《家庭教育促進(jìn)法》的法律部門定位

葉 強(qiáng)

黨的十九大以來，家庭教育國家立法的進(jìn)程明顯加快，《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》（以下簡稱《家庭教育促進(jìn)法》）終于在2021年10月23日出臺了?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的制定雖然解決了家庭教育管理的法律依據(jù)問題，但是就其法律實(shí)施而言，還有很多問題值得討論，其中一個(gè)基礎(chǔ)問題就是它的法律部門定位。法律部門定位是法律定位中的一個(gè)核心問題，回答的是法律的部門法歸屬問題，這對于《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施而言至關(guān)重要。因?yàn)橛嘘P(guān)主管部門一旦對《家庭教育促進(jìn)法》采取了相應(yīng)的部門法定位，就會影響到它今后的實(shí)施走向。為此，本文著重就這一主題進(jìn)行學(xué)理闡釋，希望對推動《家庭教育促進(jìn)法》的正確有效實(shí)施有所助益。

一、對《家庭教育促進(jìn)法》進(jìn)行法律部門定位存在困難

在《家庭教育促進(jìn)法》制定的過程中，學(xué)術(shù)界關(guān)于家庭教育法律的名稱是稱作“家庭教育法”還是稱作“家庭教育促進(jìn)法”，是存在爭議的。贊成“家庭教育法”的觀點(diǎn)認(rèn)為，家庭教育法律應(yīng)該涵蓋家庭教育促進(jìn)、家庭教育指導(dǎo)、家庭教育實(shí)施、家庭教育干預(yù)四大法律關(guān)系[1]，是關(guān)于家庭教育領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)法律；贊成“家庭教育促進(jìn)法”的觀點(diǎn)認(rèn)為，家庭教育法律應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)家庭教育的政府責(zé)任，從促進(jìn)和幫扶的角度重點(diǎn)關(guān)注家庭教育管理的體制問題。[2]雖然家庭教育法律最后被全國人大常委會通過時(shí)是稱作“家庭教育促進(jìn)法”，但是從它的法律文本來看，對其進(jìn)行法律部門定位依然存在較大困難。

（一）本法沒有規(guī)定一項(xiàng)主觀公權(quán)利

近些年來，隨著政府公共職能的擴(kuò)展，促進(jìn)型立法成為一個(gè)重要的立法現(xiàn)象，研究促進(jìn)型立法的法理問題也受到了學(xué)術(shù)界的重視。通常促進(jìn)型立法指的是以提倡和促進(jìn)某項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展為目標(biāo)的專門領(lǐng)域立法。[3]當(dāng)前，促進(jìn)型立法成為一種重要的立法類型，便利了政府部門履行公共服務(wù)的職能，但是促進(jìn)型立法本身還不是一種獨(dú)立的法律部門。只有根據(jù)促進(jìn)型立法所規(guī)范的公共事業(yè)領(lǐng)域的不同，才能確定其屬于何種對應(yīng)的法律部門。之所以對促進(jìn)型立法進(jìn)行部門法定位存在困難，首先通常由于其未規(guī)定一項(xiàng)主觀公權(quán)利?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》亦是如此。

就促進(jìn)型立法的全部意義而言，其根本宗旨應(yīng)該是為公民的主觀公權(quán)利服務(wù)的。主觀公權(quán)利強(qiáng)調(diào)的是公民對公共機(jī)關(guān)的權(quán)利主張，而目前我國的促進(jìn)型立法都是以客觀法的面向存在的。促進(jìn)型立法的客觀法面向突出了公共機(jī)關(guān)的履職行為，并沒有為公民對主觀公權(quán)利的主張留有余地。如果觀察促進(jìn)型立法以外的法律，通常都會看到在它們的文本上有著主觀公權(quán)利和客觀法相互雜糅的現(xiàn)象。例如《高等教育法》（2018年）除了規(guī)范國家和各類高等教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)外，還在第9 條規(guī)定了“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利”；再如，《教育法》（2021年）除了規(guī)范國家和各類教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)外，還在第9 條規(guī)定了“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。這種雜糅現(xiàn)象對于理解法律的部門法屬性是有價(jià)值的，因?yàn)楣竦闹饔^公權(quán)利是與某個(gè)公共機(jī)關(guān)相對應(yīng)的，據(jù)此我們可以通過查明法律中的主觀公權(quán)利條款，就能大概知曉法律的部門法定位。對于《高等教育法》和《教育法》來說，由于公民的受教育權(quán)的保障主要是由承擔(dān)國家公共教育職能的教育行政部門來承擔(dān)的，那么《高等教育法》和《教育法》顯然屬于行政法的部門法范疇。

