體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持何以落地
——以政策財(cái)稅屬性為視角

陳洪平，劉曉麗

（1.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學(xué)院 新聞傳播學(xué)院，湖北 武漢 430079）

0 引言

2010年以來，中國(guó)在多個(gè)政策文件中明確了體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持政策。實(shí)踐中，體育高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、體育消費(fèi)券、對(duì)大型體育場(chǎng)館免費(fèi)或低收費(fèi)開放進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)等方式被用于助推體育產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展。運(yùn)用財(cái)稅引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展也被域外多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）所實(shí)踐。加拿大于2007年開始實(shí)施“兒童健身稅收抵免（Children’s Fitness Tax Credit）”，借此推動(dòng)青少年參與體育活動(dòng)（Spence et al.，2012）。在美國(guó)，1990—2008年，體育場(chǎng)館建設(shè)資金約2/3來自公共財(cái)政（Matheson，2019）；在享受稅收優(yōu)惠的同時(shí)，州和各級(jí)地方政府還通過征收各種稅為體育場(chǎng)館籌集資金，包括財(cái)產(chǎn)稅、旅游稅、煙酒稅等（Williams et al.，2013）。在澳大利亞，對(duì)職業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)進(jìn)行補(bǔ)貼廣為存在，2000—2001年度，各級(jí)政府向體育提供了約21億澳元的資助（Wilson J K et al.，2009）。在日本，《運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興法》《運(yùn)動(dòng)振興基本計(jì)劃》對(duì)運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)做了規(guī)定，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、加速折舊等（高峰，2018）。韓國(guó)體育運(yùn)動(dòng)振興法為推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展而規(guī)定了減免稅優(yōu)惠、設(shè)立運(yùn)動(dòng)發(fā)展基金等政策措施（張斌，2014）。

以稅收為代表的財(cái)稅政策工具之所以廣受重視，是由其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和特殊作用決定的。稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，按照事先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制地、無償?shù)孬@得收入的形式（劉怡，2016）139。稅收擁有分配收入、配置資源和保障穩(wěn)定等職能，并因此能對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)、投資和資源配置產(chǎn)生影響（張守文，2009）9-11。以稅收優(yōu)惠為代表的“稅收政策不僅是經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，而且在整個(gè)公共政策中也具有重要地位”（張守文，2009）23。運(yùn)用稅收政策引導(dǎo)支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是稅收經(jīng)濟(jì)功能的體現(xiàn)，也能對(duì)體育產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展發(fā)揮重要功效（楊越，2011）?？茖W(xué)合理的體育產(chǎn)業(yè)稅收政策既能改善供給，亦能提升體育消費(fèi)。以?shī)W運(yùn)經(jīng)濟(jì)為例，稅收是唯一在解決所有奧運(yùn)會(huì)經(jīng)濟(jì)問題中都能發(fā)揮作用的政策工具，包括經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)政失衡、低谷效應(yīng)、收入分配、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能定位、奧運(yùn)遺產(chǎn)開發(fā)與保護(hù)（楊越等，2007）12。再者，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有公共性，運(yùn)用財(cái)稅予以支持既正當(dāng)，也合理（葉金育，2016）50。

在歐美，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策實(shí)踐為學(xué)界研究提供了豐富的素材。在研究重點(diǎn)領(lǐng)域，體育場(chǎng)館設(shè)施和職業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)的財(cái)稅政策問題是焦點(diǎn)。Andrew H.Goodman（2002）對(duì)運(yùn)用公共資金支持體育場(chǎng)館的歷史和實(shí)踐做了深入梳理和分析；Wilson等（2009）對(duì)澳大利亞職業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)公共補(bǔ)助政策存在的緣由做了透視和剖析。高度重視政策反思和評(píng)估是歐美研究的另一特色。在歐美國(guó)家，運(yùn)用財(cái)稅支持體育發(fā)展是傳統(tǒng)，實(shí)踐也廣泛存在，但學(xué)界仍然對(duì)相關(guān)政策的合理性和效用提出質(zhì)疑。質(zhì)疑者提出，體育無助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入增長(zhǎng)和就業(yè)，財(cái)稅支持不具有合理性（Coates，2008）。支持者則認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面論證財(cái)稅支持正當(dāng)性的思路存在問題，應(yīng)建立“精神收入（psychic income）”分析范式（John，2004）。學(xué)界甚至出現(xiàn)了針鋒相對(duì)的論戰(zhàn)。Thomas V Chema針對(duì)Robert A.Baade反對(duì)補(bǔ)貼體育場(chǎng)館的觀點(diǎn)指出，體育場(chǎng)館是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值包括直接和間接兩個(gè)方面（Chema T V，1996）。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的探討是隨著中國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而逐步出現(xiàn)的。體育財(cái)稅專題研究始于20世紀(jì)90年代中后期，并在2008年前后大幅增加。在研究主題上，部分成果側(cè)重于從整體上探討體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策問題，部分研究深入到體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，探究體育賽事、體育贊助、奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)、體育服務(wù)、體育用品、體育場(chǎng)館等具體產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的財(cái)稅政策問題。在研究視角和方法方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科理論方法被引入到相關(guān)主題研究中，包括稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策工具理論及財(cái)稅法治理論等?？傆[現(xiàn)有文獻(xiàn)成果，學(xué)界關(guān)注的重心是政策擬定，即體育產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展需要怎樣的財(cái)稅支持。這些研究的基本思路，是在論證體育產(chǎn)業(yè)和財(cái)稅支持關(guān)聯(lián)關(guān)系基礎(chǔ)上，剖析財(cái)稅支持存在的問題，并提出相應(yīng)政策擬定建議。學(xué)界關(guān)于政策制定的論證為國(guó)家出臺(tái)引導(dǎo)政策提供了智力支持，財(cái)稅對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用逐步增強(qiáng)。

