新形勢下提高水庫移民安置規(guī)劃質(zhì)量措施研究

朱運亮

(中國三峽集團(tuán)上海勘測設(shè)計研究院有限公司，上海 200335)

1 研究背景

至2019年底，我國已建成各類水庫98000多座，由此產(chǎn)生水庫移民共計2486余萬人。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入改革開放新階段，水庫移民系列政策法規(guī)、管理辦法陸續(xù)頒布與規(guī)范實施，移民安置通過前期補(bǔ)償補(bǔ)助、后期扶持等多項措施，使移民的生產(chǎn)生活條件取得較大改善，基本實現(xiàn)了移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)，庫區(qū)和移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定。隨著水庫工程建設(shè)向江河上游延伸，向偏遠(yuǎn)高山峽谷發(fā)展，向少數(shù)民族腹心地區(qū)挺進(jìn)，工程征地及移民規(guī)模新增趨勢將有所放緩，但總體規(guī)模仍然較大，據(jù)初步推算，未來水電工程涉及移民安置約30萬～50萬人規(guī)模。受區(qū)域地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、民族文化等因素影響，移民安置面臨移民數(shù)量龐大、搬遷安置任務(wù)艱巨、環(huán)境容量不足、安置方式受限、補(bǔ)償補(bǔ)助項目體系不完善等新情況、新問題。

隨著全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，實現(xiàn)全體人民共同富裕，這是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方方面面的總要求。黨中央在十九大報告中提出我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求；2021年中央一號文件提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時代背景下，隨著國家移民政策的不斷完善，如何在新形勢、新挑戰(zhàn)下提高移民安置規(guī)劃質(zhì)量、實現(xiàn)移民安置高質(zhì)量發(fā)展、確保移民安置規(guī)劃嵌入到國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)之中，顯得尤為迫切和重要。

2 移民安置規(guī)劃存在問題分析

2.1 規(guī)劃理念和思路調(diào)整不及時

近年來，面對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢、新矛盾等，黨的十九大針對農(nóng)村發(fā)展提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，2021年中央一號文提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，國家對土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度和社會保障制度等進(jìn)行了改革創(chuàng)新，對水庫移民安置工作提出了創(chuàng)新收益方式、實現(xiàn)利益共享的要求。當(dāng)前，水庫移民安置規(guī)劃遵循國家與地方法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)程規(guī)范，相應(yīng)法規(guī)政策、規(guī)范條款的動態(tài)調(diào)整具有較長的工作周期，在一定程度上落后于當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況與新要求，如水電行業(yè)移民規(guī)范從“1996規(guī)范”調(diào)整為“2007規(guī)范”，自2017年開始修編新規(guī)范，每次調(diào)整跨越數(shù)十年，容易出現(xiàn)剛頒布新規(guī)范無法回答新問題的情形，移民安置規(guī)劃與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與水電工程社會環(huán)境存在“脫嵌”現(xiàn)象?？偟膩碚f，在新形勢新要求下，移民安置工作面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，規(guī)劃設(shè)計的理念和思路需要及時調(diào)整更新。

2.2 部分安置規(guī)劃邊界界定不清晰

在生產(chǎn)安置方面，目前探索試行的逐年貨幣補(bǔ)償安置在國家層面仍未有統(tǒng)一的政策，各地在補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償期限、兌付方式等方面存在較大差異；養(yǎng)老保障安置方式脫離現(xiàn)行社會保險體系獨立運行，在繳費和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、資金渠道等方面差異較大，保障力度存在一定局限性；此外，伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入水平提高，移民與地方政府都希望能夠分享資源開發(fā)成果，如何創(chuàng)新安置方式實現(xiàn)利益共享已成為移民安置工作需要回答的現(xiàn)實問題。

在搬遷安置方面，現(xiàn)行規(guī)范未對遠(yuǎn)(擴(kuò))遷移民的界定原則及移民遠(yuǎn)遷后建設(shè)征地范圍外的實物指標(biāo)調(diào)查范圍及內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化明確，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同項目對遠(yuǎn)遷移民建設(shè)征地范圍外實物指標(biāo)的調(diào)查原則、范圍、內(nèi)容和方法存在一定差異，容易引起移民間的相互攀比，潛在社會不穩(wěn)定因素。

2.3 補(bǔ)償補(bǔ)助政策體系不完善

隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，移民享有的物權(quán)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，如宅基地用益物權(quán)顯性化、土地承包權(quán)具有更強(qiáng)的資產(chǎn)收益屬性；隨著水庫工程建設(shè)向大江大河上游、少數(shù)民族地區(qū)延伸，移民的收入構(gòu)成、安置需求發(fā)生較大變化，如新增林下資源、民族儀式儀軌補(bǔ)償、宗教信仰網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)等。根據(jù)《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號)相關(guān)規(guī)定和要求，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村移民宅基地處理方式，因地制宜擬定激勵方案，必要時增列移民安置激勵措施補(bǔ)助，完善征收民風(fēng)民俗設(shè)施及宗教活動場所、宗教設(shè)施補(bǔ)償辦法等。對此，移民安置需要結(jié)合新形勢、新政策，進(jìn)一步完善移民補(bǔ)償補(bǔ)助政策體系。

