發(fā)展3歲以下嬰幼兒早期照護服務，不能只唯提高“入托率”

南京師范大學學前教育政策研究中心 劉 靜 王海英

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要“重視0 至3 歲嬰幼兒教育”。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。同年，國家衛(wèi)生健康委頒發(fā)《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規(guī)范（試行）》，2020年，全國婦聯印發(fā)《全國婦聯推進落實〈國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見〉的意見》。在國家一系列政策的引導下，各地也相應出臺關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見。在發(fā)展3 歲以下嬰幼兒照護服務事業(yè)的過程中，“入托率”作為一個代表性、指標性的關鍵詞涌現出來，比如，在十三屆全國人大一次會議中有建議稱“在全國大力新建托幼中心，把0～3 歲入托率提高到50%”。那么，發(fā)展3 歲以下嬰幼兒照護服務就等同于提高入托率嗎？入托率真的是越高越好嗎？

應當注意是，入托率不同于入園率、入學率，發(fā)展3 歲以下嬰幼兒照護服務應考慮3 歲以下嬰幼兒發(fā)展的特殊規(guī)律，按照兒童利益最大化原則作針對性的考量。事實上，世界主要國家的入托率都顯著低于3～6 歲幼兒的入園率。對此，《指導意見》明確以“家庭為主，托育補充”為首要原則，強調了家庭對于3 歲以下嬰幼兒照護的主體責任，并指出為家庭提供科學養(yǎng)育指導是發(fā)展嬰幼兒照護服務的重點。可見，大力發(fā)展嬰幼兒照護服務并不等同于興辦社會托育機構、早期教育機構來提高入托率，更非意味著用機構托養(yǎng)代替家庭對嬰幼兒的養(yǎng)育。

從兒童到社會：嬰幼兒照護“家庭為主”的價值澄清

中國歷來重視血緣、親情與家庭。正如費孝通所言，中國的鄉(xiāng)土社會是血緣社會，“家”是其基本社群，生育子女是家庭的基本功能之一?！皭圩咏讨粤x方”（《左傳·隱公三年》）、“至樂無如讀書，至安無如教子”(《史曲·愿體集》），孟母三遷、岳母刺字的故事，《顏氏家訓》和《朱子家訓》的智慧，都顯示了我國悠久的重視家庭教養(yǎng)的傳統(tǒng)文化。當前，面對社會上各類早教機構天花亂墜的宣傳，不少家長誤以為家庭教養(yǎng)已經落后，如果不將孩子送到早托班就會“輸在起跑線上”，看似火熱的社會托育需求實為市場營銷的結果。其實，家庭教養(yǎng)對于個體發(fā)展、家庭幸福乃至整個社會和諧的價值，永遠不會過時。

家庭教養(yǎng)之于兒童發(fā)展不可替代。根據布朗芬布倫納的生態(tài)系統(tǒng)理論，家庭既是嬰幼兒微觀生態(tài)系統(tǒng)的重要他人，更是其與各生態(tài)系統(tǒng)互動與交往的中介，對嬰幼兒的發(fā)展起著最為關鍵的作用。此外，情感發(fā)生起源于家庭，親子之間的交往與互動，既可以讓嬰幼兒從小獲得身心滿足，更影響其一生的精神狀態(tài)與人格發(fā)展。因此，家庭教養(yǎng)不應簡單理解為社會教育的早期延伸，更不能被社會托育包辦代替。對留守兒童的相關研究表明，家庭教養(yǎng)的缺失會造成兒童在人格發(fā)展、學業(yè)表現、道德成長等方面出現諸多問題。

根據兒童發(fā)展心理學，依戀是嬰幼兒心理發(fā)展的重要條件，安全依戀的培養(yǎng)有助于嬰幼兒建立安全感和信任感，表現為真誠熱情、樂于合作的人格特質；相反，不安全依戀則會導致嬰幼兒情感失調，帶來發(fā)育遲緩、交往障礙、個性抑郁等問題。嬰幼兒時期是依戀感和人格發(fā)展的關鍵期，與父母或其他主要教養(yǎng)者建立親密關系與安全依戀對其發(fā)展至關重要，此時家庭教養(yǎng)的首要性原則不能被動搖，在發(fā)展形形色色的社會看護服務的同時，應當首先強調主要教養(yǎng)者的教育責任。過早（2 歲以前）將嬰幼兒送至機構托育，不僅不能帶來“超前發(fā)育”，還很可能造成不安全依戀的產生。