需要關(guān)注的是，政策執(zhí)行落實(shí)是政策發(fā)揮功效，并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要一環(huán)。“政策執(zhí)行是指將政策方案內(nèi)容轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)”（王家宏 等，2019）?！笆濉币詠?，國(guó)家在以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“46號(hào)文”）為核心的多個(gè)政策文件中明確了體育產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅支持政策。實(shí)踐反饋，財(cái)稅支持不足仍制約著體育產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)（葉金育，2016），尤其是稅收支持。這其中，政策落實(shí)執(zhí)行不力是原因之一（李穎川，2021）13。整理46號(hào)文關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)稅收政策落實(shí)情況，在7項(xiàng)稅收政策中，只有2項(xiàng)有對(duì)應(yīng)的落實(shí)文件，即“體育產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)所得稅問題”和“體育場(chǎng)館自用房產(chǎn)和土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅問題”。正因如此，國(guó)家在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等政策文件中強(qiáng)調(diào)落實(shí)已有稅費(fèi)政策。因此，在繼續(xù)關(guān)注政策制定的同時(shí)，執(zhí)行落實(shí)問題需要引起重視。當(dāng)前，以“政策主導(dǎo)，法律稀缺運(yùn)行”為特征的體育稅收政策落地仍面臨著很多不確定性（葉金育，2021）126-127。

“十四五”時(shí)期，運(yùn)用財(cái)稅政策工具推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，除繼續(xù)爭(zhēng)取專項(xiàng)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持外，還需要著力推動(dòng)政策從“文本”到“實(shí)踐”的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化落實(shí)執(zhí)行。一方面，財(cái)稅政策屬于政策之一類，其落實(shí)執(zhí)行與一般政策有相通之處；另一方面，政策的“財(cái)稅”屬性，決定財(cái)稅政策的落實(shí)執(zhí)行有自身?xiàng)l件需求。把握體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策“財(cái)稅”特質(zhì)，厘清影響落實(shí)執(zhí)行的核心因素，“對(duì)癥開方”，方能破解落實(shí)執(zhí)行之困。鑒于此，本文擬以體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的“財(cái)稅”屬性為面向，以公共財(cái)政、財(cái)稅法相關(guān)理論為支撐，聚焦體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策執(zhí)行的三大主題（財(cái)力支撐、財(cái)稅法定原則和部門協(xié)同與聯(lián)動(dòng)），探討體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策落地之困的破解之道。

1 體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策落地的財(cái)稅約束考察

習(xí)近平總書記受中央政治局委托，就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向十八屆三中全會(huì)作出的說明中指出：“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。”政府作用的實(shí)質(zhì)是財(cái)政職能的履行與發(fā)揮（陳共，2017）17-21。發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)是政府的職責(zé)，運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是財(cái)政職能和職責(zé)在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的發(fā)揮和體現(xiàn)。體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的執(zhí)行和落實(shí)既要回應(yīng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，也須遵循財(cái)稅的原則和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“體育產(chǎn)業(yè)”和“財(cái)稅”的有機(jī)融合和結(jié)合。

1.1 財(cái)政職能視野中的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持

依照財(cái)政學(xué)相關(guān)理論，財(cái)政主要有配置資源、分配收入、穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟(jì)三大職能（劉怡，2016）39-47。有效配置資源職能是指由于市場(chǎng)不能在所有方面實(shí)現(xiàn)資源有效配置，為此，公共部門需要介入資源配置，包括提供公共產(chǎn)品、矯正外部效應(yīng)、消除不完全競(jìng)爭(zhēng)等。分配收入職能是指“為了解決收入分配不公平，政府可以根據(jù)社會(huì)要求的公平標(biāo)準(zhǔn)，通過征稅和支出安排調(diào)整財(cái)富在社會(huì)各成員之間分配的比例”（劉怡，2016）39。穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能是指“政府通過稅收和公共支出等手段實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、適度通貨穩(wěn)定合理收支狀況等目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的職能”（張馨，2010）40。財(cái)政職能與職責(zé)要求運(yùn)用財(cái)稅對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行適度合理的支持。

在資源配置方面，市場(chǎng)是資源有效配置的重要機(jī)制，但“我們無法依賴市場(chǎng)提供所有有用的商品和服務(wù)”（大衛(wèi).N.海曼，2015）。是以，政府介入資源配置，包括提供公共產(chǎn)品、干預(yù)外溢效應(yīng)等。就體育公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供而言，市場(chǎng)參與已成為重要的趨勢(shì)和特征。在以政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）為代表的政策推動(dòng)下，市場(chǎng)和社會(huì)開始積極參與體育公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。但實(shí)踐顯示，市場(chǎng)和社會(huì)參與體育公共產(chǎn)品供給面臨著諸多困難與困境，尤其是投資回報(bào)問題?！坝捎趨⑴c體育公共產(chǎn)品供給的直接經(jīng)濟(jì)效益較低”（汪艷等，2013），社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)面臨困難。如果不能解決合理投資回報(bào)問題，社會(huì)資本參與體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性將無法得以調(diào)動(dòng)，不利于體育公共產(chǎn)品供給的改善。而提供體育公共產(chǎn)品主要是財(cái)政的職能職責(zé)，對(duì)承擔(dān)體育公共產(chǎn)品供給的企業(yè)予以財(cái)稅支持完全符合財(cái)政職能與職責(zé)（馮國(guó)有，2007），體現(xiàn)了財(cái)政公共利益屬性。此外，矯正外溢效應(yīng)是財(cái)政履行資源配置職能的另一重要方面。外溢效應(yīng)是指人們的行為對(duì)他人產(chǎn)生的利益或成本影響（張馨，2010）36-39。體育產(chǎn)業(yè)的多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門具有顯著的正外溢效應(yīng)，尤其是體育賽事（黃海燕等，2011）。依照財(cái)政學(xué)理論，如果不采取相應(yīng)措施，具有正外溢效應(yīng)的產(chǎn)品的提供量將低于市場(chǎng)實(shí)際需求，即市場(chǎng)失效。為矯正外溢效應(yīng)，提升包括賽事在內(nèi)的體育產(chǎn)品（服務(wù)）供給水平，財(cái)政應(yīng)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予相應(yīng)的支持。