但是從《家庭教育促進(jìn)法》的法律文本中并不能直接找到主觀公權(quán)利的條款，這是因?yàn)椤都彝ソ逃龠M(jìn)法》并沒有規(guī)定諸如“未成年人有受家庭教育的權(quán)利”或者“父母或者其他監(jiān)護(hù)人依法享有接受家庭教育的權(quán)利”等類似的條款。在《家庭教育促進(jìn)法》的文本中可能與主觀公權(quán)利有關(guān)聯(lián)的是第29 條，但是該條并不能得出“家庭教育權(quán)得到法律承認(rèn)”的結(jié)論。理由在于：第一，該條出現(xiàn)的位置是在“國家支持”章，還是屬于客觀法的范疇；第二，該條只是規(guī)定了“家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有需求的家庭提供服務(wù)”，并沒有規(guī)定“家庭有權(quán)向家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)尋求家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”；第三，由于家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)并不是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的組織，《家庭教育促進(jìn)法》并沒有規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護(hù)人對家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)做出了不提供家庭教育指導(dǎo)決定的行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟或者向其主管部門提起行政復(fù)議”，只是在其第50 條規(guī)定了“責(zé)令限期改正”或者對有關(guān)責(zé)任人員依法予以處分的不利后果。由于《家庭教育促進(jìn)法》沒有規(guī)定主觀公權(quán)利條款，據(jù)此就不能從實(shí)現(xiàn)主觀公權(quán)利的公共機(jī)關(guān)中去判明它的部門法定位。

（二）本法沒有明確法律實(shí)施的專責(zé)主管部門

法律無論是否規(guī)定主觀公權(quán)利，都應(yīng)該規(guī)定法律實(shí)施的專責(zé)主管部門，因?yàn)閷Ｘ?zé)主管部門是判明法律的部門法屬性的重要依據(jù)。例如，如果法律實(shí)施的專責(zé)主管部門是民政部門，通常會把這部法律歸類為社會法。但是，從《家庭教育促進(jìn)法》的規(guī)定看，其并沒有明確家庭教育工作的專責(zé)主管部門是教育行政部門、婦聯(lián)組織還是其他部門或者組織。就《家庭教育促進(jìn)法》第6 條的規(guī)定而言，隸屬于縣級以上人民政府的各部門和組織如果在其職責(zé)范圍內(nèi)有與家庭教育工作相關(guān)的事項(xiàng)的，都應(yīng)該負(fù)責(zé)，只不過縣級以上人民政府婦兒工委負(fù)責(zé)牽頭工作，教育行政部門、婦女聯(lián)合會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌工作，其他部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好家庭教育工作。

學(xué)術(shù)界本來希望《家庭教育促進(jìn)法》的出臺能像《未成年人保護(hù)法》于2020年修訂的那樣解決好專責(zé)主管部門的問題，因?yàn)閷W(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門通過調(diào)查和研究發(fā)現(xiàn)，家庭教育管理體制不順暢是影響中國家庭教育事業(yè)發(fā)展和家庭教育現(xiàn)代化的重要原因。在實(shí)踐中，大多數(shù)地區(qū)都是由婦聯(lián)組織、教育行政部門、關(guān)工委、民政部門、衛(wèi)健委等部門和組織共同負(fù)責(zé)家庭教育工作，這就導(dǎo)致了負(fù)責(zé)家庭教育工作的職能部門龐雜，各部門的職責(zé)不清，各部門之間的溝通乏力等。[4]雖然自全國婦聯(lián)和國家教委于1996年9月16日聯(lián)合制定《全國家庭教育工作“九五”計(jì)劃》以來，有關(guān)部門和組織制定了大量的家庭教育政策文件，確實(shí)推動了我國的家庭教育事業(yè)發(fā)展，但是通過立法來解決家庭教育管理的體制問題依然刻不容緩[5]，而《家庭教育促進(jìn)法》的出臺并沒有完全解決這個(gè)問題，因?yàn)椤都彝ソ逃龠M(jìn)法》第6 條的規(guī)定真實(shí)反映了我國當(dāng)前家庭教育管理的基本格局，這對于判斷它的法律部門定位是不利的。

