村企混合經(jīng)營發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)：意義、障礙與思考

周振

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，迫切需要探索有效實(shí)現(xiàn)路徑。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，“創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，探索混合經(jīng)營等多種實(shí)現(xiàn)形式，確保集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民收益”?；旌辖?jīng)營，主要指村企聯(lián)營共同發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。然而，混合經(jīng)營是不是集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界還存在爭議。本文通過典型案例調(diào)查，從實(shí)踐和理論揭示了混合經(jīng)營對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的積極效果；同時，探討了制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)搞混合經(jīng)營的障礙，并提出了相應(yīng)對策建議。

一、村企混合經(jīng)營是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要形式

（一）案例調(diào)查：兩個村莊探索村企混合經(jīng)營的典型透視

1、宜興市美棲村混合經(jīng)營發(fā)展玫瑰花產(chǎn)業(yè)

美棲村位于江蘇省宜興市，有著近八百年的建村歷史。借助全省“萬企聯(lián)萬村”的東風(fēng)，主動聯(lián)系在外鄉(xiāng)賢與企業(yè)，開辟了村集體和企業(yè)聯(lián)合發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的道路，其主要做法有三個。一是成立混合所有制企業(yè)。在鄉(xiāng)賢幫助下，以“投資方+技術(shù)方+村集體”三方合作的形式成立了以玫瑰花產(chǎn)業(yè)項目為主體的混合所有制企業(yè)，即宜興市淳美文化發(fā)展有限公司（以下簡稱“淳美公司”），為全村發(fā)展玫瑰產(chǎn)業(yè)培育強(qiáng)有力的新主體。二是公司化運(yùn)營玫瑰花產(chǎn)業(yè)。玫瑰花生產(chǎn)、加工、銷售、品牌塑造等均由淳美公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，公司主要管理人員來自外聘，村集體組織一般不干涉公司日常運(yùn)營。在公司化運(yùn)營作用下，美棲村玫瑰花產(chǎn)業(yè)從一產(chǎn)向二三產(chǎn)拓展，不僅建立了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模種植基地，還建設(shè)了食用玫瑰深加工廠房，生產(chǎn)和研發(fā)了食用玫瑰花美妝系列、芳香系列、飲品系列等產(chǎn)品，并且依托“美棲花田”特色品牌，將玫瑰花產(chǎn)業(yè)園融入鄉(xiāng)村全域旅游加以開發(fā)，擴(kuò)大了美棲花田觀光旅游的影響力。三是村集體協(xié)助公司開展村社內(nèi)部資源動員。在混合經(jīng)營中，村集體“統(tǒng)”的優(yōu)勢大有可為，美棲村積極協(xié)助淳美公司的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，如派駐黨員干部在淳美公司掛職，幫助淳美公司流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地1000余畝，組織200多名村民參與到玫瑰花苗的種植與加工等環(huán)節(jié)，解決了企業(yè)用工難題。村企混合經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了美棲村集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增收。2016年，村集體經(jīng)濟(jì)收入不足60萬元；2020年底，村集體經(jīng)濟(jì)收入增至160萬元，在集體經(jīng)濟(jì)收入分紅和村企項目崗位促增收等作用下，村民人均可支配收入比2016年增長40%。

2、北川縣九成村“1+2+N”村企聯(lián)建

九成村地處四川省北川縣西北部，位于茶馬古道上。2019年，九成村與全國知名鄉(xiāng)宿旅游企業(yè)即四川花驛鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計有限公司合作（簡稱“花驛公司”），有效發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，其主要做法有三個。一是構(gòu)建“1+2+N”村企聯(lián)建機(jī)制。“1”即發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)作用，“2”即發(fā)揮村集體“統(tǒng)”的作用和花驛公司企業(yè)運(yùn)營優(yōu)勢，“N”即帶動農(nóng)戶發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。二是村社籌資投資，企業(yè)運(yùn)營管理。精品民宿投資建設(shè)資金來自財政專項資金、村集體投資和村民入股；花驛公司負(fù)責(zé)民宿設(shè)計和運(yùn)營開發(fā)，如今，在九成村一幢幢造型別致的藏式小樓倚山跨崖而建，并開發(fā)了“民宿+休閑咖吧”“民宿+鄉(xiāng)村美食”“民宿+健康運(yùn)動”“民宿+文化”等多元業(yè)態(tài)，打響了“花間·桃龍”旅游品牌。三是建立多方受益的緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在利益分配上，則采取3∶4∶3的分配方式，即30%分配給村集體、40%為人工工資和運(yùn)營成本、30%分配給花驛公司。通過這種方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和村企聯(lián)動互促共贏，為九成村找到了產(chǎn)業(yè)興、集體強(qiáng)、百姓富的新路子。