在分配收入方面，現(xiàn)代社會(huì)勞動(dòng)者能力的差別是形成收入分配不公的重要原因，消除不同家庭擁有的人力資本不平等問題是改善收入分配的重要路徑（江小涓，2018）128-130。沒有全民健康，就沒有全民小康。體育在人力資本形成中發(fā)揮著重要作用，扮演著重要角色（郭慶，2017）。是以，提升體育產(chǎn)品（服務(wù)）供給，使不同階層有平等參與體育的機(jī)會(huì)，是改善收入分配的重要方面。鐘華梅等（2020）基于2015年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（Chinese General Social Survey，CGSS）數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，體育鍛煉與居民社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位提升具有顯著的關(guān)聯(lián)：參加體育鍛煉可以提高健康水平、促進(jìn)社會(huì)交往和增加個(gè)體收入，進(jìn)而為個(gè)體提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位創(chuàng)造可能性條件。體育亦能在個(gè)人社會(huì)資本提升方面發(fā)揮作用，進(jìn)而助力于改善收入公平。張曉麗等（2019）基于8個(gè)城市的數(shù)據(jù)研究顯示，體育鍛煉對(duì)個(gè)人社會(huì)資本提升有作用。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展能提升體育產(chǎn)品（服務(wù)）供給水平和供給能力，“對(duì)于縮小不同出身勞動(dòng)者的知識(shí)、文化素質(zhì)和體質(zhì)，保證他們有基本平等的就業(yè)能力和發(fā)展機(jī)會(huì)以及縮小收入差距具有重要意義”（江小涓，2018）139。體育改善收入分配的功能效用與財(cái)政的收入分配職能相契合。

為履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，政府財(cái)政需要通過投資、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收等多方面的安排支持第三產(chǎn)業(yè)的興起，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與轉(zhuǎn)換（陳共，2017）20。體育產(chǎn)業(yè)是新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)的重要組成部分，是推進(jìn)供給側(cè)改革和消費(fèi)升級(jí)的重要內(nèi)容，是擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的重要渠道，是激活雙創(chuàng)的重要領(lǐng)域，體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間巨大（鮑明曉，2018）。鑒于體育產(chǎn)業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長(zhǎng)價(jià)值，財(cái)稅對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以支持和引導(dǎo)，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長(zhǎng)中的作用，具有正當(dāng)性與合理性，彰顯和體現(xiàn)的是財(cái)政穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

1.2 約束體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策執(zhí)行之“財(cái)稅”因素

在體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的框架中，體育產(chǎn)業(yè)是政策需求方和受益者。運(yùn)用何種財(cái)稅政策工具，支持的范圍和程度為何，需要充分考慮體育產(chǎn)業(yè)的特征和需求。對(duì)仍處于發(fā)展初期的我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)而言（劉扶民，2019），在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的前提下，財(cái)稅支持力度當(dāng)然越大越好。但必須注意的是，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的“財(cái)稅”歸屬?zèng)Q定不能僅考慮產(chǎn)業(yè)的政策需求，還必須充分考量“財(cái)稅”對(duì)政策需求施加的約束?！耙?guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的可行及落實(shí)程度與財(cái)政能在多大程度上給予支持是呈正相關(guān)的”（史際春等，2010），一項(xiàng)財(cái)稅政策落地最終取決于其能否滿足“財(cái)稅”的要求，進(jìn)而使其具有財(cái)政上的可行性。

整體而言，一項(xiàng)財(cái)稅政策在“財(cái)政”上是否具有可行性，能否成功落地，以及能在多大程度上得以落實(shí)和執(zhí)行，受政府財(cái)力、財(cái)稅法定原則、部門間的協(xié)同與配合這3個(gè)核心因素的制約（圖1）。

圖1 影響體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策落地的“財(cái)稅”因素Figure 1. Factors Affecting the Implementation of Sports Industry’s Fiscal Policies

“財(cái)力”是財(cái)政的核心，自然成為體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策能否得以落地的首要約束。例如，北京市自2007年設(shè)置體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金以來，截至2017年，共投入財(cái)政資金近42億元，支持各類體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目近400項(xiàng)（北京市體育局，2018）?？梢韵胂螅瑳]有強(qiáng)大的財(cái)力和資金保障，運(yùn)用體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展何以實(shí)現(xiàn)?！笆杖搿焙汀爸С觥笔秦?cái)稅的兩端，運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展既可以從收入端發(fā)力，亦可以從支出端切入。無論從哪個(gè)端口入手，政府財(cái)力都是基礎(chǔ)和“硬約束”。觀察各省級(jí)政府支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的實(shí)踐可以看出，政策力度大的大多是財(cái)政能力較強(qiáng)的省（市），如江蘇、浙江、上海、北京、福建等。這些省（市）設(shè)置了支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類專項(xiàng)資金，如江蘇省除設(shè)立“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”外，還設(shè)立了包括“重大國(guó)際體育賽事獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金”“健身俱樂部專項(xiàng)扶持資金”在內(nèi)的多個(gè)專項(xiàng)資金，上海市設(shè)立了“體育賽事發(fā)展專項(xiàng)資金”“體育社會(huì)組織專項(xiàng)資金”等。有些?。ㄊ校╇m然也提出設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，但限于財(cái)政能力，至今未能落地。例如，黑龍江省在《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見》中提出“設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金”，并對(duì)資金規(guī)模做了規(guī)定，2020年前不低于5 000萬、2025年不低于1億元。但查閱黑龍江省體育局官方網(wǎng)站，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金政策至今未能落實(shí)，其中，財(cái)政能力不足可能是重要原因。2019年黑龍江全省一般公共預(yù)算收入為1 262.76億元，只有廣東省的1/10左右（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2020）。

除政府擁有相應(yīng)財(cái)力，財(cái)稅支持政策欲落地還須符合財(cái)稅法定原則要求，履行法定程序。作為法治國(guó)家的重要構(gòu)成，財(cái)稅法治已成為國(guó)家治理的重要追求，并正在加速推進(jìn)和落實(shí)中?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確“落實(shí)稅收法定原則”，并要求“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠”?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”應(yīng)制定法律。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第1條規(guī)定，預(yù)算法是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”。財(cái)稅法治為運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了法治保障，同時(shí)也對(duì)應(yīng)用財(cái)稅政策工具施加了法治約束。預(yù)算法定意味著所有的財(cái)政支出必須納入預(yù)算管理，先有預(yù)算后有支出，并不得隨意調(diào)整和更改。稅收法定意味著稅收優(yōu)惠必須要有相應(yīng)的法律依據(jù)，是應(yīng)用稅收支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的剛性約束。