其原因在于：第一，由于縣級以上人民政府婦兒工委在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還不能算作行政實(shí)體法意義上的行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)構(gòu)，而且婦兒工委并不直接和家庭或者社會機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，這就很難從婦兒工委與其他機(jī)關(guān)或者群團(tuán)組織的聯(lián)系中判斷《家庭教育促進(jìn)法》的部門法定位；第二，雖然《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定了教育行政部門、婦女聯(lián)合會負(fù)責(zé)家庭教育統(tǒng)籌工作，并將教育行政部門置于婦女聯(lián)合會之前，但是由于《家庭教育促進(jìn)法》并沒有對教育行政部門和婦女聯(lián)合會各自的職責(zé)范圍做出清晰規(guī)定，這就導(dǎo)致很難從教育行政部門或者婦聯(lián)組織的屬性中去判斷《家庭教育促進(jìn)法》的部門法歸屬；第三，《家庭教育促進(jìn)法》第6 條第3 款雖然規(guī)定了民政部門有參與家庭教育工作的職責(zé)，但是并未像《未成年人保護(hù)法》第9 條規(guī)定的“縣級以上人民政府民政部門承擔(dān)未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的具體工作”那樣明確由民政部門來負(fù)責(zé)家庭教育工作。據(jù)此，民政部門在《家庭教育促進(jìn)法》中只是處于配合地位，并不能由其來判明《家庭教育促進(jìn)法》的法律部門定位。

（三）本法沒有界定“家庭教育工作職責(zé)”的范圍

《家庭教育促進(jìn)法》作為主要由客觀法規(guī)范組成的法律，雖然規(guī)定了行使家庭教育公共職能的各類公共機(jī)構(gòu)和社會組織的行為準(zhǔn)則，但是對這些機(jī)構(gòu)和組織的職責(zé)的范圍卻沒有清晰界定，這不僅為正確理解《家庭教育促進(jìn)法》第50 條規(guī)定的“不履行家庭教育工作職責(zé)”和第51 條規(guī)定的“不履行或者不正確履行家庭教育指導(dǎo)服務(wù)職責(zé)”帶來困難，而且也為正確認(rèn)識《家庭教育促進(jìn)法》的法律部門定位帶來困難。這是因?yàn)樵谝徊糠蓻]有確定一項(xiàng)主觀公權(quán)利的前提下，如果這部法律對于它所規(guī)制的事項(xiàng)的邊界也沒有擬定的話，那么這部法律的獨(dú)特性就存在問題。由于家庭教育作為法律的調(diào)整對象并不必然構(gòu)成《家庭教育促進(jìn)法》的獨(dú)特性的基礎(chǔ)，而《民法典》和《未成年人保護(hù)法》都涉及調(diào)整家庭教育的內(nèi)容，那么對家庭教育的調(diào)整方式的差異就構(gòu)成了《家庭教育促進(jìn)法》與《民法典》《未成年人保護(hù)法》有差別的基礎(chǔ)。既然如此，家庭教育法律對調(diào)整方式的規(guī)定就需要清晰地規(guī)定“家庭教育工作職責(zé)”的范圍。

從實(shí)施《家庭教育促進(jìn)法》的責(zé)任主體來看，除了“家庭責(zé)任”章對“父母或者其他監(jiān)護(hù)人”的“家庭教育責(zé)任”（第48 條用語）做了充分而又完整的表述外，其他章節(jié)對于有家庭教育工作職責(zé)的政府部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍卻沒有做出明確的規(guī)定。例如，教育行政部門和婦女聯(lián)合會作為法律實(shí)施的兩個(gè)主要責(zé)任主體，《家庭教育促進(jìn)法》對其卻沒有設(shè)置專門的職責(zé)條款，雖然第35 條突出了婦女聯(lián)合會的功能，但是這還不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的職責(zé)條款。《家庭教育促進(jìn)法》對“家庭教育工作職責(zé)”的范圍規(guī)定得不明確，這不僅影響到各部門和組織正確實(shí)施法律，也影響到人們對它的法律部門定位的認(rèn)識。

通過體系化梳理《家庭教育促進(jìn)法》的各個(gè)條款，可以大致厘定教育行政部門的專門職責(zé)有：（1）推進(jìn)家庭教育學(xué)科建設(shè)專業(yè)化、科學(xué)化建設(shè)（第11條）；（2）指導(dǎo)學(xué)校、幼兒園開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作，督促學(xué)校、幼兒園建立家長學(xué)校，并提供公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動（第42 條）；（3）將學(xué)校、幼兒園的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作納入教育督導(dǎo)范圍，依法實(shí)施教育督導(dǎo)（參見《教育督導(dǎo)條例》）；（4）落實(shí)“雙減”政策，推進(jìn)家校合作（第26條）；（5）負(fù)責(zé)家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、日常檢查和專項(xiàng)督導(dǎo)（第52 條）。婦女聯(lián)合會的專門職責(zé)有：設(shè)立家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和開展文明家庭建設(shè)等。教育行政部門和婦女聯(lián)合會的共有職責(zé)有：（1）制定、修訂并及時(shí)頒布全國家庭教育指導(dǎo)大綱（第24 條第1 款）；（2）編寫家庭教育指導(dǎo)讀本，制定工作規(guī)范和評估規(guī)范（第24 條第2 款）；（3）建設(shè)家庭教育信息化共享服務(wù)平臺（第26 條）；（4）加強(qiáng)家庭教育指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)（第27 條）；（5）為特殊群體提供家庭教育服務(wù)（第30 條）；（6）指導(dǎo)家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)面向居民和村民開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)（第38 條）。由此可見，家庭教育工作職責(zé)主要涵蓋家庭教育行政管理和家庭教育公共服務(wù)，而這并不足以判明《家庭教育促進(jìn)法》的法律部門定位。

