海南省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃關(guān)鍵問(wèn)題探討

盧裕景，宋炫穎，張仁東，林淑婧，李德立

(1.海南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，海南 海口 570203；2.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222)

水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中水利領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，為國(guó)土開發(fā)保護(hù)利用、涉水空間管控保護(hù)和各類水利工程建設(shè)活動(dòng)提供依據(jù)[1- 3]。如何在國(guó)土空間規(guī)劃中更好地發(fā)揮水資源水生態(tài)要素的引導(dǎo)約束作用，明確涉水空間邊界范圍，預(yù)留規(guī)劃水利工程建設(shè)用地空間和優(yōu)化水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)[4]。實(shí)際工作中，國(guó)土空間規(guī)劃將國(guó)土空間的功能通過(guò)土地分類進(jìn)行合理配置，水利專項(xiàng)規(guī)劃則通過(guò)劃定涉水空間邊界并確定其主導(dǎo)功能進(jìn)行分類管控。目前國(guó)土空間規(guī)劃研究相對(duì)成熟[5- 7]，針對(duì)涉水空間也有較多的研究成果，主要集中在涉水空間劃定方法、管控體系和制度建設(shè)等方面[8- 13]。為做好水利專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，需要進(jìn)一步探討如何在國(guó)土空間規(guī)劃中發(fā)揮水資源承載能力剛性約束作用，將涉水空間劃定成果納入國(guó)土空間“一張圖”并提出符合其要求的涉水空間管控原則等關(guān)鍵性問(wèn)題。

本文梳理了海南省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃工作要點(diǎn)，探討提出規(guī)劃編制過(guò)程中需要迫切解決的若干問(wèn)題，旨為構(gòu)建海南省國(guó)土空間規(guī)劃體系提供水利領(lǐng)域的基礎(chǔ)和支撐作用。

1 背景簡(jiǎn)介

科學(xué)謀劃國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，提升國(guó)家國(guó)土空間治理能力和效率是黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃的重大決策部署[14- 15]。涉水空間和水資源是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)要素和重要載體，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)充分考慮涉水空間的功能和作用。為適應(yīng)“多規(guī)合一”要求，海南省總體規(guī)劃在全國(guó)率先改革試點(diǎn)，規(guī)劃提出了水網(wǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)重要組成部分，在海南自由貿(mào)易港水安全保障中具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。為做好水利與國(guó)土空間規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，夯實(shí)建設(shè)海南自由貿(mào)易港水安全保障空間，構(gòu)建集工程網(wǎng)、管理網(wǎng)、信息網(wǎng)和生態(tài)水系網(wǎng)為一體的海島型水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，海南省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃在梳理整合海南水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，將涉水空間放到國(guó)土空間全局中謀劃，明確了涉水空間管控與保護(hù)要求，形成水利專項(xiàng)規(guī)劃空間格局。

2 規(guī)劃要點(diǎn)

海南省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)是定棋盤、核心是落棋子、目標(biāo)是嚴(yán)管控、關(guān)鍵是謀布局?！岸ㄆ灞P”是指建立與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)配套的基于水資源承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)底圖；“落棋子”是指合理劃定各類涉水空間邊界并明確功能定位，形成水利專項(xiàng)規(guī)劃底盤，銜接疊加到國(guó)土空間“一張圖”；“嚴(yán)管控”是指以水資源承載能力為剛性約束，提出用水效率等約束性管控指標(biāo)，制定分級(jí)分類涉水空間管控清單，明確涉水空間管控底線；“謀布局”是指完善國(guó)土空間規(guī)劃體系中涉水空間保護(hù)與管控格局，建立規(guī)劃布局管控基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.1 統(tǒng)一規(guī)劃底圖

省級(jí)水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃正在穩(wěn)步推進(jìn)，為了更好地銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系，分3個(gè)階段制定水利專項(xiàng)規(guī)劃底圖。

一是初步劃定階段。通過(guò)測(cè)繪部門提供的萬(wàn)分之一地形圖和高分辨率正射遙感影像，形成統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)和高程基準(zhǔn)的數(shù)字工作底圖，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)初步劃定涉水空間邊界。

二是銜接協(xié)調(diào)階段。銜接處理好涉水空間邊界線同自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門“三區(qū)三線”關(guān)系，并提出水利部門的空間調(diào)整意見(jiàn)。

三是匯總審核階段。按照適度超前原則，經(jīng)充分協(xié)調(diào)論證和優(yōu)化校核后，最終形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”水利專項(xiàng)規(guī)劃布局總圖。