部門之間的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)水平是體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持能否得以實(shí)現(xiàn)的第3個(gè)核心因素?！罢咄哂卸鄬傩阅繕?biāo)，執(zhí)行過程中需要跨部門的合作而不是某個(gè)部門的單一行為”（賀東航等，2011），落實(shí)運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策亦是如此。體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策是財(cái)稅政策在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，除體育部門外，財(cái)政部門、稅務(wù)部門、發(fā)展改革委、海關(guān)等部門均牽涉其中。僅憑某一部門的單兵作戰(zhàn)，會(huì)導(dǎo)致政策無法得到落實(shí)，或者是導(dǎo)致政策執(zhí)行“走樣變形”——選擇性執(zhí)行、替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行（葉金育，2020）49。正因如此，國(guó)務(wù)院在加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的多個(gè)政策文件中將財(cái)政部門、稅務(wù)部門、體育部門等列為落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的共同責(zé)任部門，并強(qiáng)調(diào)彼此間的協(xié)同與協(xié)作。

2 擴(kuò)大財(cái)政投入總量規(guī)模，注重對(duì)地方發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的財(cái)力保障

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段（編寫組，2020），受包括“減稅降費(fèi)”、國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化、疫情的發(fā)生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革等多重因素共同作用，政府財(cái)政能力，尤其是地方政府財(cái)政能力面臨著巨大挑戰(zhàn)。2019年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)3.8%，全國(guó)稅收收入同比增長(zhǎng)1%（財(cái)政部，2020）；另有數(shù)據(jù)顯示，截至2019年8月末，地方政府債務(wù)余額為21.41萬億元，個(gè)別?。ㄊ校┴?fù)債率較高，已超過國(guó)際警戒線（何德旭等，2020）。在政府財(cái)政收入增幅放緩背景下，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入也面臨著巨大挑戰(zhàn)。為此，既要力爭(zhēng)國(guó)家繼續(xù)加大體育產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入，也需明晰政府間體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責(zé)任劃分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)地方落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持政策的財(cái)力。

2.1 深度闡發(fā)體育產(chǎn)業(yè)價(jià)值，為擴(kuò)大財(cái)政投入提供“共識(shí)”支撐

體育在社會(huì)中扮演著重要角色，能在多方面發(fā)揮作用，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)（鮑明曉，2018）。體育產(chǎn)業(yè)是體育價(jià)值功能得以發(fā)揮的重要支撐?！绑w育要強(qiáng)要興，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)是主要途徑。”（江小涓，2020）20鑒于體育產(chǎn)業(yè)的重要價(jià)值，“政府給予促進(jìn)發(fā)展的支持政策本是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹保U明曉，2021）4。觀察現(xiàn)行實(shí)踐，財(cái)稅支持仍無法滿足體育產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展的需要，財(cái)政投入總量規(guī)模偏?。ㄍ跷某傻?，2020）。這一局面的形成有多重因素，社會(huì)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)獨(dú)特的功能和價(jià)值缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同是重要原因。學(xué)者直言，要讓各級(jí)政府拿出寶貴的用地指標(biāo)和緊缺的財(cái)政資金支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拿出一批高質(zhì)量、有說服力的成果是一種必須（鮑明曉，2019）。

“十四五”時(shí)期，體育部門應(yīng)通過各種渠道、各種途徑宣揚(yáng)體育產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特功能和重要價(jià)值，進(jìn)而使“加大體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入”得到充分證成，并成為一種共識(shí)。向政府爭(zhēng)取財(cái)稅支持，尋求相關(guān)部門的配合，僅僅展示體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)價(jià)值是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要高度重視政治建設(shè)價(jià)值、文化建設(shè)價(jià)值、社會(huì)建設(shè)價(jià)值、生態(tài)文明價(jià)值的闡發(fā)。體育產(chǎn)業(yè)有巨大的發(fā)展?jié)摿?，?guó)家也有意推動(dòng)其成長(zhǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。2018年，體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模26 579億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)1.1%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2020）。在現(xiàn)階段，與其他產(chǎn)業(yè)相比，體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)價(jià)值優(yōu)勢(shì)并不十分明顯（鮑明曉，2021）4。狹隘單一地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)價(jià)值未能充分展示體育產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型價(jià)值，進(jìn)而使體育產(chǎn)業(yè)在獲取政府政策支持的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。

2.2 有效發(fā)揮體育彩票公益金的供給功能，為支持體育產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定財(cái)力

對(duì)于體育而言，體育彩票扮演著雙重角色，它既是體育產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，亦是體育發(fā)展的重要資金來源。兩種角色是統(tǒng)一的，體育彩票業(yè)得到發(fā)展，其所籌集的公益金規(guī)模自然得到提升。在某種程度上，資金籌集功能才是體育彩票的首要功能，也是體育彩票獲準(zhǔn)發(fā)行的主要理由（陳洪平，2017）。1998年全國(guó)體委主任會(huì)議強(qiáng)調(diào)，體育彩票管理不是一個(gè)簡(jiǎn)單的權(quán)利和利益問題，是一種責(zé)任，是“關(guān)系到能不能保證這個(gè)來之不易的大財(cái)源命根子問題”（伍紹祖，1999）。“大財(cái)源命根子”的論斷足以印證體育彩票資金籌集功能對(duì)體育發(fā)展的重要意義和價(jià)值。雖然彩票公益金分配政策歷經(jīng)調(diào)整，但體育仍是體育彩票公益金的主要使用者。以2019年為例，全國(guó)共發(fā)行體育彩票2 308.15億元，籌集公益金583.18億元（國(guó)家體育總局體育彩票管理中心，2020）。依照現(xiàn)行彩票公益金分享和分配政策，體育事業(yè)能獲得300多億元的公益金支持。體育彩票公益金在一定程度上扮演著“自有財(cái)源”的角色，能為體育發(fā)展提供最為穩(wěn)定的資金支持，這是其他資金來源無法比擬的。體育彩票公益金是體育發(fā)展的“生命線”并非夸大之詞（易劍東等，2014）。