二、《家庭教育促進(jìn)法》應(yīng)定位于社會法

根據(jù)官方之前的分類標(biāo)準(zhǔn)，我國社會主義法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)法律部門組成。[6]雖然官方的分類主要是為了適應(yīng)立法實(shí)際工作的需要，但是對法律的合理分類有助于架構(gòu)部門法體系。就《家庭教育促進(jìn)法》而言，科學(xué)認(rèn)識其法律部門定位不單單只是為了將其劃分到哪個(gè)法律部門，而是為了充分認(rèn)識其內(nèi)容體系，提升學(xué)術(shù)界對家庭教育法律的科學(xué)性和規(guī)范性的認(rèn)知，進(jìn)而方便其實(shí)施?；诖?，筆者接下來在對《家庭教育促進(jìn)法》的法律部門定位的各種可能觀點(diǎn)進(jìn)行分析后，將其定位于社會法。

（一）教育法（偏重行政法）的觀點(diǎn)及其不足

將《家庭教育促進(jìn)法》定位于教育法，是一種極為自然的觀點(diǎn)。且不說《國家中長期教育改革發(fā)展綱要（2010—2020年）》第62 條就是從“完善教育法律法規(guī)”的層面提出制定家庭教育法律的，單就《家庭教育促進(jìn)法》的名稱所包含的“教育”二字，就會讓人聯(lián)系起“教育世界由學(xué)校教育、家庭教育和社會教育構(gòu)成”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。可能正是因?yàn)槿绱?，有學(xué)者從未成年人的學(xué)習(xí)權(quán)為理論原點(diǎn)來建構(gòu)家庭教育立法的邏輯。[7]但是用學(xué)習(xí)權(quán)來建構(gòu)家庭教育立法的理論基礎(chǔ)是值得商榷的，因?yàn)閷W(xué)習(xí)權(quán)在內(nèi)涵上是一個(gè)與受教育權(quán)相對應(yīng)的概念，雖然學(xué)習(xí)權(quán)側(cè)重于主動，受教育權(quán)側(cè)重于被動，但是二者的含義更多是在學(xué)校的知識教育的場合下使用的，并不能涵蓋家庭教育的全部內(nèi)容。實(shí)事求是地說，家庭教育既包含“教育”，也包括“養(yǎng)育”，實(shí)際上是“家庭教養(yǎng)”，只養(yǎng)不育或者只育不養(yǎng)都不能涵蓋“家庭教育”的完整內(nèi)容。例如，針對0—3 歲的嬰幼兒，此時(shí)更多是關(guān)涉父母怎么撫養(yǎng)的問題，還較少涉及父母怎么教育的問題。從“家庭教育”對應(yīng)的英文詞匯來看，西方學(xué)術(shù)界過去使用的是“childrearing”（育兒），現(xiàn)在使用的是“parenting”（教養(yǎng)）。英語中很少使用“family education”，而與此相接近的詞匯是“family life education”（家庭生活教育），但是其側(cè)重于國家和社會對家庭的指導(dǎo)。[8]

我國學(xué)術(shù)界過去在研究教育法時(shí)主要是從教育行政法的視野來研究的，現(xiàn)如今專門從事教育法學(xué)研究的學(xué)者對教育法的看法發(fā)生了變化，認(rèn)為其越來越朝著獨(dú)立部門法的方向發(fā)展。有學(xué)者指出，教育法律關(guān)系中的核心是師生關(guān)系，由師生關(guān)系建構(gòu)起教育法律體系的大廈；而家庭教育關(guān)系可以看作是準(zhǔn)狹義教育關(guān)系。[9]從獨(dú)立部門法的觀點(diǎn)來看教育法，雖然有“去行政法化”的傾向，但是在師生關(guān)系出現(xiàn)的學(xué)校（涵蓋教室）環(huán)境下，其最終也會演化成事實(shí)上的不對等關(guān)系，終究還是離不開行政法的分析思維。就《家庭教育促進(jìn)法》而言，其更多是調(diào)整國家與家庭之間的家庭教育促進(jìn)關(guān)系，而不是家庭內(nèi)部成員之間的家庭教育關(guān)系。而國家與家庭之間的家庭教育促進(jìn)關(guān)系主要不是教育行政管理關(guān)系，而是家庭教育服務(wù)關(guān)系。

