土地要素市場要在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中展現(xiàn)新作為

■ 本刊編委 侯華麗

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，從全局和戰(zhàn)略高度對加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場作出部署。土地具有基礎(chǔ)性、公共性和自然稀缺性，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵領(lǐng)域和主要任務(wù)之一，需要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，立破并舉，深化改革，完善制度。

一是統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化統(tǒng)一管理。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以往依靠大量新增建設(shè)用地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式已不能適應(yīng)新時代要求。但當(dāng)前全國建設(shè)用地供應(yīng)仍以新增為主，批而未供、閑置土地等問題仍普遍存在。統(tǒng)籌增量與存量，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，在理念上要突破依賴增量的外延化思維定式，強(qiáng)化規(guī)劃的源頭管控，加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃許可制度建設(shè)，嚴(yán)格城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)邊界，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)用地從增量向存量和流量轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化統(tǒng)一管理，改革土地利用計劃管理方式，按照“土地要素跟著項目走，既算增量賬、更算存量賬”的原則，深化“增存掛鉤”機(jī)制，擴(kuò)大存量土地管理范圍和增量使用條件，完善考核問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)存量土地盤活再利用。

二是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。近年來，增減掛鉤政策創(chuàng)新和占補(bǔ)平衡制度在統(tǒng)籌耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了顯著成效。2018年，國務(wù)院辦公廳出臺《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》和《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》，跨省土地指標(biāo)交易邁出了重要一步，但總體實(shí)施的廣度深度還不夠。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，僅針對“三區(qū)三州”（國家層面的深度貧困地區(qū)）及其他深度貧困縣，目的是為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供資金支持。跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌，則是針對耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市和少數(shù)省，目的是解決這些地方重大項目落地困難和耕地缺口問題。此外，當(dāng)前的土地指標(biāo)跨省交易，總體上還是由國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，“有交易、無市場”“有定價、無市價”，具有較強(qiáng)的行政化色彩，距離價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平的市場化要素配置目標(biāo)尚有一定距離，需要加速破題。值得注意的是，在改革過程中要樹牢底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險意識，開展跨區(qū)域交易試點(diǎn)，加強(qiáng)政策實(shí)施跟蹤評估，建立健全土地指標(biāo)跨區(qū)域交易監(jiān)督和收益分配機(jī)制，防止耕地劃定不實(shí)和農(nóng)民土地權(quán)益受損等問題出現(xiàn)。

三是完善全國統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。黨的十八屆三中全會確定了完善土地二級市場的改革任務(wù)，著力提升土地利用效率，破解國有土地二級市場中交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等突出問題，已通過34個試點(diǎn)探索取得了階段成效。但在法律層面，如土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制、土地交易稅費(fèi)“重轉(zhuǎn)輕?！钡确矫孢€有不少障礙，需要下一步深化改革時予以關(guān)注和破解。此外，當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革主要在一級市場層面，二級市場尚處于萌芽階段，需在解決集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整等問題基礎(chǔ)上，探索勾勒二級市場的制度體系框架，激活存量集體土地的要素功能和資產(chǎn)價值。按照“完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策”的要求，深化“人地掛鉤”機(jī)制，根據(jù)人口流動情況確定建設(shè)用地供給，加快戶籍制度改革和宅基地制度改革，形成有利于促進(jìn)“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度。