體育彩票公益金已成為引導(dǎo)支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要資金來源。多地在體育彩票公益金使用管理辦法中明確將體育產(chǎn)業(yè)作為資金使用的方向，《安徽省省級(jí)體育彩票公益金使用管理辦法》將“支持體育消費(fèi)促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展”規(guī)定為彩票公益金的使用領(lǐng)域，《南京市市級(jí)體育彩票公益金使用管理辦法》明確將“體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”納入體育彩票公益金資助范圍。另外一些地區(qū)明確將體育彩票公益金作為支持引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來源，《江蘇省體育消費(fèi)券專項(xiàng)資金管理辦法》明確專項(xiàng)資金由省級(jí)體育彩票公益金安排，《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理辦法》規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金來源為一般公共預(yù)算和省級(jí)體育彩票公益金。在此情境中，落實(shí)體育發(fā)展財(cái)稅支持離不開體育彩票的健康可持續(xù)發(fā)展。

自1994年在全國(guó)范圍內(nèi)正式發(fā)行以來，體育彩票發(fā)行銷售規(guī)模持續(xù)攀升。截至2017年，體育彩票累計(jì)發(fā)行14 425億元，共籌集公益金3 865億元（國(guó)家體育總局體育彩票管理中心，2020）。但值得注意的是，進(jìn)入新發(fā)展階段，體育彩票可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)。自2019年以來，財(cái)政部先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)高頻快開游戲派獎(jiǎng)促銷管理的通知》《關(guān)于調(diào)整高頻快開彩票游戲和競(jìng)猜彩票游戲規(guī)則加強(qiáng)彩票市場(chǎng)監(jiān)管的通知》《關(guān)于有序退市高頻快開彩票游戲有關(guān)事宜的通知》等多個(gè)政策文件，調(diào)整和收緊高頻彩票游戲政策。此外，互聯(lián)網(wǎng)彩票政策問題、新型冠狀病毒肺炎疫情對(duì)競(jìng)猜型彩票的影響等均是體育彩票未來發(fā)展必須面對(duì)和解決的問題。

欲繼續(xù)發(fā)揮體育彩票對(duì)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)作用，需要重視兩方面問題。一方面是協(xié)調(diào)平衡體育彩票發(fā)展和彩票社會(huì)負(fù)面影響二者之間的緊張關(guān)系。體育彩票發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大可能造成對(duì)社會(huì)負(fù)面影響的加深（陳洪平，2015）。為此，體育彩票發(fā)行規(guī)模應(yīng)在確保安全的前提下適度合理擴(kuò)大。此外，為降低彩票社會(huì)負(fù)面影響，責(zé)任體育彩票的理念應(yīng)貫穿于體育彩票發(fā)行全流程（張弛等，2019）。另一方面是要提升體育彩票公益金的使用效益，充分發(fā)揮資金的效用。發(fā)揮體育彩票公益金對(duì)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用需要合理擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，提升“增量”，此外，提升公益金的使用效益、用好資金，同樣重要。

2.3 劃分體育產(chǎn)業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任，加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度

在擴(kuò)大財(cái)政投入規(guī)?？偭康耐瑫r(shí)，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持措施落地還須考慮如何在各級(jí)政府之間分配這些“財(cái)力”。體育產(chǎn)業(yè)政策并不是由一級(jí)政府落實(shí)的，中央政府和地方政府以及地方各級(jí)政府均負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。在賦予責(zé)任的同時(shí)，國(guó)家必須為各級(jí)政府落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持配備相應(yīng)的財(cái)力，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。申言之，落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持必須認(rèn)真對(duì)待政府間關(guān)系中的“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”。事權(quán)與支出責(zé)任不明會(huì)導(dǎo)致下級(jí)政府財(cái)政困難加劇，無法履行其產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任。

現(xiàn)行事權(quán)與支出責(zé)任劃分源于1994年分稅制改革。為提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占整體財(cái)政收入的比重，1994年我國(guó)推行分稅制改革。分稅制改革主要內(nèi)容包括：1）國(guó)有企業(yè)稅利分流；2）改革稅制，包括開征增值稅和消費(fèi)稅，改革個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅等；3）財(cái)政收支劃分改革，即劃分中央和地方各自事權(quán)和支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)將稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅（劉尚希等，2018）。收支劃分是此次改革的重要內(nèi)容之一，通過收支劃分改革，中央和地方有各自的事權(quán)，中央財(cái)政主要承擔(dān)包括國(guó)家安全、外交、宏觀調(diào)控等方面的支出，地方財(cái)政主要承擔(dān)地方行政管理費(fèi)、城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)等支出。與此同時(shí)，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配原則，稅收被分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅。分稅制改革適應(yīng)了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，提升了財(cái)政汲取能力和中央財(cái)政能力。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，問題逐步顯露。改革只是清晰劃分了收入，并未很好解決事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題，使得財(cái)力和事權(quán)錯(cuò)配問題日漸突出。在財(cái)政收入方面，中央集中財(cái)政收入規(guī)模愈來愈大，支出責(zé)任卻沒有得到相應(yīng)擴(kuò)大；在財(cái)政支出方面，地方支出責(zé)任越來越大，財(cái)政困難，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)（劉劍文 等，2019）104-106。

身處政府間財(cái)政關(guān)系框架中的體育自然無法“獨(dú)善其身”，包括推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、事權(quán)和財(cái)權(quán)錯(cuò)配的問題同樣存在，甚至更為嚴(yán)重（李麗等，2010）。在中央和地方層面，地方政府承擔(dān)的事權(quán)超過了86.1%，而其獲得的財(cái)力卻不到50%（劉亮等，2016）。事權(quán)和財(cái)權(quán)錯(cuò)配問題不僅發(fā)生在“央地”之間，地方各級(jí)政府之間同樣存在。省級(jí)以下政府在處理事權(quán)與支出責(zé)任劃分過程中同樣采用了“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的做法（胡偉，2015）。事權(quán)和財(cái)權(quán)錯(cuò)配使地方政府，尤其是基層政府履行體育職能困難重重，并造成各地之間體育公共服務(wù)嚴(yán)重不均等（余守文等，2017）。