由此可見，將《家庭教育促進(jìn)法》理解為教育法主要有三點(diǎn)不足：第一，從未成年人的受教育權(quán)或者學(xué)習(xí)權(quán)來認(rèn)識《家庭教育促進(jìn)法》的理論基礎(chǔ)并不能涵蓋家庭教育的全部內(nèi)容；第二，教育法不能涵蓋教育行政部門以外的主體（如婦聯(lián)組織）對家庭教育工作的管理活動；第三，教育法的定位可能會將《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施導(dǎo)向教育行政管理的方向。

（二）婚姻家庭法（偏重私法）的觀點(diǎn)及其不足

研究婚姻家庭法學(xué)或者未成年人法學(xué)的學(xué)者更多會從親權(quán)、監(jiān)護(hù)或者國家親權(quán)的視角來看待家庭教育立法。例如，有學(xué)者認(rèn)為，親權(quán)和國家親權(quán)是落實(shí)家庭教育的雙重基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)親權(quán)與國家親權(quán)的平衡是家庭教育立法的任務(wù)。[10]誠然，《家庭教育促進(jìn)法》主要涉及父母、未成年人和國家這三個(gè)主體，以及父母與未成年子女的家庭教育關(guān)系、國家與父母的家庭教育促進(jìn)關(guān)系這兩對法律關(guān)系，但是從《家庭教育促進(jìn)法》的文本來看，出現(xiàn)了一些新的足以引起重視的內(nèi)容。

首先，《家庭教育促進(jìn)法》第1 條并未寫“根據(jù)民法典和未成年人保護(hù)法，制定本法”；其次，《家庭教育促進(jìn)法》的“家庭責(zé)任”章只提監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，未提監(jiān)護(hù)人的權(quán)利；再次，對于家庭教育的內(nèi)容和原則，《家庭教育促進(jìn)法》都做了規(guī)范指引；最后，《家庭教育促進(jìn)法》的根本目的在于立德樹人，培養(yǎng)合格的社會主義建設(shè)者和接班人。從這四點(diǎn)內(nèi)容可以得出以下觀點(diǎn)：第一，《家庭教育促進(jìn)法》排斥了“親權(quán)”的主張。因?yàn)椤坝H權(quán)”意味著父母在教育未成年人子女的事項(xiàng)上享有自由，但是《家庭教育促進(jìn)法》第16 條和第17 條對父母的家庭教育內(nèi)容和家庭教育方式方法做了詳細(xì)列舉。雖然這兩條的規(guī)定是倡導(dǎo)性的，但足以表達(dá)立法者的介入態(tài)度。第二，《家庭教育促進(jìn)法》并不單單是從未成年人權(quán)利保護(hù)出發(fā)，而是從培養(yǎng)對國家有用的人出發(fā)，這實(shí)際上就打通了家庭教育與學(xué)校教育的邊界，為《家庭教育促進(jìn)法》第6 條規(guī)定的“建立健全家庭學(xué)校社會協(xié)同育人機(jī)制”鋪平了道路。

由此觀之，雖然《家庭教育促進(jìn)法》含有與民法典婚姻家庭篇相關(guān)的內(nèi)容，但是和作為私法的婚姻家庭法的精神已經(jīng)大異其趣?？傮w上看，家庭教育立法本身就帶有國家干預(yù)家庭教育活動的色彩，雖然《家庭教育促進(jìn)法》第4 條第2 款強(qiáng)調(diào)了國家的“指導(dǎo)、支持和服務(wù)”角色，適度調(diào)試了國家介入的強(qiáng)度，但是不可否認(rèn)的是：國家干預(yù)是《家庭教育促進(jìn)法》的底色，只是國家干預(yù)的方式不是強(qiáng)制，而是倡導(dǎo)、指導(dǎo)和幫扶，這也就是立法者所講的家庭教育不再是傳統(tǒng)“家事”，而是“國事”了。[11]筆者甚至以為，將《家庭教育促進(jìn)法》劃歸于未成年人法的范疇也是值得商榷的，這是因?yàn)殂暯訃业募彝ソ逃笇?dǎo)和未成年人接受家庭教育的中介是父母或者其他監(jiān)護(hù)人。在邏輯上，《家庭教育促進(jìn)法》的直接作用對象是父母或者其他監(jiān)護(hù)人，然后再由他們?nèi)プ饔梦闯赡耆?。?jù)此可以說，《家庭教育促進(jìn)法》主要是關(guān)于父母或者其他監(jiān)護(hù)人怎么做一個(gè)“好家長”的法律。