2.2 劃定空間底盤

按照水利部印發(fā)的規(guī)劃編制大綱，涉水空間類型包括河湖水域岸線空間和行蓄洪區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、水土保持和水源涵養(yǎng)區(qū)等涉水生態(tài)空間和已建、在建及規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施用地空間范圍等。海南涉水空間劃定對(duì)象主要包括集雨面積500km2以上干支流、具有重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值的集雨面積100km2以上獨(dú)流入海河流和建有大型灌區(qū)的其他河流，以及所有大中型水庫(kù)等水域岸線空間，省級(jí)以上重點(diǎn)飲用水源保護(hù)區(qū)、海南島中部山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)和水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)等涉水生態(tài)空間和規(guī)模以上灌區(qū)、渠道、堤防和省級(jí)以上重點(diǎn)水文站等水利基礎(chǔ)設(shè)施空間。涉水空間劃定以海南省地方標(biāo)準(zhǔn)、水利工程設(shè)計(jì)規(guī)范、水源地劃分技術(shù)規(guī)范等為依據(jù)劃定；涉水空間功能類型結(jié)合水功能區(qū)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃等合理確定。

2.3 明確管控底線

海南以生態(tài)立省，生態(tài)是海南最大的價(jià)值、最大的責(zé)任和最大的潛力。從水資源供需態(tài)勢(shì)看，海南島多年平均水資源量320.03億m3，人均水資源量約3500m3，水資源稟賦優(yōu)越但時(shí)空分布不均，一定程度上制約了人口、經(jīng)濟(jì)的合理布局。從水資源配置情況看，現(xiàn)狀水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，片區(qū)調(diào)蓄工程不足，供水安全保障程度低。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求看，省半數(shù)以上城鎮(zhèn)人口集聚在3個(gè)地級(jí)市，人口經(jīng)濟(jì)布局與水資源承載壓力大的矛盾還將隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)一步加劇。綜合考慮涉水空間基礎(chǔ)和空間需求，堅(jiān)持問(wèn)題、目標(biāo)和結(jié)果三維導(dǎo)向相結(jié)合，以水法、防洪法、水土保持法、海南自由貿(mào)易港法等法律法規(guī)為依據(jù)，以水資源消耗總量和強(qiáng)度為底線，科學(xué)核算流域區(qū)域水資源承載能力，把“節(jié)水優(yōu)先”作為重要前提，遵循“空間均衡”總體要求，建立涉水空間管控制度體系。

2.4 規(guī)劃總體布局

海南人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局基本形成“一心兩圈”的空間結(jié)構(gòu)?！耙恍摹笔侵负Ｄ蠉u中部山地生態(tài)綠心；“兩圈”分別是指圍繞“一心”的內(nèi)環(huán)臺(tái)地丘陵熱帶特色農(nóng)業(yè)圈和外環(huán)沿海平原城鎮(zhèn)發(fā)展圈。海南國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)形成了中部生態(tài)核心、瓊北片“海澄文定”綜合經(jīng)濟(jì)圈、瓊南片“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈、瓊東片國(guó)際文化交流城鎮(zhèn)帶和瓊西片自由貿(mào)易港先行區(qū)的格局。海南水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃立足海島獨(dú)特的地形地貌和水系特點(diǎn)，提出了構(gòu)建工程、管理、信息和生態(tài)水系“四位一體”的海島型水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù)海南水網(wǎng)建設(shè)和涉水空間保護(hù)和管控要求，省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間總體布局以習(xí)近平總書記“十六字”治水思路為指導(dǎo)，圍繞自由貿(mào)易港建設(shè)，按照“全省一盤棋、全島同城化”的發(fā)展思路，以國(guó)土空間需求特征為立足點(diǎn)，以構(gòu)建海島型水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為著力點(diǎn)，以滿足自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)社會(huì)布局要求為出發(fā)點(diǎn)，以流域及區(qū)域防洪安全和供水安全為落腳點(diǎn)，遵循國(guó)土空間規(guī)劃編制要求，統(tǒng)籌考慮水資源、水災(zāi)害、水生態(tài)、水環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地空間需求，圍繞“一心兩圈四片區(qū)”空間格局構(gòu)建海南水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃和涉水空間保護(hù)與管控體系，實(shí)現(xiàn)涉水空間與國(guó)土空間協(xié)調(diào)融合，助推水利現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

3 問(wèn)題探討

3.1 水資源承載力評(píng)價(jià)

