特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的邏輯構(gòu)建與實踐路徑

王輝 謝長法

一、問題的提出

現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建過程中，需要不斷提升現(xiàn)代教育治理能力。在這一體系中，面向殘疾人的職業(yè)教育是重要的一環(huán)。隨著特殊職業(yè)教育研究不斷深入，與之相關(guān)的教育治理問題日漸顯現(xiàn)。由于特殊職業(yè)教育受教育者身心發(fā)展水平有別于普通職業(yè)教育，加之特殊職業(yè)教育治理在資源配置、管理機制、參與治理主體特征等方面與普通職業(yè)教育都存在差異，因此，對特殊職業(yè)教育治理進行邏輯梳理就十分必要。另外，盡管學(xué)界對通過開展面向殘疾人的職業(yè)教育，進而實現(xiàn)殘疾人身心康復(fù)，融入社會生活的目標達成共識，但實踐中特殊職業(yè)教育很難通過規(guī)模化集中培養(yǎng)培訓(xùn)的方式進行技能傳授，不同殘疾學(xué)生的職業(yè)能力需要在科學(xué)評估后制訂與之相符的個別化技能訓(xùn)練方案，這不但需要多部門的協(xié)同配合，也需要在綜合治理協(xié)同發(fā)展的前提下開展。

“截止到2020年，全國共有特殊教育普通高中（部、班）104個，在校生10173人（較2019年增加1497人）。殘疾人中等職業(yè)學(xué)校（班）147個，在校生17877人，畢業(yè)生4281人，畢業(yè)生中1461人獲得職業(yè)資格證書（較2019年減少238人）?！雹佟敖刂沟?021年，全國共有特殊教育學(xué)校40158所，在校生320775人?！雹谌珖肿C殘疾人就業(yè)近三年分別為36.7萬人、39.1萬人和38.1萬人。僅從數(shù)量上看，我國殘疾學(xué)生義務(wù)教育階段后的受教育數(shù)量呈現(xiàn)增長的趨勢，接受中等職業(yè)教育并獲得職業(yè)資格證書的殘疾學(xué)生人數(shù)小幅波動?，F(xiàn)有與殘疾人職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)中，已經(jīng)體現(xiàn)出此類教育應(yīng)當系統(tǒng)化、多元化和多樣化的要求。例如，2017年頒布的《殘疾人教育條例》中提出，“殘疾人職業(yè)教育應(yīng)當大力發(fā)展中等職業(yè)教育，加快發(fā)展高等職業(yè)教育，積極開展以實用技術(shù)為主的中期、短期培訓(xùn)，以提高就業(yè)能力為主，培養(yǎng)技術(shù)技能人才，并加強對殘疾學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)”。再如，2022年印發(fā)的《“十四五”殘疾人職業(yè)技能提升計劃》提及，“大力開展殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)，建立供給充足、載體多元、形式多樣、管理規(guī)范的殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)體系”。由此可見，面對特殊職業(yè)教育形式多樣、多元參與的要求，必然需要提升和完善科學(xué)的治理能力，并逐漸形成符合殘疾人身心特征且具有終身職業(yè)教育特點的教育模式，給予殘疾人生涯發(fā)展的可能。

關(guān)于“特殊職業(yè)教育”和“協(xié)同治理”的概念，有學(xué)者提出用“殘疾人職業(yè)教育”指稱“特殊職業(yè)教育”窄化了“特殊職業(yè)教育”的內(nèi)涵。但文章認為“特殊職業(yè)教育”的概念更能完整描述教育對象的范圍，因此以“特殊職業(yè)教育”來表述面向殘疾人所開展的職業(yè)教育。而“協(xié)同治理”實際上包含了“協(xié)同學(xué)”和“治理學(xué)”的兩個基本理論內(nèi)涵。協(xié)同學(xué)（Synergetics）起源于自然學(xué)科的基本理論，由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）于1971年首次提出，其早期主要關(guān)注各種不同系統(tǒng)在質(zhì)變過程中所遵循的共同規(guī)律。“治理”（Governance）一詞在英文詞解中有“統(tǒng)治、管理、支配”的含義，中文詞義與之相似。有學(xué)者對“治理”進行了界定，即“個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”③。也有學(xué)者認為，進入20世紀90年代，伴隨著對政府失靈與市場失靈的反思，“治理”一詞被賦予了新含義，“意指在政府與市場之外，社會對公共事務(wù)的參與，強調(diào)政府分權(quán)與社會自治，以彌補政府管理的不足與市場調(diào)節(jié)的弊端”④。教育活動的特點決定了教育治理是多方利益主體共同參與的社會治理活動，多元主體之間相互協(xié)作，形成共擔風(fēng)險、相互依存的局面，進而產(chǎn)生合理的治理結(jié)構(gòu)并促進教育這一公共利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。有學(xué)者在分析教育現(xiàn)代化的標志和特點時，認為“在推進不斷發(fā)展完善現(xiàn)代教育治理體系建構(gòu)和能力的過程中，理念是靈魂，體系是目標，治理是保障”⑤。特殊職業(yè)教育協(xié)同治理的研究需要遵循教育活動的規(guī)律，從已有的理論中借鑒與創(chuàng)新。

