最終作出的行政行為，而不是行政行為過程中的會議紀(jì)要。如果行政相對人對此類會議紀(jì)要的合法性存有異議，法院會通過對最終作出的行政行為進(jìn)行合法性審查而予以判斷。法院認(rèn)為，過程性行為類會議紀(jì)要不會獨(dú)立構(gòu)成一項(xiàng)行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，當(dāng)事人不能對過程性行為類會議紀(jì)要單獨(dú)提起訴訟。

（三）法院認(rèn)定為行政指導(dǎo)行為類會議紀(jì)要的情況

法院認(rèn)定為屬于行政指導(dǎo)行為類會議紀(jì)要的共54例，占比約為27.41%，其中有43例案件屬于普通共同訴訟案件。將此類會議紀(jì)要?dú)w類的依據(jù)是，《行政訴訟司法解釋》第1條第3款規(guī)定“行政指導(dǎo)行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。行政指導(dǎo)是行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，在行政相對人的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為〔3〕286。此類案件中會議紀(jì)要的內(nèi)容大多是政府及相關(guān)部門對后續(xù)工作如何完成進(jìn)行的原則性指導(dǎo)，并不對行政相對人產(chǎn)生強(qiáng)制力，由行政相對人自行決定是否采納會議紀(jì)要的指導(dǎo)意見。不過此類案件數(shù)量確實(shí)不少，究其原因可能如葉必豐所言，行政指導(dǎo)雖然不存在權(quán)力的強(qiáng)制作用，但由于行政機(jī)關(guān)的地位，行政指導(dǎo)行為可能會構(gòu)成行政事實(shí)行為，導(dǎo)致事實(shí)上對行政相對人產(chǎn)生強(qiáng)制力〔9〕?？傊?，法院認(rèn)為這類會議紀(jì)要只是政府對各部門如何工作給予的指導(dǎo)意見，不屬于行政訴訟的受案范圍。

（四）法院認(rèn)定為對外生效類會議紀(jì)要的情況

法院認(rèn)定為會議紀(jì)要已對外發(fā)生法律效力的案件共26例，占比約為13.20%。最高人民法院（2019）最高法行申458號裁判文書中寫道，“會議紀(jì)要對外發(fā)生法律效力應(yīng)滿足兩個條件：一是會議紀(jì)要的內(nèi)容直接涉及公民、法人或其他組織的具體權(quán)利義務(wù)；二是會議紀(jì)要通過一定方式外化”。以這兩個條件為劃分依據(jù)，這26例案件可分為兩類：一是會議紀(jì)要內(nèi)容對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的案件有12例，二是會議紀(jì)要外化的案件有14例。

會議紀(jì)要內(nèi)容對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的案件，如江蘇省南通市中級人民法院（2016）蘇06行初148號行政判決書中的會議紀(jì)要內(nèi)容為：“一、針對崔某某的特殊情況，同意對崔某某繼承份額部分以及自建房11.5平方房產(chǎn)給予兩套安置房安置?！边@類會議紀(jì)要的內(nèi)容更像是行政主體針對特定的事項(xiàng)即將采取的具體行政行為，將會直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)，因此屬于行政訴訟受案范圍。會議紀(jì)要外化的案件，如最高人民法院（2019）最高法行再183號行政案中，雖然被告新民市人民政府未將會議紀(jì)要送達(dá)給原告新民市胡臺供銷社石油經(jīng)銷站，但被告已經(jīng)要求各部門按會議紀(jì)要的內(nèi)容遵照執(zhí)行，因此該會議紀(jì)要已對外生效①，屬于行政訴訟受案范圍。

由此可見，法院之所以適度承認(rèn)此類會議紀(jì)要具有可訴性，是因?yàn)殡m然規(guī)范的會議紀(jì)要效力不應(yīng)及于外部，但實(shí)踐中還是會出現(xiàn)部分會議紀(jì)要涉及行政相對人權(quán)益的情形，這種會議紀(jì)要屬于行政訴訟受案范圍。

（五）法院認(rèn)定為具體行政行為類會議紀(jì)要的情況

法院認(rèn)定為具體行政行為類的會議紀(jì)要共6例，占比約為3.05%。這種情況是行政機(jī)關(guān)在會議紀(jì)要中針對特定事項(xiàng)已經(jīng)作出了具體決定并影響到了行政相對人的權(quán)利義務(wù)，甚至將會議紀(jì)要印發(fā)并要求下屬部門遵照執(zhí)行。如福建省龍巖市中級人民法院（2018）閩08行初65號行政案中，政府甚至通過“性質(zhì)說明書”的形式明確涉案會議紀(jì)要為行政決定②，即具體行政行為。這類會議紀(jì)要已經(jīng)為外部行政相對人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)并產(chǎn)生了約束力，其表面上表現(xiàn)為內(nèi)部行政行為，但實(shí)質(zhì)上是具體行政行為。故而，部分法院在裁判文書中進(jìn)行說理時(shí)，認(rèn)為會議紀(jì)要的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為具體行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。