2.4 移民安置規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃不銜接

由于不同行業(yè)間政策差異、規(guī)劃責(zé)任主體缺少溝通機(jī)制等原因，移民安置規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃存在規(guī)劃項目、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、實施進(jìn)度計劃及資金來源統(tǒng)籌不銜接等現(xiàn)實困境，容易造成移民安置規(guī)劃不落地、實施困難。需要分析探索水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等相結(jié)合的思路和方法，主要從交通工程與當(dāng)?shù)芈肪W(wǎng)規(guī)劃、防護(hù)工程與當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)規(guī)劃、供水工程與農(nóng)村水利設(shè)施規(guī)劃、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等方面研究其銜接路徑。

2.5 移民意愿征詢程序不規(guī)范

目前，移民安置規(guī)劃設(shè)計工作程序一般是：審定范圍→鎖定指標(biāo)→明確規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)→編制審批規(guī)劃大綱→開展移民單項工程設(shè)計→確定移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)→編制審批規(guī)劃報告。各地在征求移民意見、宣傳移民政策方面，主要借助實物指標(biāo)調(diào)查培訓(xùn)、安置意愿征求、移民安置規(guī)劃大綱與規(guī)劃報告征求意見等方式開展。

移民安置規(guī)劃大綱階段旨在確定安置方案未明確補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，在本階段征求移民安置意愿時，移民由于不知道補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，容易造成后續(xù)安置意愿變化調(diào)整，導(dǎo)致工作反復(fù)、資源浪費等。在前期移民安置規(guī)劃編制階段，牽頭方為項目法人，地方政府及相關(guān)行業(yè)主管部門作為參與方，可能存在對項目規(guī)劃方案參與深度不夠的情形，如在征求移民及接安地居民意愿時僅通過行政程序予以確認(rèn)，導(dǎo)致移民安置規(guī)劃無法反映移民真實意愿。此外，因水庫移民工作周期通常較長，期間移民政策調(diào)整、政府領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁等原因，導(dǎo)致實施階段移民安置規(guī)劃工作的反復(fù)，移民安置規(guī)劃方案難以順利落地，出現(xiàn)規(guī)劃進(jìn)度和質(zhì)量無法保障等現(xiàn)實困境。

3 新形勢下提高移民安置規(guī)劃質(zhì)量的措施

3.1 與時俱進(jìn)，調(diào)整規(guī)劃理念與思路

針對當(dāng)前移民安置規(guī)劃存在的問題，面對從“全面小康”轉(zhuǎn)向“全面現(xiàn)代化”的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，需要在堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念基礎(chǔ)上，及時調(diào)整移民安置規(guī)劃理念與思路。

(1)牢固樹立以移民為中心的規(guī)劃理念，要緊緊把握好“讓移民群眾有獲得感是移民工作的出發(fā)點和落腳點”這一要求，深刻理解移民對美好生活的向往已呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點，把綠色健康發(fā)展融入水庫移民工作，持續(xù)推動移民與當(dāng)?shù)孛癖娤硎芨鞣矫婢鹊墓卜?wù)。

(2)結(jié)合鄉(xiāng)村振興要求，重視移民可持續(xù)發(fā)展，擬定切合實際的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一是在相關(guān)移民政策制定中，提出移民可持續(xù)發(fā)展的觀念，強(qiáng)化移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的理念；二是在移民行業(yè)規(guī)范修訂時，增加移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容；三是在編制各項目移民安置規(guī)劃時，提出切合實際的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和具體措施；四是在移民安置實施中，地方政府應(yīng)整合各行業(yè)的資金和技術(shù)，促進(jìn)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(3)提高移民安置規(guī)劃瞄準(zhǔn)性、精準(zhǔn)化。一是在現(xiàn)有政策體系基礎(chǔ)上，出臺或完善移民規(guī)劃、實施管理等相關(guān)政策文件及釋義，制定精準(zhǔn)化的實施操作細(xì)則；二是精準(zhǔn)化采集移民信息，最小單位到戶，科學(xué)合理擬定規(guī)劃目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；三是在實施前由地方政府負(fù)責(zé)編制移民安置實施規(guī)劃，強(qiáng)化實施工作的瞄準(zhǔn)性。

3.2 深入開展逐年貨幣補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞竭吔鐥l件研究

(1)統(tǒng)一逐年貨幣補(bǔ)償安置政策。為進(jìn)一步推廣該安置方式，充分發(fā)揮該安置方式的作用，國家層面應(yīng)通過法律條款、成規(guī)規(guī)范等形式明確該安置方式的合法性，并盡快出臺關(guān)于其適用范圍、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償期限、兌付方式、資金來源等政策規(guī)定。