當(dāng)前，合理、清晰劃分各級(jí)政府間的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責(zé)任至關(guān)重要?！扼w育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》在“加大政策扶持力度”中明確提出合理劃分地方各級(jí)政府在體育領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。在劃分體育領(lǐng)域事權(quán)支出責(zé)任的過程中，須堅(jiān)持以下原則：1）體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍；2）兼顧政府職能和行政效率；3）權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一；4）激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為；5）支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)（國(guó)務(wù)院，2016）。此外，劃分體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責(zé)任還需要借鑒相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，尤其是相鄰的文化領(lǐng)域。截至目前，基本公共服務(wù)、教育、科技、文化等領(lǐng)域都已出臺(tái)了事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，這些領(lǐng)域的做法能為體育領(lǐng)域提供有益的借鑒和參照（表1）。

表1 相關(guān)領(lǐng)域“中央和地方財(cái)政事權(quán)與責(zé)任出責(zé)任劃分改革方案”Table 1 Reform Plan for Division of the Fiscal Powers and Expenditure Responsibilities of Central and Local Governments

劃分政府間財(cái)政收支只是第一步，后面尚需建立相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以保障地方政府和下級(jí)政府履行支出責(zé)任。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在不同國(guó)家和地區(qū)形成了不同的實(shí)踐，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移構(gòu)成核心（劉劍文等，2019）113-114。依照現(xiàn)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)大類。一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間財(cái)力為主要目的，不限定資金具體用途，包括中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是有條件的轉(zhuǎn)移支付，資金用途特定，用于完成特定事項(xiàng)。2019年，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付66 845.1億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7 570億元（財(cái)政部，2020）。

落實(shí)支持體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策需要通過相應(yīng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制確保地方政府和下級(jí)政府有相應(yīng)的財(cái)力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。財(cái)政部“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)”上目前共設(shè)有109項(xiàng)中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。其中，與文化相關(guān)的有5項(xiàng)，包括中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金、國(guó)家文物保護(hù)專項(xiàng)資金、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金、城市社會(huì)文化中心（文化活動(dòng)室）設(shè)備購(gòu)置專項(xiàng)資金和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。與之形成對(duì)比的是體育只有2項(xiàng)，中央專項(xiàng)彩票公益金支持鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮項(xiàng)目資金和中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項(xiàng)資金。為加大中央對(duì)地方發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的資金支持，建議參照“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”設(shè)立“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”。在地方層面，省級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)市、縣政府轉(zhuǎn)移支付力度，確保市、縣有相應(yīng)財(cái)力支持體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)此，福建、浙江等省（市）已有相關(guān)實(shí)踐：依照福建省相關(guān)規(guī)定，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金被切為兩大塊，一塊由省體育局本級(jí)留用，用于支持符合省體育局規(guī)定條件的體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，另一塊以轉(zhuǎn)移支付形式下達(dá)至各市（區(qū)），由市（區(qū)）用于支持當(dāng)?shù)氐捏w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目）（福建省體育局，2019）；與福建省不同，浙江省將體育專項(xiàng)資金全部以轉(zhuǎn)移支付形式交由各地區(qū)使用（浙江省體育局，2014）。

3 看齊財(cái)稅法治，推動(dòng)財(cái)稅支持從政策主導(dǎo)向法治主導(dǎo)跨越

在政策落地方面，財(cái)稅政策與其他政策，包括金融政策、土地政策等，有諸多相似之處。差異之一在于，財(cái)稅政策高度受“法定原則”的約束，需要滿足合法性要件，得到法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)（劉劍文等，2019）22。運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐顯示，“政策主導(dǎo)，法律稀缺運(yùn)行”的特征至為明顯（葉金育，2021）126。此種狀態(tài)與財(cái)稅法治要求有差距，導(dǎo)致財(cái)稅支持“落地”極為不易。在新發(fā)展階段，運(yùn)用財(cái)稅推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要高度重視相關(guān)法律法規(guī)的制定，進(jìn)而擺脫“政策主導(dǎo)”的局面。

3.1 體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持的政策之治：缺陷與不足

為推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)形成了以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》為核心骨架的政策文本體系。在這些政策文本中，財(cái)稅政策占據(jù)了重要地位，既有類似于“完善稅費(fèi)價(jià)格政策”的單列集中規(guī)定，亦有大量被嵌入相關(guān)部分的分散式規(guī)定。以政策形式呈現(xiàn)的財(cái)稅支持對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。首先，政策是黨和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)施政方向和重點(diǎn)的呈現(xiàn)，宣示了黨和國(guó)家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的決心和意志，有助于調(diào)動(dòng)各方力量，創(chuàng)造對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展友好的環(huán)境與氛圍。其次，政策具有靈活性和包容性，能為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的探索創(chuàng)新提供較為充足的空間。當(dāng)下體育產(chǎn)業(yè)已有長(zhǎng)足進(jìn)步，各地在探索體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，也形成了若干較為成熟的做法。客觀而言，我國(guó)的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍在初級(jí)階段，仍需要充分發(fā)揮各地的創(chuàng)造性，對(duì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行探索和創(chuàng)新，而政策所具有的靈活性和包容性正是探索和創(chuàng)新所需要的。但以“政策主導(dǎo)”為特征的財(cái)稅支持也顯現(xiàn)出了諸多不足和缺陷。

首先，以政策形式運(yùn)行的財(cái)稅支持與財(cái)稅法定原則，尤其是稅收法定要求有差距，不利于落實(shí)執(zhí)行。隨著財(cái)稅法治的推進(jìn)和完善，將財(cái)稅政策納入法治范疇，以法治約束財(cái)稅行為成為國(guó)家治理的重要方向。《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出制定和完善財(cái)政稅收法律法規(guī)。因此，運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須積極順應(yīng)財(cái)稅法治發(fā)展，制定體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)而為政策落地提供法規(guī)依據(jù)。其次，政策強(qiáng)制性較弱，落實(shí)執(zhí)行面臨著較大不確定性。雖然政策和法都出自國(guó)家，二者先天分野決定了各自的強(qiáng)制性程度存在較大差別。與法具有濃烈的強(qiáng)制性相比，政策執(zhí)行更多依賴的是紀(jì)律、道德（邢會(huì)強(qiáng)，2012）。屬性和品性決定，政策能否得以落實(shí)，能得到多大程度的落實(shí)，具有較大的不確定性?，F(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持政策落實(shí)情況即是明顯的印證。最后，政策具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性。較之于法律法規(guī)，政策的易變性特征更為突出。此種易變性雖然有助于國(guó)家根據(jù)情勢(shì)適時(shí)調(diào)整，但也會(huì)給市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)決策帶來困擾，市場(chǎng)主體無法建立相應(yīng)的預(yù)期。穩(wěn)定性是法規(guī)的重要特征，以法律法規(guī)呈現(xiàn)的政策有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，能為體育市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為提供穩(wěn)定的預(yù)期。“通過法律形式落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)、引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，更具有穩(wěn)定性和強(qiáng)制力，也必將有利于國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！保ㄍ趿⒕?011）