（二）機(jī)理分析：村企混合經(jīng)營破解了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)問題

一是解決了資本、技術(shù)等關(guān)鍵要素稀缺的問題。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多實(shí)行社區(qū)封閉化運(yùn)行，村社內(nèi)部資源動員能力退化，缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資本、技術(shù)、管理等資源要素。村企混合經(jīng)營能為村集體集聚外部企業(yè)資本、技術(shù)等稀缺要素，實(shí)現(xiàn)與村內(nèi)資源資產(chǎn)的優(yōu)化配置，推動集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如美棲村通過村企合作，獲得了發(fā)展玫瑰產(chǎn)業(yè)稀缺的資本、技術(shù)等資源。

二是解決了村集體產(chǎn)業(yè)運(yùn)營管理能力不足的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理過于依賴村兩委成員，絕大部分兼任村級集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的專業(yè)化市場運(yùn)作能力有限，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。村企混合經(jīng)營能為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入外部經(jīng)營管理人才和企業(yè)經(jīng)營管理制度，有利于提升集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理能力。

三是解決了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力不足的問題。在行政職能考核“硬約束”和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)“軟約束”權(quán)衡下，許多村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在動力不足。通過村企混合經(jīng)營，特別是在緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制作用下，如宜興市美棲村、北川縣九成村的村企共享收益模式，有助于激勵多方主體共同參與，發(fā)揮企業(yè)市場運(yùn)營、集體“統(tǒng)一經(jīng)營”各自優(yōu)勢，形成發(fā)展合力。

二、村企混合經(jīng)營發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的制度障礙

（一）特別法人與企業(yè)法人制度合作銜接不暢

我國《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)具有穩(wěn)定性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)具有受限性，這些資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)并不能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的無限責(zé)任財產(chǎn)。當(dāng)村集體和企業(yè)搞股份制出現(xiàn)虧損特別是面臨資產(chǎn)處置時，只能處理企業(yè)資產(chǎn)彌補(bǔ)虧損，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)只愿承租村集體資源資產(chǎn)，不愿意與村集體進(jìn)行股份制合作。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)功能不完善

一是為防止集體產(chǎn)權(quán)使用權(quán)在處置過程中出現(xiàn)所有權(quán)虛化、集體資產(chǎn)流失等問題，大部分地區(qū)將集體資產(chǎn)使用權(quán)處置限定在狹小村社范圍內(nèi)，難以形成資產(chǎn)處置市場，無法有效彌補(bǔ)債權(quán)人利益。二是受限于集體資產(chǎn)可交易性低等問題，在村企搞混合經(jīng)營特別是發(fā)展混合所有制集體經(jīng)濟(jì)時，一旦遭遇虧損，債權(quán)人仍然會偏向企業(yè)償債，限制了村企合作深度。三是集體資產(chǎn)使用權(quán)還沒有完全實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，使用權(quán)的抵押貸款功能殘缺，債權(quán)人即使獲得使用權(quán)，也無法通過金融手段獲得收益。

（三）農(nóng)村改革滯后導(dǎo)致支撐村企混合經(jīng)營資源不足

一方面，由于過去村集體資產(chǎn)“分”得徹底、“統(tǒng)”得不夠，集體占有的資源所剩無幾，部分村僅有老村委會或村小學(xué)，可利用資源不足、價值有限。另一方面，隨著農(nóng)民持續(xù)進(jìn)城，農(nóng)村大量宅基地、農(nóng)房閑置，受集體資產(chǎn)退出機(jī)制不健全，“三權(quán)分置”改革較緩，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不暢，閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)政策難以落實(shí)，這些資源難以成為村企混合經(jīng)營、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)。