審視目前特殊職業(yè)教育的實然行動過程，由于缺乏現(xiàn)代教育治理的理論依據(jù)以及多元協(xié)同治理實施途徑的實踐經(jīng)驗，多元主體參與特殊職業(yè)教育活動的治理成效仍然有待提升。具體表現(xiàn)為，多元主體的特征不夠清晰，參與的多元各方如何進行歸類區(qū)分；多元參與各方在各自目標的確立過程中如何形成共性達成；行動執(zhí)行過程中如何優(yōu)化實踐路徑；怎樣激勵和評價多元各方參與的措施等。多元協(xié)同治理的“元”是指參與特殊職業(yè)教育活動管理、實施和服務(wù)的主體；“協(xié)同”是調(diào)和多元主體的參與，理順其中的責權(quán)義務(wù)，從而實現(xiàn)“多”而不亂、“治”而不散的目的。因此，研究梳理特殊職業(yè)教育協(xié)同治理的邏輯，探索多元協(xié)同治理的實踐路徑對完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系、推動特殊教育和職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論和實踐價值。

二、特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的邏輯建構(gòu)

教育治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，受教育者是這一系統(tǒng)的核心，包括政策、資源、管理等外部元素的運行都圍繞受教育者展開，從而保障教育活動的順利實施。在特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的研究中，需要明確哪些多元主體參與了此項活動，參與治理的主體期望受教育者可達到的標準，受教育者的人力資本價值怎樣實現(xiàn)與市場期待的耦合，以及治理活動實施以后如何調(diào)整可能存在的行動障礙。研究者從外部審視整個治理體系，多元主體隱性參與到教育活動的治理過程中，其訴求可以通過顯性的行政手段、資源配置措施等方式干預(yù)教育活動向既定目標達成。而受教育者作為核心在這個系統(tǒng)中從內(nèi)向外看，自身處于被支配地位，其訴求與多元主體間缺乏積極有效的溝通。由此，厘清特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理中各方的邏輯關(guān)系是推進特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的價值前提。

1.政策引領(lǐng)：特殊職業(yè)教育多元主體特征。梳理特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的邏輯結(jié)構(gòu)，需首先理順參與的主體有哪些。從縱向上看，基于我國教育管理形式，以政府部門為主的多元主體有層級特征。從橫向上看，基于構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系和產(chǎn)教融合的訴求，多元主體有社會團體、學(xué)校、企業(yè)等參與其中。目前，教育部中直接涉及特殊職業(yè)教育管理工作的是職業(yè)教育與成人教育司；人力資源和社會保障部中是職業(yè)能力建設(shè)司、就業(yè)促進司直接涉及特殊職業(yè)教育管理工作；民政部的社會救助司和社會事務(wù)司也有直接涉及特殊職業(yè)教育相關(guān)工作；中國殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)籌殘疾人各項事業(yè)，其中殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作內(nèi)容也涉及特殊職業(yè)教育。