(2)實現(xiàn)移民養(yǎng)老保障安置方式與社會養(yǎng)老保險政策銜接并軌。規(guī)劃水平年達(dá)到法定退休年齡的大中型水電工程生產(chǎn)安置移民，自愿選擇進(jìn)行社會養(yǎng)老保險安置，參照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，參保所需費用由項目法人全額納入移民安置規(guī)劃。

(3)探索創(chuàng)新資產(chǎn)收益扶持等安置方式。以解決環(huán)境容量不足困境，增強(qiáng)移民收益可持續(xù)性為目標(biāo)，因地制宜探索土地補(bǔ)償費入股分紅、土地入股、留地安置等安置方式。

3.3 完善現(xiàn)有相關(guān)補(bǔ)償補(bǔ)助政策體系

(1)對于農(nóng)村宅基地補(bǔ)差問題。面積大于新址規(guī)劃宅基地面積的，應(yīng)按面積差值計算農(nóng)村宅基地補(bǔ)差補(bǔ)償；補(bǔ)償單價建議按地方有關(guān)規(guī)定計算，若無統(tǒng)一規(guī)定，建議按照農(nóng)村原宅基地所在地的統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價與移民安置點新址場地平整費平均單價之和。

(2)對于安置激勵措施問題。建議借鑒市政工程搬遷激勵及補(bǔ)助措施，結(jié)合水電工程移民實施項目經(jīng)驗，進(jìn)一步分析研究計列安置激勵措施費的必要性、可行性，以及適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)測算方案、計列方式等制度規(guī)定。

(3)對于近年來的少數(shù)民族影響問題。在房屋補(bǔ)償補(bǔ)助中，除考慮房屋重置價外，需結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)居住特點和建筑風(fēng)貌特征，研究民族宗教設(shè)施、風(fēng)貌打造補(bǔ)助測算辦法與費用構(gòu)成；移民搬遷要與寺廟搬遷安置方案統(tǒng)籌銜接，確保移民信仰與寺廟信眾網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)的有機(jī)結(jié)合；此外，鑒于藏區(qū)腹地差別化的收入結(jié)構(gòu)與復(fù)雜的宗教信仰網(wǎng)絡(luò)，移民安置要進(jìn)一步界定工程社會影響范圍，評價社會影響情況，并采取幫扶措施減緩消極影響，強(qiáng)化積極影響。

3.4 移民安置規(guī)劃由“三原”向“三同”轉(zhuǎn)變

鑒于移民安置規(guī)劃采取的原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能原則，可能存在無法完全匹配安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的情況。在堅持現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)在新形勢下的最新發(fā)展要求，逐步由當(dāng)前的“三原”調(diào)整到移民安置目標(biāo)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展同水平，移民安置標(biāo)準(zhǔn)與地方及行業(yè)規(guī)劃要求同標(biāo)準(zhǔn)，移民安置規(guī)劃與地方和行業(yè)規(guī)劃同發(fā)展的“三同”轉(zhuǎn)變，使得移民完成安置后其起點就與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致或適度超前，來滿足移民逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的社會發(fā)展要求。

3.5 前置移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)審批程序，加強(qiáng)移民政策宣傳，確保移民意愿真實表達(dá)

(1)前置移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)審批程序。在編制移民安置規(guī)劃大綱前，先行開展移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)審批，提高移民選擇移民安置方式的可靠性，減少移民安置意愿的反復(fù)變化，提高移民安置規(guī)劃的質(zhì)量與效率。

(2)組建移民政策宣講團(tuán)。由市級、縣級人民政府及移民管理機(jī)構(gòu)，主體設(shè)計單位組成移民政策宣講團(tuán)，深入移民社區(qū)、村落，通過召開會議、廣播等形式開展宣傳，全面提高移民對移民政策的知曉情況。

(3)利用多渠道、多方式宣傳移民政策和規(guī)劃設(shè)計成果。一是錄制政策宣傳視頻，通過發(fā)放視頻U盤、光盤等，確保移民可以自主反復(fù)學(xué)習(xí)移民政策。二是創(chuàng)新宣傳方式，通過微信公眾號、手機(jī)APP等方便快捷、易于接收的方式開展宣傳工作，保障移民的知情權(quán)，確保移民意愿真實表達(dá)，提高移民安置規(guī)劃質(zhì)量。

4 結(jié)語

水庫移民安置嵌入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中，在社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新階段，水庫移民安置在規(guī)劃理念、安置方式、政策體系等方面面臨著新問題、新挑戰(zhàn)。在新形勢下，移民安置規(guī)劃需要與時俱進(jìn)，調(diào)整規(guī)劃理念與思路；進(jìn)一步開展逐年貨幣補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞窖芯?；完善現(xiàn)有相關(guān)補(bǔ)償補(bǔ)助政策體系；規(guī)劃原則由“三原”向“三同”轉(zhuǎn)變；前置移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)審批程序，加強(qiáng)移民政策宣傳，確保移民意愿真實表達(dá)。本文從整體層面對相關(guān)問題進(jìn)行論述，暫且無法窮盡所有的具體問題，結(jié)合具體工程實踐開展具體問題研究將是下一步工作的落腳點。