水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素，水的承載空間決定了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成長(zhǎng)空間，國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定要突出水資源承載力剛性約束作用。國(guó)務(wù)院明確了海南省2030年用水總量控制目標(biāo)為56億m3。作為海島獨(dú)立水系，水資源可利用量為117.66億m3，水資源開發(fā)利用率35.9%，用水總量約為本地水資源可利用量的47.6%，約為水資源總量的17.5%，水資源仍有較大開發(fā)利用潛力。水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃應(yīng)通過(guò)分析流域區(qū)域水資源供需平衡，充分考慮水資源承載空間對(duì)農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化?，F(xiàn)狀水資源承載力評(píng)價(jià)要以用水總量控制指標(biāo)為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域降水和灌溉需求特性，用人均可利用水資源量和畝均灌溉用水量等指標(biāo)系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)水資源可承載的人口、耕地和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，將水資源是否超載作為“三區(qū)三線”劃定的主要約束條件。

此外，水資源承載能力分析應(yīng)考慮不同河段不同類型水功能區(qū)的水質(zhì)控制目標(biāo)，為適應(yīng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)和水資源合理開發(fā)利用保護(hù)，對(duì)于水源涵養(yǎng)區(qū)以及水土流失重點(diǎn)防治區(qū)江河湖庫(kù)以不低于Ⅱ類水質(zhì)類別管控；對(duì)于飲用水源保護(hù)區(qū)，一級(jí)保護(hù)區(qū)按照不低于Ⅱ類水質(zhì)類別，二級(jí)保護(hù)區(qū)按照不低于Ⅲ類水質(zhì)類別管控；其余劃入涉水空間的江河湖庫(kù)按照是否劃分水功能區(qū)進(jìn)行相應(yīng)水質(zhì)目標(biāo)管控；對(duì)于未劃分水功能區(qū)劃的江河湖庫(kù)按照現(xiàn)狀水質(zhì)類別，參考水環(huán)境質(zhì)量底線綜合確定。

3.2 涉水生態(tài)空間協(xié)調(diào)

涉水生態(tài)空間劃定有以下幾點(diǎn)問(wèn)題，主要包括：①河湖水域岸線空間參照河湖管理范圍劃定，與國(guó)土三調(diào)水域面積參照現(xiàn)狀圖斑確定不完全一致，難以適應(yīng)水利現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展管理形勢(shì)；②河湖水域岸線空間屬國(guó)家所有，與空間范圍土地所有權(quán)屬于國(guó)家或集體的關(guān)系矛盾，導(dǎo)致涉水空間劃定難以開展，未來(lái)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、人類活動(dòng)加劇和經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展難以保障。

河湖水域岸線空間是行蓄洪和水生物多樣性保護(hù)場(chǎng)所，當(dāng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田與涉水空間存在沖突時(shí)，要確保水域岸線空間功能的系統(tǒng)性和完整性。建議水域岸線空間內(nèi)的永久基本農(nóng)田和不適宜穩(wěn)定利用的耕地應(yīng)逐步退出；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界預(yù)留足夠的行洪排澇空間，應(yīng)避讓山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等不適宜建設(shè)區(qū)域，已建成開發(fā)區(qū)域應(yīng)充分論證是否調(diào)出，并嚴(yán)格限制人口和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；飲用水水源保護(hù)區(qū)20度以上陡坡地以及重要江河水源涵養(yǎng)區(qū)部分被劃入基本農(nóng)田、耕地的涉水陸域空間，結(jié)合生態(tài)退耕要求有序退出。具有重要的生態(tài)、蓄澇功能主要水系廊道河口段、支流匯入段堤防行洪區(qū)域不能作為城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地。

3.3 水利設(shè)施空間協(xié)調(diào)

水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃編制過(guò)程中，已建、在建和規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要存在以下問(wèn)題：①已建工程范圍依據(jù)政府公示正式成果進(jìn)行空間復(fù)核，未劃定的暫按初步劃定階段處理；②在建工程參照水工程相關(guān)管理?xiàng)l例進(jìn)行管理和保護(hù)范圍劃定，但通常沒(méi)有正式批復(fù)文件依據(jù)；③規(guī)劃工程點(diǎn)多面廣，受前期工作深度限制，難以精確到新增占地占海面積，落圖難度極大。

水利基礎(chǔ)設(shè)施空間劃定后依據(jù)相關(guān)文件要求總結(jié)以下建議：①在與生態(tài)空間協(xié)調(diào)方面，現(xiàn)狀已建、在建的合法水利工程設(shè)施，建議按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范將劃定工程管理和保護(hù)范圍調(diào)整為一般控制區(qū)；對(duì)于明確尚有防洪、供水、通航和生態(tài)等開發(fā)治理任務(wù)的水利基礎(chǔ)設(shè)施，除了自然保護(hù)區(qū)范圍，應(yīng)暫不納入生態(tài)保護(hù)紅線。②在與城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)方面，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)要預(yù)留足夠的水利基礎(chǔ)設(shè)施空間；國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃重大水利工程選線選址時(shí)應(yīng)盡量避開城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，因地制宜調(diào)出自然保護(hù)區(qū)范圍。③在與農(nóng)業(yè)空間協(xié)調(diào)方面，為保障灌溉用水和提升防洪能力確需占用永久基本農(nóng)田的水利基礎(chǔ)設(shè)施，要確保工程空間用地需求。