（四）村集體資產(chǎn)管理機(jī)制不完善

過去我國建立的“村賬鄉(xiāng)管”體制發(fā)揮了較好歷史作用，如今這種管理體制愈發(fā)不適應(yīng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是壓縮了村集體經(jīng)濟(jì)組織自主空間。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的任何一筆支出、收入、資產(chǎn)運(yùn)營等都要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)、資源與資金管理機(jī)構(gòu)審核與批準(zhǔn)，限制了村集體自主性，也與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的靈活性不相適應(yīng)。二是集體經(jīng)濟(jì)組織成員對財務(wù)活動的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)?！按遒~鄉(xiāng)管”使本應(yīng)以村民自我管理的自治行為，變成了以鄉(xiāng)管理的政府行為，剝奪了村民參與村級財務(wù)管理的權(quán)利；同時，村級財務(wù)公開進(jìn)度常常受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)干擾，不能常態(tài)化、機(jī)制化，村民難以知曉村級財務(wù)情況，埋下了干群矛盾隱患。三是集體資產(chǎn)風(fēng)險防范和問責(zé)機(jī)制不完善。特別是非人為因素導(dǎo)致的集體資產(chǎn)流失問題，如何判定、怎么問責(zé)等管理辦法還不清晰，許多村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員怕?lián)L(fēng)險，寧肯不作為。

三、對策建議

（一）推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位從“特別”走向“一般”

一方面，完善《民法典》物權(quán)部分關(guān)于集體所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包經(jīng)營權(quán)的表述，改變集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織的概念和相應(yīng)的法律地位，為集體經(jīng)濟(jì)組織從傳統(tǒng)成員本位向現(xiàn)代股權(quán)本位轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織回歸營利法人之列。另一方面，推廣創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織營利法人實(shí)現(xiàn)形式。部分地區(qū)村集體領(lǐng)辦企業(yè)，依托集體企業(yè)替代集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營集體資產(chǎn)的方式，“回避”了集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位不健全的問題，也為村企混合經(jīng)營、組建混合所有制企業(yè)、發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢等創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，要大力推廣這種變通的新形式。

（二）探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)、處置機(jī)制

針對村集體資產(chǎn)社區(qū)封閉化處置，導(dǎo)致企業(yè)參與混合經(jīng)營積極性不高的問題，要積極適時推動相關(guān)法律的修訂工作，允許農(nóng)村集體資產(chǎn)跨村流轉(zhuǎn)、處置。建議借鑒承包地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗辦法，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分置，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依托各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，先行試行集體資產(chǎn)使用權(quán)縣域內(nèi)跨社區(qū)流轉(zhuǎn)，形成路徑與經(jīng)驗后，逐步推進(jìn)集體資產(chǎn)跨縣域流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大村集體資產(chǎn)處置范圍，提高集體資產(chǎn)可交易性。

（三）加快建立集體資產(chǎn)有償退出機(jī)制

一是開展農(nóng)民集體資產(chǎn)有償退出試點(diǎn)。依托農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)，授權(quán)地方開展農(nóng)民承包地、宅基地、集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)的有償退出探索。二是建立財政支持體系。通過政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)却胧?，為集體資產(chǎn)退出提供資金支持。三是培育市場化中介機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)在市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面加快建設(shè)步伐。

（四）營造良好的集體資產(chǎn)監(jiān)管環(huán)境

一是借鑒國有企業(yè)“管資產(chǎn)”的管理方式，引導(dǎo)集體資產(chǎn)管理部門不干涉集體經(jīng)濟(jì)日常運(yùn)營管理，推動“審批制”向“備案制”轉(zhuǎn)變。二是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特征的集體資金、資產(chǎn)、資源問責(zé)機(jī)制，建立集體資產(chǎn)損失分類問責(zé)辦法，特別是對因市場因素導(dǎo)致集體資產(chǎn)損失，要減輕或豁免對村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的問責(zé)。三是強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員激勵，鼓勵各地區(qū)對管理人員實(shí)施“基本報酬+績效考核+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎勵”的報酬補(bǔ)貼制度，激發(fā)村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在動力。

〔本文系國家社會科學(xué)基金項目“混合經(jīng)營對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（21CJY060）階段性成果〕

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）