3.2 踐行財(cái)稅法定原則，制定相關(guān)法律法規(guī)

“政策自身的局限性一定程度上限制了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，過于依賴政策而忽視法律的現(xiàn)象對(duì)其發(fā)展的弊大于利”（姜世波等，2019），運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是如此。踐行財(cái)稅法定原則，實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持的“法治主治”，首要的是貫徹實(shí)施新《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）關(guān)于體育財(cái)稅支持的相關(guān)規(guī)定，制定相關(guān)法規(guī)。2022年6月，《體育法》由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議修訂通過，將于2023年1月1日起施行?；貞?yīng)新階段體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，本次修訂就運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了多個(gè)規(guī)定：1）在“總則”部分，第七條對(duì)運(yùn)用財(cái)政支持包括革命老區(qū)在內(nèi)的特殊地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了規(guī)定；2）在“體育產(chǎn)業(yè)”部分，第七十一條規(guī)定符合條件的體育產(chǎn)業(yè)享受財(cái)政稅收優(yōu)惠；3）在“保障條件”部分，第七十八條對(duì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠做了規(guī)定，第八十條對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)做了規(guī)定，第八十四條對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的免費(fèi)和低收費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助問題做了規(guī)定。新體育法的這些條款為運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)制了法律依據(jù)，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持跨入“有法可依”的新階段。從新修訂的《體育法》相關(guān)規(guī)定看，大多是宣示性和原則性規(guī)定，推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持的“法治主治”，應(yīng)以貫徹實(shí)施新體育法為契機(jī)，大力推進(jìn)制定相關(guān)行政法規(guī)或規(guī)章，包括《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》等，細(xì)化體育法關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持的規(guī)定，逐步形成以《體育法》規(guī)定為核心，以行政法規(guī)、規(guī)章為輔助的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅法規(guī)體系。

此外，踐行財(cái)稅法定原則尚需考慮提升現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的法律位階，以法規(guī)和規(guī)章等法律效力層次較高的規(guī)范規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持。觀察現(xiàn)行已落實(shí)的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持，以“行政規(guī)范性文件”為載體和呈現(xiàn)形式是主流和主導(dǎo)。為執(zhí)行國(guó)家“有條件的地方可以設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”的政策，多個(gè)地方政府設(shè)立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，并制定了相關(guān)規(guī)定，對(duì)專項(xiàng)資金來源、管理部門與職責(zé)、支持范圍與方式、資金管理、項(xiàng)目管理、資金使用監(jiān)督檢查等做了規(guī)定。就法律位階和效力層次看，這些規(guī)定均屬“規(guī)范性文件”，效力等級(jí)偏低，權(quán)威性和穩(wěn)定性較弱。為踐行財(cái)稅法治，保持財(cái)稅支持的穩(wěn)定性，地方政府應(yīng)將已經(jīng)成熟且科學(xué)合理的規(guī)定及時(shí)上升為地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

4 建立體育與相關(guān)部門協(xié)同的機(jī)制，協(xié)力推動(dòng)政策落地

體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)財(cái)稅工具的運(yùn)用，是體育與財(cái)稅的結(jié)合與融合，體育部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門等多個(gè)部門牽涉其中，此外，中央政府和地方政府及地方各級(jí)政府均在體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中扮演角色，彼此間存在分工與協(xié)作?！熬W(wǎng)絡(luò)不僅是一種政策現(xiàn)象而且是解決執(zhí)行問題的工具”（陳靜等，2020），置身于復(fù)雜執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策欲得到執(zhí)行，需要嵌入“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”思維，高度重視行動(dòng)者間的互動(dòng)與協(xié)作問題。

4.1 體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策執(zhí)行的相關(guān)行動(dòng)者——政策網(wǎng)絡(luò)視角

政策制定與政策執(zhí)行之間是有差距的，兩者之間差距的大小決定了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。隨著政策環(huán)境的變化，“公共政策越來越多地由多元主體在相互依賴的情況下執(zhí)行”（陳靜 等，2020）106，這些參與政策執(zhí)行的主體之間已經(jīng)形成一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。其核心和要旨包括：1）需要高度重視網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體以及彼此間的互動(dòng)；2）政策執(zhí)行的過程是各行動(dòng)主體間就信息和資源交換的合作過程；3）政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于彼此間的合作和集體行動(dòng)（陳靜等，2020）110。對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行解構(gòu)和解析“能夠揭示政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性”（宋雄偉，2014），進(jìn)而為政策的有效落地提供指導(dǎo)。

在體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的落實(shí)中，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)亦是存在的。從縱向?qū)用婵?，各?jí)政府均在體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策執(zhí)行中扮演角色，并存在互動(dòng)博弈關(guān)系?！坝捎诜止づc合作的需要，不同層級(jí)政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系”（劉承禮，2016），體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策哪些政策在中央層面落實(shí)，哪些政策由地方政府負(fù)責(zé)落地，既需要考慮執(zhí)行能力，還需要考慮各地差異，以及如何確保調(diào)動(dòng)地方執(zhí)行的積極性與主動(dòng)性。在橫向?qū)用?，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策落實(shí)涉及體育部門、財(cái)政、稅務(wù)、科技、海關(guān)等多個(gè)部門。其中，體育和財(cái)稅部門是核心。作為政策的需求者和受益者，體育部門不僅需要準(zhǔn)確描述政策需求，還需借助各種渠道宣揚(yáng)發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要價(jià)值，推動(dòng)“政策共識(shí)”的達(dá)成。財(cái)政部門、稅務(wù)部門作為財(cái)稅的業(yè)務(wù)主管部門，既需要回應(yīng)國(guó)家支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的要求，也需要充分遵循公共財(cái)政與財(cái)稅法治的要求。