以“殘疾人職業(yè)教育”為關(guān)鍵詞對教育部、人力資源和社會保障部、民政部和中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站檢索公開信息，經(jīng)統(tǒng)計整理，教育部自1998年起，陸續(xù)頒布了《教育部特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》《教育部等四部門關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》等涉及殘疾人職業(yè)教育的法規(guī)文件，在多元主體中發(fā)文量居于首位。2022年5月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第十八條規(guī)定，“殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機構(gòu)實施外，各級各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生，并加強無障礙環(huán)境建設(shè)，為殘疾學(xué)生學(xué)習(xí)、生活提供必要的幫助和便利”。實踐中“殘疾人教育機構(gòu)”主要是指各類特殊教育學(xué)校和特殊中等職業(yè)學(xué)校，這兩類學(xué)校也是多元協(xié)同治理中重要的參與主體之一。此外，殘疾人聯(lián)合會作為社會團體中的主要代表，主要以舉辦非學(xué)歷教育的教育活動來參與特殊職業(yè)教育活動。

因此，特殊職業(yè)教育的多元參與主體中，教育管理部門引領(lǐng)了行政類別上多元主體話語權(quán)，指導(dǎo)殘疾人教育機構(gòu)開展以學(xué)校教育為主的特殊職業(yè)教育活動。而殘疾人聯(lián)合會作為社會團體參與特殊職業(yè)教育，組織開展職業(yè)技能培訓(xùn)彌補學(xué)校教育活動的不足。教育行政部門、人力資源管理部門以及社會團體依據(jù)行政法規(guī)進行治理，其主要路徑是“制定法規(guī)—配置資源—評估反饋”。另外，當前企業(yè)作為實現(xiàn)人力資源價值的參與主體，積極參與特殊職業(yè)教育活動的動機不足。對比普通職業(yè)教育，企業(yè)缺乏聯(lián)系特殊職業(yè)教育活動、反饋市場需求、評價反饋特殊職業(yè)教育學(xué)生培養(yǎng)水平的政策依據(jù)。雖然接受特殊職業(yè)教育的殘疾學(xué)生數(shù)量有限，部分學(xué)生需要通過支持性就業(yè)進行安置，但大部分殘疾學(xué)生是可以通過職業(yè)技能的學(xué)習(xí)獲得就業(yè)可能的。

2.共生共享：特殊職業(yè)教育培養(yǎng)目標的統(tǒng)一。教育的根本目的是實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”，教育需要與勞動生產(chǎn)相結(jié)合才能實現(xiàn)人的社會價值。理論上，參與特殊職業(yè)教育的多元主體對培養(yǎng)的“人”有著不同的訴求，這些訴求對各級各類特殊職業(yè)教育機構(gòu)培養(yǎng)目標的制定產(chǎn)生影響。而最終不同的訴求會在實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”這一大前提下形成有機和諧統(tǒng)一。鑒于目前特殊職業(yè)教育理論研究中對培養(yǎng)目標的制定及規(guī)格標準尚待深入，故而要實現(xiàn)特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理，就需結(jié)合實際在殘疾學(xué)生培養(yǎng)目標的相關(guān)問題上進行邏輯推演。

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第四條規(guī)定，“職業(yè)教育必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義辦學(xué)方向，貫徹國家的教育方針，堅持立德樹人、德技并修，堅持產(chǎn)教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業(yè)，堅持面向?qū)嵺`、強化能力，堅持面向人人、因材施教。實施職業(yè)教育應(yīng)當弘揚社會主義核心價值觀，對受教育者進行思想政治教育和職業(yè)道德教育，培育勞模精神、勞動精神、工匠精神，傳授科學(xué)文化與專業(yè)知識，培養(yǎng)技術(shù)技能，進行職業(yè)指導(dǎo)，全面提高受教育者的素質(zhì)”。2017年修訂的《殘疾人教育條例》第二十七條對殘疾人職業(yè)教育的表述為，“應(yīng)當大力發(fā)展中等職業(yè)教育，加快發(fā)展高等職業(yè)教育，積極開展以實用技術(shù)為主的中期、短期培訓(xùn)，以提高就業(yè)能力為主，培養(yǎng)技術(shù)技能人才，并加強對殘疾學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)”。以上法律法規(guī)對普通職業(yè)教育和特殊職業(yè)教育的教育目標分別進行了規(guī)定，其實質(zhì)就是多元主體、受教育者本身所表達出的期望，這種“教育意向”涵蓋了國家、社會、教育參與群體等對于教育的愿景。特殊職業(yè)教育要實現(xiàn)其教育目的，需要各類特殊教育學(xué)校和特殊中等職業(yè)學(xué)校在開展特殊職業(yè)教育活動的過程中以此為依據(jù)制定培養(yǎng)目標。因此，多元主體實際上隱性參與了培養(yǎng)目標的制定。