家庭教養(yǎng)之于社會和諧意義重大。當前，我國正面臨人口老齡并少子化的結構性挑戰(zhàn)，幫助、支持家庭教養(yǎng)嬰幼兒是防范“低生育率陷阱”、積極應對老齡化挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。根據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數據，近幾年我國人口出生率分別為2015年12.07‰、2016年12.95‰、2017年12.43‰、2018年10.94‰、2019年10.48‰，全面實施二孩政策（2016年1月1日正式實施）以來，人口出生率只在2016年因政策堆積效應的釋放有所增長，后續(xù)幾年均持續(xù)下跌，2019年出生率更是創(chuàng)新中國成立以來的歷史新低。根據國家衛(wèi)健委的調查，育齡人口中因為太費精力、無人看護而不愿生育第二個子女的分別占到61.1%、60.5%?？梢?，嬰幼兒照護難題是打消家庭生育意愿的主要原因之一，反之，完善嬰幼兒照護的公共服務，尤其是對家庭嬰幼兒照護的支持，將鼓勵生育意愿、釋放生育潛能（8～10 個百分點）。

強調“家庭為主”的原則，有利于規(guī)范早教市場、引導托育機構良性發(fā)展。自新修訂的《民辦教育促進法》落地，對民辦教育實施分類管理，民辦幼兒園的營利空間受到限制，而0～3 歲早期教育機構未在政策限制內，敏銳的資本已嗅到早教市場的“潛力”。此時，重申并大力宣揚嬰幼兒照護“家庭為主”就是堅持兒童為本的原則，以應對資本與市場的“亂帶節(jié)奏”，將3 歲以下嬰幼兒照護服務的發(fā)展重心建立在對家庭的服務與支持上，而非托育市場一切向“錢”看、肆意無規(guī)地生長。

國家市場并舉：嬰幼兒照護“家庭為主”的貫徹要義

國家與市場看待嬰幼兒照護服務的視野與取向不一致，存在“文化墮距”：對國家而言，發(fā)展3 歲以下嬰幼兒照護服務是其基本職能之一，是為民生；對市場而言，3 歲以下嬰幼兒照護則可能更多意味著一個“風口”行業(yè)，是為資本。同時，由于行動邏輯的“路徑依賴”，雙方各自依據自身的利益與規(guī)則運行，在很大程度上阻隔了對話與交往。因此，貫徹落實嬰幼兒照護“家庭為主”的原則，需要國家與市場并舉，“擰成一股繩”，形成3 歲以下嬰幼兒照護服務事業(yè)供給側改革的合力。

首先，國家與市場應當做好“私事”，利用各自所長，在各自領域內為家庭照護嬰幼兒減壓增能。一方面，應充分發(fā)揮市場在資源配置中的獨到優(yōu)勢，積極主動、及時高效地回應家庭豐富多樣的、層出不窮的嬰幼兒照護需求，極大提升嬰幼兒照護服務供給側的生產性。另一方面，國家則應在頂層設計、制度保障、政策推進等方面發(fā)力，為“家庭為主”原則保駕護航。其一，廣泛宣傳嬰幼兒照護“家庭為主”原則的價值和意義，營造全社會認可家庭教養(yǎng)、支持家庭教養(yǎng)的良好氛圍。其二，通過落實產假、哺乳假、護理假和育兒假，以及靈活安排工作時間等舉措，緩解職工父母照護嬰幼兒“沒時間”的難題。其三，通過入戶指導、親子活動、家長課堂、專家咨詢等方式為家庭提供科學、公益的育兒指導服務，解決家庭照護嬰幼兒“沒本事”的難題。

同時，國家與市場還應做好“共事”，以兒童權利與家庭需求為著眼點，形成政府與市場權、責、利分明的伙伴合作關系，共同構建主體多元、性質多樣、服務靈活的托幼服務體系。主體多元是指充分調動包括用人單位、幼兒園、各類嬰幼兒服務機構、社區(qū)等社會各界力量，盡己所能為家庭和家長提供保教指導、臨時托育等服務。性質多樣是指不拘泥于姓“公”還是姓“民”的問題，針對群眾實際的家庭教養(yǎng)需求，鼓勵公辦民營、民辦公助等多種形式的嬰幼兒照護服務機構的發(fā)展。服務靈活是指立足家庭教養(yǎng)的實際需要，提供多時間、多層次、多地點的靈活服務。

此外，國家也應做好“監(jiān)事”。公益、普惠的3 歲以下嬰幼兒照護服務體系的建立有賴于國家充分發(fā)揮主導作用，通過宏觀調控引導市場，形成對早教市場的有力監(jiān)管。同時，農村、邊遠、經濟薄弱地區(qū)的嬰幼兒照護服務往往是市場失靈的盲區(qū)，需要更多國家傾斜政策的支持。

綜上，發(fā)展3 歲以下嬰幼兒照護服務絕不能直接與提高入托率畫等號，3 歲以下嬰幼兒照護“家庭為主，托育補充”的原則必須予以強化和堅守。家庭是人生的第一所學校，家長是孩子的第一任老師，發(fā)展3 歲以下嬰幼兒早期照護服務，應重點關注圍繞家庭養(yǎng)育的政策支持，幫助家庭給孩子講好“人生第一課”、扣好“人生第一?？圩印?。