（三）社會法之理論證成

在官方的話語中，社會法作為中國特色社會主義法律體系的七大法律部門之一，是調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊權(quán)益保障等方面的法律規(guī)范。[12]而從學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)來看，目前對社會法的內(nèi)容體系還沒有達(dá)成普遍共識。最近有學(xué)者從社會法的功能主義立場出發(fā)，將不平等性、持續(xù)性和外部性問題提煉為社會法的三個(gè)核心命題[13]，深具啟發(fā)意義。僅就外部性問題而言，家庭教育之所以由“家事”上升到“國事”，原因就在于：家庭教育的好壞在很大程度上影響到未成年人進(jìn)入社會后是親社會性還是反社會性，是融入社會還是逃避社會，是造福社會還是危害社會。家庭教育帶有的這種強(qiáng)烈的外部性色彩決定了立法者應(yīng)該從社會法的視野來制定家庭教育法律。

從《家庭教育促進(jìn)法》的文本來看，其確實(shí)有著明顯的社會法特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為社會福利和特殊權(quán)益保障兩方面的法律規(guī)范。從制定《家庭教育促進(jìn)法》的背景來看，我國由于城鄉(xiāng)二元化的格局，農(nóng)村父母外出打工造成了大量的留守兒童得不到有效監(jiān)護(hù)的現(xiàn)象，如何讓這些留守兒童得到正常的家庭教育就是立法者首先要關(guān)心的問題，這就關(guān)系到農(nóng)村留守家庭等特殊權(quán)益的保障；與此同時(shí)，隨著“90 后”等年輕一代父母的出現(xiàn)，育兒問題成為一個(gè)棘手的社會問題，如何科學(xué)育兒成為社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題，緩解育兒焦慮成為政府履行公共服務(wù)職能的一個(gè)新的增長點(diǎn)，這就關(guān)系到普通家庭的社會福利。基于此，《家庭教育促進(jìn)法》在“總則”“國家支持”“社會協(xié)同”等章節(jié)中用較大篇幅回應(yīng)了新時(shí)代家長的現(xiàn)實(shí)需求。例如，第38 條關(guān)于“留守未成年人和困境未成年人家庭”的規(guī)定就是明顯的社會法條款。而且從《家庭教育促進(jìn)法》涉及的家庭教育服務(wù)多元供給主體來看，也突出了全社會參與的社會法特點(diǎn)。

從官方的態(tài)度來看，《家庭教育促進(jìn)法》也是被當(dāng)作社會法的。打開中國人大網(wǎng)的“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”頁面，點(diǎn)擊“社會法”就能看到，《家庭教育促進(jìn)法》和《法律援助法》《未成年人保護(hù)法》《老年人權(quán)益保障法》等法律是歸置在一起的。這就說明不論是從《家庭教育促進(jìn)法》的文本還是從官方的認(rèn)知而言，其都應(yīng)該歸類為社會法。

三、社會法定位對于《家庭教育促進(jìn)法》實(shí)施的影響

由于法律的生命在于實(shí)施，而誰來實(shí)施法律，怎么實(shí)施法律，都是與法律的部門法定位息息相關(guān)的?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的教育行政法定位可能會使得家庭教育事業(yè)朝著“學(xué)校化”“行政化”的方向發(fā)展，婚姻家庭法定位又可能導(dǎo)致國家和社會對家庭教育的支持和幫助不足，而社會法定位將克服這些問題和不足，促進(jìn)家庭教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（一）回應(yīng)《家庭教育促進(jìn)法》的規(guī)范缺失問題

根據(jù)法理學(xué)的一般原理，從法律部門定位的角度填補(bǔ)法律規(guī)范的漏洞，是正確實(shí)施法律的前提。前文提及，《家庭教育促進(jìn)法》并沒有規(guī)定一項(xiàng)主觀公權(quán)力，沒有明確法律實(shí)施的專責(zé)主管部門,以及沒有界定“家庭教育工作職責(zé)”的范圍，這就造成了法律文本上的規(guī)范缺失問題。據(jù)此，社會法的部門法定位可以回應(yīng)這些問題。