置身于縱橫交錯(cuò)網(wǎng)絡(luò)中的體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策，任何單一行動(dòng)者都無法完成其執(zhí)行與落實(shí)。因此，國(guó)家在相關(guān)政策文件中既明確了相關(guān)責(zé)任者，也突出強(qiáng)調(diào)了責(zé)任者之間的協(xié)同和協(xié)作。46號(hào)文在“重點(diǎn)任務(wù)分工及進(jìn)度安排”中確定了22項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并明確了責(zé)任單位：工作任務(wù)15要求運(yùn)用財(cái)政資金引導(dǎo)全民健身消費(fèi)，支持體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開放，鼓勵(lì)提供健身服務(wù)，財(cái)政部和國(guó)家體育總局被確定為核心行動(dòng)者；工作任務(wù)16要求將體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)技術(shù)納入國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域范圍，運(yùn)用高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策支持體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，科技部、國(guó)家體育總局、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局被確定為責(zé)任部門。與此同時(shí)，46號(hào)文在“組織實(shí)施”部分強(qiáng)調(diào)建立由體育和相關(guān)部門參加的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以加強(qiáng)彼此的協(xié)同與合作。

4.2 發(fā)揮體育部門能動(dòng)作用，力促部門間協(xié)作與聯(lián)動(dòng)

在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，一項(xiàng)政策能否得到落實(shí)、得到多大程度的執(zhí)行，取決于各行動(dòng)主體的互動(dòng)程度，以及最終達(dá)成的合作程度（陳靜等，2020）110。運(yùn)用財(cái)稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國(guó)家確定的一項(xiàng)政策，相關(guān)部門理應(yīng)通力合作，共促政策落地。但事實(shí)上，受職責(zé)、信息等因素影響，加之部門本位思想，相關(guān)部門協(xié)同與合作并非暢通無阻（李穎川，2021）13。因此，建立行動(dòng)者間的制度化協(xié)同機(jī)制是一種必須。2022年修訂通過的《體育法》第六十九條也規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府多部門合作的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，“部門聯(lián)席會(huì)議”制度是一種可行的選擇，且有豐富的實(shí)踐可資借鑒和參照。當(dāng)前，在體育領(lǐng)域中已有多個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議制度，包括國(guó)務(wù)院全民健身工作部際聯(lián)席會(huì)議、國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議、青少年體育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等。

鑒于體育產(chǎn)業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用和強(qiáng)大的發(fā)展?jié)摿?，建議設(shè)立由相關(guān)部門參與的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會(huì)議，以加強(qiáng)相關(guān)部門在體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策執(zhí)行等事項(xiàng)上的協(xié)同與協(xié)作。事實(shí)上，部分省市已設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)席會(huì)議制度，如黑龍江省設(shè)立的“全省冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度”、北京建立的“北京市體育產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)席會(huì)議”、上海推行了“上海市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”。在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會(huì)議運(yùn)作過程中，體育部門應(yīng)發(fā)揮專業(yè)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，將體育產(chǎn)業(yè)特性融入政策制定和執(zhí)行中，力爭(zhēng)使支持政策符合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

發(fā)揮體育部門在體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策中的主導(dǎo)作用，體育部門首先應(yīng)改變“過度謙抑”的立場(chǎng)（葉金育，2020）61，勇于堅(jiān)持其關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的專業(yè)意見和建議。一方面，新修訂的《體育法》已就體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅支持做了規(guī)定，這為體育部門爭(zhēng)取體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠支持提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾；另一方面，相較于財(cái)稅、科技、海關(guān)等部門，體育部門對(duì)體育產(chǎn)業(yè)最為了解，也最為理解，如體育高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定問題，哪些技術(shù)屬于體育產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)，認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)需要規(guī)定何種條件，科技部門和財(cái)政部門都有自己的專業(yè)見解，比較而言，體育部門的意見可能更為專業(yè)，也更貼合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際。因此，在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會(huì)議運(yùn)行中，體育部門要積極表達(dá)部門的專業(yè)意見，敢于堅(jiān)持其立場(chǎng)，為體育產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取最大、最合理的政策支持。另外，體育部門還應(yīng)善于向相關(guān)部門闡釋自己的專業(yè)意見和立場(chǎng)。除會(huì)議等制度化機(jī)制，體育部門要善于利用非正式機(jī)制，如體育部門可以邀請(qǐng)財(cái)稅等部門人士參加體育賽事等活動(dòng)，通過體育產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景表達(dá)意見和建議。當(dāng)然，發(fā)揮體育部門的主導(dǎo)作用并非要撇開財(cái)政部門和稅務(wù)部門，而只是強(qiáng)調(diào)體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策必須充分考慮體育產(chǎn)業(yè)屬性和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，畢竟體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策是用于支持和引導(dǎo)“體育產(chǎn)業(yè)”的政策。

5 結(jié)語

落實(shí)執(zhí)行是政策鏈條不可或缺的一環(huán)。實(shí)踐顯示，體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策落實(shí)雖有所進(jìn)展，但仍有諸多政策停留于紙面，未能將國(guó)家加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的良好意圖付諸行動(dòng)。在推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程中，如何提升體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的執(zhí)行率仍需認(rèn)真作答。體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策既是體育產(chǎn)業(yè)政策，亦是財(cái)稅政策。執(zhí)行體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策需要充分考慮“財(cái)稅因素”對(duì)政策施加的約束。財(cái)力、法治、協(xié)同是體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策能否得以落地的三大核心約束，并在不同層面掣肘政策執(zhí)行。在新發(fā)展階段，體育部門應(yīng)善借國(guó)家推進(jìn)“健康中國(guó)”和“體育強(qiáng)國(guó)”建設(shè)的“東風(fēng)”，以深度闡發(fā)和宣揚(yáng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大價(jià)值為先導(dǎo)，以加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)等部門的協(xié)同作為驅(qū)動(dòng)機(jī)制，全力推進(jìn)體育財(cái)稅法治建設(shè)，力爭(zhēng)國(guó)家持續(xù)加大體育產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入。