3.價值耦合：受教育者的人力資本價值實現(xiàn)。第一，人力資本理論認為，國家對于教育的投入是一種可以期待有著巨大回報的活動。該理論在特殊職業(yè)教育的活動中同樣也適用，因為人力資本的核心是提高人口質(zhì)量，而教育是實現(xiàn)人口質(zhì)量提升的核心因素之一，國家對特殊職業(yè)教育的投入符合提高人口質(zhì)量的目標要求，同樣產(chǎn)生促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。第二，無論何種類型的教育，包括特殊職業(yè)教育必然是促進學(xué)生全面發(fā)展的活動。殘疾學(xué)生通過職業(yè)技能的學(xué)習(xí)獲得生涯發(fā)展的可能，并通過勞動創(chuàng)造價值，這符合人力資本理論和馬克思關(guān)于教育的觀點?；诖耍瑓⑴c特殊職業(yè)教育協(xié)同治理的多元各方，無論其價值考量的出發(fā)點如何，最終的價值向度必然將趨于解決殘疾學(xué)生的人力資本價值實現(xiàn)。

舒爾茨（T.W.Schultz）在1964年出版的《教育的經(jīng)濟價值》一書中提出，學(xué)校教育能為學(xué)生在將來的就業(yè)中增加收入的機會，因此學(xué)校教育的生產(chǎn)成分是一種知識技能的投資。他通過對人力資本不斷深入研究，也對人力資本做出了解釋，“人力資本是固化在勞動者自身技能、知識以及個人勞動能力的要素，人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟快速增長的重要因素，也是一類有效率的經(jīng)濟發(fā)展要素”⑥。在參與特殊職業(yè)教育的多元各方中，既包括政府機構(gòu)，也包括企業(yè)團體。但無論其是何種性質(zhì)，最終在追求價值產(chǎn)生的過程中，都與人力資本息息相關(guān)。開展教育活動作為國家層面的一種行為，其最終培養(yǎng)的人會在將來的生產(chǎn)活動中產(chǎn)生價值，這種價值主要體現(xiàn)在勞動者的技能和知識中，從而為國家的發(fā)展和進步貢獻力量。企業(yè)在使用勞動者進行生產(chǎn)的過程中，其最終的目標是實現(xiàn)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值增長，人力資本價值隱含于在其組織生產(chǎn)的產(chǎn)品價值中。而早在古典經(jīng)濟學(xué)的基本理論中，就已經(jīng)認識到勞動是創(chuàng)造價值的源泉，馬克思在觀察資本運行的過程中進一步肯定了勞動創(chuàng)造價值這一觀點。參與特殊職業(yè)教育的多元主體中，無論是政府還是企業(yè)，都期待和肯定特殊職業(yè)教育能產(chǎn)生所期待的人力資本價值。作為參與多元主體的邏輯是，“人力資本是促進社會經(jīng)濟發(fā)展的基本來源，教育是提供和提升人力資本價值的源泉”。殘疾學(xué)生和殘疾人接受職業(yè)教育的邏輯則為，“接受職業(yè)教育、獲得生存技能和生涯發(fā)展可能是實現(xiàn)自我價值的渠道，是獲得社會認可、自我認可的途徑”。無論是組織還是個體，在關(guān)于人的價值、教育價值、社會價值等方面均有重合部分，進而形成價值耦合。