首先，如果說《家庭教育促進(jìn)法》的文本可能對應(yīng)于某種主觀公權(quán)力的話，那么其第29 條的規(guī)定提供了一種參考方向，即《家庭教育促進(jìn)法》在實(shí)施以后，司法機(jī)關(guān)可以探索將“父母或者其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育權(quán)”或者“父母或者其他監(jiān)護(hù)人有請求獲得家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的權(quán)利”認(rèn)定為是一項(xiàng)主觀公權(quán)力，認(rèn)可其在性質(zhì)上屬于福利權(quán)，其主張的對象是《家庭教育促進(jìn)法》第28 條規(guī)定的“家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。今后，國務(wù)院在制定《家庭教育促進(jìn)法實(shí)施條例》時(shí)，可以將“家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”確定為法規(guī)授權(quán)的組織，從而讓其成為承擔(dān)家庭教育公共職能的行政主體；其次，雖然《家庭教育促進(jìn)法》并沒有明確一個(gè)家庭教育工作主管部門，但是從社會法的部門法定位看，有必要建立起一個(gè)有效的部門聯(lián)動機(jī)制，滿足父母或者其他監(jiān)護(hù)人的家庭教育服務(wù)需求，即根據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》第6 條的要求，由縣級以上婦兒工委切實(shí)承擔(dān)起“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促”的職責(zé)，推動各個(gè)有關(guān)部門和組織的密切配合，共同做好家庭教育工作。據(jù)此，國務(wù)院婦兒工委應(yīng)召集相關(guān)部門和組織會商，共同制定出《關(guān)于推進(jìn)〈家庭教育促進(jìn)法〉實(shí)施，建立和完善跨部門執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制的若干意見》，從而規(guī)范各部門和組織的具體職責(zé)和配合任務(wù)。最后，就“家庭教育工作職責(zé)”的具體范圍而言，雖然前文的分析已經(jīng)大致理清了教育行政部門和婦聯(lián)組織的各自職責(zé)，可是從社會法的部門法定位來看，“家庭教育工作職責(zé)”的范圍又是在不斷發(fā)展的，這就要求《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施朝著社會服務(wù)和社會治理的方向發(fā)展。

（二）重視家庭教育指導(dǎo)服務(wù)

目前，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)屬于公共服務(wù)但還不屬于基本公共服務(wù)的范疇。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9 號）、《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》（發(fā)改社會〔2021〕443 號）等文件精神的要求，基本公共服務(wù)具有基礎(chǔ)性和全局性的特征，因而要朝著均等化的方向邁進(jìn)。黨的十九大以來，黨中央更加重視家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，多份黨中央、國務(wù)院文件提及“構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”。[14]《家庭教育促進(jìn)法》第7 條明確要求縣級以上人民政府將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入“城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系和政府購買服務(wù)目錄”之中，適應(yīng)了新時(shí)代家長育兒的迫切需求。

從社會法增進(jìn)普通家庭的社會福利而言，在基本公共服務(wù)“十四五”規(guī)劃制定的過程中，有必要將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入基本公共服務(wù)的范疇，從而推動我國城鄉(xiāng)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的根本轉(zhuǎn)型。目前從各地的調(diào)研情況來看，家庭教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)初步建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，有的覆蓋面不夠，有的尚未起步。[15]現(xiàn)代家庭教育學(xué)的研究表明，家庭教育所帶來的文化資本效應(yīng)對于未成年人成長的影響是終身的。文化資本的差異一旦從家庭內(nèi)部產(chǎn)生，以后通過制度建設(shè)再對家庭教育不平等的結(jié)果進(jìn)行修復(fù)，是很難扭轉(zhuǎn)未成年人后天的階層差異的。由此可見，將家庭教育納入基本公共服務(wù)，一方面有助于每個(gè)家庭均等地接受必要的家庭教育知識，另一方面有助于完善現(xiàn)有的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系。

（三）突出家庭教育精準(zhǔn)幫扶

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，從全面建成小康社會到開啟共同富裕建設(shè)新征程，我國在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系的過程中，仍然離不開對特定弱勢群體的家庭教育精準(zhǔn)幫扶。弱勢群體是相對于普通群體而言的，只要人與人的差別存在，社會上就一定會有普通群體和弱勢群體的區(qū)分。即便在全面建成小康社會之后，絕對貧困的現(xiàn)象可能消失了，但是相對貧困的現(xiàn)象在短時(shí)間內(nèi)依然會存在。例如，留守流動兒童家庭雖然在近幾年有減少的趨勢，但是并沒有完全消除。此外，我國還有為數(shù)不少的“事實(shí)孤兒”。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62 號）的精神，對“事實(shí)孤兒”的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)也應(yīng)該引起地方政府的重視。