此外，為科學(xué)有序推進(jìn)國(guó)家重大或保障民生規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)設(shè)置用地邊界圖層動(dòng)態(tài)調(diào)整，明確優(yōu)化調(diào)整基本農(nóng)田紅線意見(jiàn)和方案，原則上按總量不突破預(yù)留指標(biāo)。

3.4 涉水空間管控原則

水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃是通過(guò)構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)體系和涉水空間管控，把水資源作為剛性約束，以流域和區(qū)域?yàn)閱卧M(jìn)行空間均衡布局，確保水資源集約節(jié)約高效利用和科學(xué)合理配置。管控內(nèi)容主要包括涉水生態(tài)空間保護(hù)和水利基礎(chǔ)設(shè)施空間用地管控2個(gè)方面。管控工作難點(diǎn)主要有規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)處理法規(guī)缺失等，主要體現(xiàn)在水利關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性規(guī)劃工作較滯后、試點(diǎn)市縣做法和成果體系參差不齊、空間疊加處理程序局限于技術(shù)層面等。

因此，涉水空間可分3個(gè)階段明確管控原則。①涉水空間劃定階段。依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確河湖水域岸線空間范圍內(nèi)土地使用權(quán)屬，完成水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。②空間用途管控階段。依據(jù)不同功能定位的涉水空間，協(xié)調(diào)疊加到“三區(qū)三線”，明確項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)入條件和禁入要求，實(shí)行差別化的空間用途管制。③空間管控法治階段。針對(duì)涉水空間進(jìn)行規(guī)劃立法，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)章條例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核獎(jiǎng)懲辦法和公眾參與機(jī)制等，保障涉水空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間管控的落地實(shí)施，確保水利專項(xiàng)規(guī)劃有法可依，依法有據(jù)。

4 規(guī)劃建議

為做好接下來(lái)開展市縣級(jí)水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃編制，針對(duì)上述水利專項(xiàng)規(guī)劃編制的關(guān)鍵性、制約性問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議：①突出水利在國(guó)土空間的地位。涉水空間和水資源承載空間是國(guó)土空間不可或缺的要素，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和增進(jìn)民生福祉中居于核心地位。優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定格局，需要充分發(fā)揮水利專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障作用。②加快劃定河湖水域岸線空間。發(fā)揮河長(zhǎng)制政治制度優(yōu)勢(shì)，因地制宜對(duì)涉水空間劃界確權(quán)，協(xié)調(diào)涉水空間與耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局關(guān)系，制定實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，并針對(duì)性地提出差別化的管控措施和保護(hù)要求。③建立重大水利規(guī)劃協(xié)商機(jī)制。水利專項(xiàng)規(guī)劃是專業(yè)技術(shù)編制過(guò)程，也是行政協(xié)調(diào)處理過(guò)程。要加強(qiáng)與自然資源、發(fā)展改革和生態(tài)環(huán)境等部門規(guī)劃全方位協(xié)同，建立涉水生態(tài)空間功能、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地與國(guó)土空間“三區(qū)三線”的銜接協(xié)商機(jī)制，主要針對(duì)規(guī)劃落地、布局優(yōu)化、管控政策、用途管制等具體內(nèi)容。

5 結(jié)語(yǔ)

(1)全球氣候變化導(dǎo)致水資源保護(hù)利用和洪澇風(fēng)險(xiǎn)防控有了顯著變化；人類活動(dòng)影響在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用格局的不斷持續(xù)加深；社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)水資源承載能力提出了更為迫切需求。水利專項(xiàng)規(guī)劃編制以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境及水災(zāi)害為聚焦點(diǎn)，貫徹習(xí)近平新時(shí)代治水思路，以水資源剛性約束為前提，落實(shí)“以水四定”，增強(qiáng)涉水空間與國(guó)土空間適配性。

(2)在全面分析和研判涉水空間現(xiàn)狀問(wèn)題與面臨形勢(shì)基礎(chǔ)上，提出了符合水資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，妥善處理好水利專項(xiàng)規(guī)劃制約性問(wèn)題，統(tǒng)籌涉水空間與國(guó)土空間三區(qū)三線銜接協(xié)調(diào)關(guān)系，更好發(fā)揮涉水空間和水資源在國(guó)土空間規(guī)劃布局中的引導(dǎo)和約束作用，為高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海南自由貿(mào)易港貢獻(xiàn)水利力量。