四、會議紀(jì)要屬性認(rèn)定差異

（一）學(xué)界理論觀點(diǎn)差異較大

學(xué)界對會議紀(jì)要屬性認(rèn)定的差異體現(xiàn)在理論層面，比如有學(xué)者認(rèn)為會議紀(jì)要屬于抽象行政行為，也有學(xué)者認(rèn)為會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為。但不論是抽象行政行為還是內(nèi)部行政行為，這兩個概念都屬于學(xué)理概念。因?yàn)槭菍W(xué)理概念，所以言之有理即可，學(xué)界允許眾多理論百花爭鳴。但是對這一根本屬性認(rèn)知的不同會使理論運(yùn)用產(chǎn)生差異。如果認(rèn)為會議紀(jì)要屬于抽象行政行為，即使會議紀(jì)要對外發(fā)生法律效力后影響到行政相對人的權(quán)利義務(wù)，也不能對其提起行政訴訟，因?yàn)槲覈F(xiàn)行的《行政訴訟法》是將抽象行政行為排除在司法審查范圍之外的，對抽象行政行為，只能在對具體行政行為提起行政訴訟時(shí)要求附帶審查。如果認(rèn)為會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為，最高人民法院對此已有明確態(tài)度，即一般不可訴，經(jīng)外部化的內(nèi)部行政行為可訴，學(xué)界也將其稱為內(nèi)部行政行為外部化理論。由此可見，對會議紀(jì)要屬性的認(rèn)定影響到如何對行政訴訟制度設(shè)計(jì)進(jìn)行解釋。

（二）法院觀點(diǎn)不統(tǒng)一

法院對會議紀(jì)要屬性的認(rèn)定更多地是從法律規(guī)定出發(fā)，即根據(jù)案件具體情況將會議紀(jì)要的屬性與法條中的概念相比照，比如“過程性行為”“行政指導(dǎo)行為”等就是現(xiàn)行法條中的概念。如果法官認(rèn)為該案件應(yīng)當(dāng)適用“過程性行為”的法條進(jìn)行判決，那么就等于認(rèn)為該案件中的會議紀(jì)要的屬性是過程性行為。這些概念都來源于《行政訴訟司法解釋》中的實(shí)務(wù)概念，法院對會議紀(jì)要屬性認(rèn)定的差異主要是由于不同法官在進(jìn)行司法適用時(shí)對法條的選擇存在差異。

司法適用的不一致不僅體現(xiàn)在橫向認(rèn)定上，還體現(xiàn)在縱向認(rèn)定上。橫向認(rèn)定是指認(rèn)定會議紀(jì)要屬于或不屬于行政訴訟受案范圍；縱向認(rèn)定則是指在認(rèn)定會議紀(jì)要不屬于行政訴訟受案范圍的情況下，對其屬性又存在三種認(rèn)定：其一，有的判決認(rèn)為會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為，對外沒有法律效力，只能在其系統(tǒng)內(nèi)部起到約束作用，本身不可訴。其二，有的判決認(rèn)為會議紀(jì)要對相關(guān)事項(xiàng)只有單純的指導(dǎo)作用，是行政指導(dǎo)行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。其三，有的判決認(rèn)為會議紀(jì)要只是一個過程性行為，過程性行為不屬于行政訴訟的受案范圍。也就是說，法院雖然同樣不認(rèn)可會議紀(jì)要屬于行政訴訟受案范圍，但是不同法院不認(rèn)可的理由不同、對會議紀(jì)要屬性的判斷不同、判決所適用的法條也不同。

五、明晰會議紀(jì)要的屬性

目前，不論是學(xué)界的理論觀點(diǎn)還是司法實(shí)務(wù)中的行政判例，關(guān)于會議紀(jì)要屬性、可訴性的認(rèn)定均不統(tǒng)一。因此，明晰會議紀(jì)要的屬性是非常必要的。