從社會法增進(jìn)特殊群體的權(quán)益保障而言，《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施要求地方政府依法運(yùn)用政府購買公共服務(wù)的手段實(shí)現(xiàn)對留守流動兒童家庭、身心障礙兒童家庭、離異和重組家庭、服刑人員家庭、貧困家庭、暴力家庭、父母殘障家庭等各種類型的特殊境遇家庭的家庭教育提供精準(zhǔn)幫扶。從政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的現(xiàn)狀看，目前政府對于家庭教育指導(dǎo)服務(wù)政府購買的范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題還缺乏充分認(rèn)知[16]，導(dǎo)致政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的實(shí)踐較少，購買意愿不足?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》施行后，這一塊的問題可能會充分暴露出來。這就要求政府提前謀劃、積極應(yīng)對?？梢越梃b美國實(shí)施“早期開端計(jì)劃”(Early Head Start)的經(jīng)驗(yàn)，先從留守流動兒童家庭的教育指導(dǎo)服務(wù)政府購買做起，待積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。

（四）強(qiáng)化家庭教育社會治理

《家庭教育促進(jìn)法》第1 條將“增進(jìn)家庭幸福與社會和諧”作為立法目的明確宣示出來了，這實(shí)際上突出了家庭教育的社會治理功能。黨的十八大以來，黨中央用“社會治理”取代了“社會管理”，社會治理的理念在全社會迅速傳播，在家庭教育領(lǐng)域也得到了長足發(fā)展。黨的十九屆四中全會決定明確要求“注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要作用”，中共中央宣傳部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)家庭家教家風(fēng)建設(shè)的實(shí)施意見》（文明辦〔2021〕18 號），為“十四五”時(shí)期做好家庭文明建設(shè)工作提出了具體指引，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)黨中央文件精神分別制定了適用于本地區(qū)的具體意見，這些法律文件構(gòu)筑了家庭教育社會治理的基本圖景。《家庭教育促進(jìn)法》從家庭、國家、社會在家庭教育活動中的不同作用出發(fā)，界定了各自的權(quán)責(zé)邊界，本身就適應(yīng)了家庭教育社會治理的要求。

從社會法增進(jìn)家庭教育各主體的參與權(quán)利而言，《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施是改善家庭教育社會治理的一大契機(jī)。在“雙減”政策背景下，這主要是要發(fā)揮家長和公辦校外教育機(jī)構(gòu)在家庭教育治理中的積極作用。《家庭教育促進(jìn)法》第3 條明確將“立德樹人”確立為家庭教育的根本任務(wù)，這就要求家長積極轉(zhuǎn)變“重智輕德”的教育觀念，投入更多的時(shí)間陪伴和照顧孩子。如果家長的家庭教育治理動能不足，那么靠外力來推動家庭教育發(fā)展顯然是不可行的。當(dāng)然，提升家長的家庭教育治理動能也需要政府的積極引導(dǎo)。《家庭教育促進(jìn)法》第31 條規(guī)定家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)不得開展?fàn)I利性教育培訓(xùn)、第36 條規(guī)定社會不得設(shè)立營利性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)就傳達(dá)了這樣的積極信號，即家庭教育的公共性不容忽視。在新中國成立以來的很長一段時(shí)間內(nèi)，以青少年宮、兒童活動中心、婦女兒童活動中心等機(jī)構(gòu)為代表的公辦校外教育機(jī)構(gòu)有力地推動了青少年健康發(fā)展。目前這些機(jī)構(gòu)在社會上日漸凋零?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》實(shí)施后，是時(shí)候讓這些機(jī)構(gòu)重新煥發(fā)生機(jī)與活力了。

四、結(jié)語

《家庭教育促進(jìn)法》的制定本身是一件不易的事，但是對于億萬中國家庭來說，《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施才是大事。由于《家庭教育促進(jìn)法》在文本上存在若干“規(guī)范缺失”的問題，導(dǎo)致其在法律部門定位上存在困難，但是通過分析其與教育法、婚姻家庭法和社會法的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，從社會法的部門法定位對其進(jìn)行認(rèn)識將有助于其實(shí)施，并有助于加強(qiáng)其與社會法內(nèi)其他法律法規(guī)，如《婦女權(quán)益保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《社會救助暫行辦法》的銜接。今后，國務(wù)院和有關(guān)部門應(yīng)完善與《家庭教育促進(jìn)法》相關(guān)的配套制度，如制定《家庭教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，回應(yīng)《家庭教育促進(jìn)法》的規(guī)范缺失問題，突出家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、家庭教育精準(zhǔn)幫扶和家庭教育社會治理。