明晰會議紀(jì)要的屬性可以從兩個層面進(jìn)行：從內(nèi)涵層面來看，會議紀(jì)要是一種法定的機(jī)關(guān)公文，這是官方認(rèn)可的名稱，并無異議〔10〕。對此，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》已明確規(guī)定，會議紀(jì)要是適用于記載會議主要情況和議定事項(xiàng)的法定公文。從法理層面來看，會議紀(jì)要的法律屬性是由其效力作用的對象決定的。大部分學(xué)者認(rèn)為會議紀(jì)要和行政批復(fù)這類公文在法律屬性上屬于內(nèi)部行政行為，因?yàn)闀h紀(jì)要是只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政機(jī)關(guān)之間流轉(zhuǎn)的內(nèi)部文件，只影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。因此，會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為。但是僅從這兩個層面去分析會議紀(jì)要的屬性是不全面的，我們還應(yīng)重視“內(nèi)部行政行為”與行政法和行政訴訟法之間存在的聯(lián)系。理論上提出會議紀(jì)要為內(nèi)部行政行為這一主張的最終目的在于厘清會議紀(jì)要與司法審查的關(guān)系，在于判定會議紀(jì)要是否應(yīng)當(dāng)接受司法審查、是否屬于行政訴訟的受案范圍，如果僅認(rèn)定會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為，且內(nèi)部行政行為不可訴，那么就無法解釋行政訴訟司法適用中將會議紀(jì)要認(rèn)定為屬于行政訴訟受案范圍的案件。所以，我們還應(yīng)明確會議紀(jì)要外部化后的屬性。因?yàn)橛行h紀(jì)要的法律效力并不完全對內(nèi)，即出現(xiàn)了部分會議紀(jì)要外部化的現(xiàn)象，且法院在面對會議紀(jì)要外部化的案件時(shí)常常出現(xiàn)“同案不同判”的司法現(xiàn)象。這意味著，不同案件中法院對會議紀(jì)要的屬性、可訴性的認(rèn)定不一樣；固有的司法裁量權(quán)和不同的法律方法立場，也會引導(dǎo)法官走向不同的司法裁判道路〔11〕。所以，明確會議紀(jì)要外部化后的屬性對引導(dǎo)和規(guī)范司法實(shí)踐起著重要作用。單純就會議紀(jì)要的形成過程、記載內(nèi)容和適用范圍來講，會議紀(jì)要體現(xiàn)出的內(nèi)部性是毋庸置疑的。但鑒于行政機(jī)關(guān)在政治、社會中的地位，其發(fā)布的各類文件對于民眾來說有一定的指導(dǎo)性，一旦行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件通過某些渠道對外公示，就容易對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律影響。如果部分行政機(jī)關(guān)利用會議紀(jì)要作出了超越自身權(quán)限的行政行為，那么本來只該在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生效力的會議紀(jì)要，也可能會直接影響到外部行政相對人的權(quán)利義務(wù)。那這時(shí)，如果仍然認(rèn)為會議紀(jì)要屬于內(nèi)部行政行為，是不可訴的，且無例外情形，就不妥當(dāng)了?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為外部化后的會議紀(jì)要就不再是內(nèi)部行政行為，其性質(zhì)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，外部化就是內(nèi)部行政行為質(zhì)變?yōu)橥獠啃姓袨榈倪^程。有學(xué)者則認(rèn)為沒有外部化這一概念，這種對外發(fā)生法律效力的會議紀(jì)要本質(zhì)上就是外部行政行為。這兩種觀點(diǎn)都認(rèn)為此時(shí)的會議紀(jì)要是外部行政行為，而外部行政行為是可訴的，會議紀(jì)要自然也可訴。筆者不贊同以上兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為會議紀(jì)要是法定公文，會議紀(jì)要的外部化只是它的法律效力由內(nèi)向外延伸的動態(tài)過程，是法律效力的外溢，并不會導(dǎo)致會議紀(jì)要法律屬性的改變；會議紀(jì)要對外發(fā)生了法律效力，影響了行政相對人的權(quán)利義務(wù)，可以適用《行政訴訟司法解釋》第1條第10款以反推出會議紀(jì)要的可訴性。

綜上，筆者認(rèn)為會議紀(jì)要只是內(nèi)部行政行為，不過在某些情況下其原本對內(nèi)的法律效力會發(fā)生外溢，出現(xiàn)會議紀(jì)要外部化的情形，但其屬性并不因此而發(fā)生改變?；谶@種認(rèn)識，既可以解決司法適用的難題，又可以保證行政相對人的權(quán)益得到救濟(jì)，更加符合法治理念。所以長遠(yuǎn)來看，承認(rèn)會議紀(jì)要的外部化是有必要的，但必須基于會議紀(jì)要是內(nèi)部行政行為這一前提，有些案件確實(shí)需要通過“內(nèi)部行政行為外部化”這一途徑求解，且這種司法適用的方式可能會長期存在。

〔注 釋〕

①《會議紀(jì)要》第二十條是針對胡臺供銷社石油經(jīng)銷站重建的特定事項(xiàng)所作出的決定，且新民市人民政府已經(jīng)以通知的形式將《會議紀(jì)要》印發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處及市政府有關(guān)部門并要求各部門遵照執(zhí)行。

②法院認(rèn)為本案所涉《會議紀(jì)要》是被告邵武市人民政府針對原告邵武中森實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司等八個被收儲人這一特定主體，就案涉土地收儲補(bǔ)償問題單方作出的決定，有明確執(zhí)行要求，且已于2018年9月5日由被告邵武市人民政府通過送達(dá)其作出的《性質(zhì)說明》予以明確：〔2017〕123號《會議紀(jì)要》是處理原貯木場片區(qū)各利益主體之間對土地收儲補(bǔ)償爭議的依據(jù)，具有行政處理決定的效力，對原貯木場片區(qū)各被收儲單位和有關(guān)單位具有行政約束力，視同“土地收儲補(bǔ)償決定書”。