4.行動面向：特殊職業(yè)教育作為公共政策執(zhí)行的行動趨勢。盡管特殊職業(yè)教育較早就被學(xué)者們所關(guān)注，但僅從學(xué)理研究的行動面向解釋教育問題、解決問題顯然是不夠的。如果說特殊職業(yè)教育是給予殘疾人生涯發(fā)展可能的教育活動，這種活動是通過政府進行政策制定并組織實施，以期達到既定的目標，那么特殊職業(yè)教育活動就符合公共政策要涉及社會治理的特征?！耙驗檎咦罨镜奶卣骶褪浅洚斎藗兲幚砩鐣栴}、進行社會控制以及調(diào)整人與人之間關(guān)系，特別是利益關(guān)系的工具或手段?！雹邚倪壿嬌峡?，代表公權(quán)力的政府部門通過整合、分配資源，必然需要對所有參與此類活動的多元主體進行治理。只有所有參與此類活動的多元主體間互相充分了解，在組織、實施的過程中相向而行，才能保障公共政策執(zhí)行的最終目標達成。由此看來，特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的過程中，需要結(jié)合公共政策執(zhí)行理論進行問題梳理。第一，公共政策主體包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、政黨和公民。公共政策的制定在我國由全國人大審議批準，與特殊職業(yè)教育相關(guān)的政策一般由教育部進行制定、頒布和實施。特殊職業(yè)教育活動作為一種公共政策，其需要做的是準備好此類教育所需的內(nèi)容和經(jīng)驗，以及組織實施這些內(nèi)容和經(jīng)驗。第二，按現(xiàn)有的政策執(zhí)行理論來看，特殊職業(yè)教育作為一種政策在執(zhí)行過程中很難實現(xiàn)“上行下施”的完滿目標，因為政策制定主體、實施主體、面向的客體以及期間存在的影響因素之間存在互相適應(yīng)的過程。麥克拉夫林（M.Mclaughlin）在《實現(xiàn)相互適應(yīng)：課堂組織的變化》一文中提出政策執(zhí)行互動模式（Mutual Adaptation Mode）理論。該理論強調(diào)，“政策執(zhí)行過程本質(zhì)上就是政策執(zhí)行者與受政策影響者之間就目標或手段進行相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否從根本上取決于政策執(zhí)行者與受政策影響者之間行為調(diào)適的程度”⑧?？梢姡邎?zhí)行的成功取決于多元主體間相互調(diào)適、互相適應(yīng)。目前我國特殊職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中所面臨的主客體、參與多元各方相互適應(yīng)、協(xié)同發(fā)展的問題可以參考該理論進行分析。由于殘疾人群的特殊性導(dǎo)致參與多元主體間必然需要相互適應(yīng)的過程，政策主體和客體間通過執(zhí)行達到特殊人群獲得職業(yè)技能、生涯發(fā)展的可能，在相互適應(yīng)的過程中不斷趨于既定目標。

三、特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的實踐路徑

從職業(yè)教育現(xiàn)代化體系建構(gòu)的訴求看，職業(yè)教育類型性的特征明顯，而作為面向特殊人群的職業(yè)教育活動，特殊職業(yè)教育的受教育者、教育內(nèi)容和教育方法等都有別于普通職業(yè)教育活動。從夸美紐斯提出“把一切的教育給一切的人”到孔子“有教無類”的思想，歷史上中外教育家都對特殊人群的教育給予過高度關(guān)注。在新時期教育高質(zhì)量發(fā)展的目標下，推進特殊職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，需要在多元協(xié)同治理的理念下從目標厘清、組織執(zhí)行、質(zhì)量保障、激勵評價四個方面進行研究，以保障特殊人群接受適合的職業(yè)教育并獲得生涯發(fā)展的可能。

1.目標厘清：多元主體不同訴求的殊途同歸。無論參與治理的主體其身份如何，毋庸置疑的是各方都對特殊人群抱有“實施教育—身心發(fā)展—融入社會”的期待。從政策制定者的角度看，教育是社會活動中最普惠的一項措施，是給予公民基本權(quán)利的途徑。從教育部門參與治理的角度看，其核心目標是以“育人”為根本訴求，這也是推進教育公平和保障受教育者基本權(quán)利的重要措施。從企業(yè)及其他社會團體的角度看，人力資源的價值體現(xiàn)和特殊人群的勞動權(quán)利，是實現(xiàn)價值產(chǎn)生和保障特殊群體利益的渠道。對于特殊群體中的個體而言，實現(xiàn)自我價值和社會價值是從接受教育中獲得。教育是滿足訴求的主要途徑。表面上看，不同多元主體在特殊職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的過程中，共性目標是基于教育活動來實現(xiàn)的，但歸根結(jié)底是大眾對社會進步、教育協(xié)同發(fā)展的期望與個人利益怎樣實現(xiàn)之間的不斷博弈。教育關(guān)乎社會治理中的根本問題——公平正義，如同有學(xué)者所述，“從本質(zhì)上來說，公正原則在社會治理中遇到的主要問題是如何處理個體與群體的利益關(guān)系”⑨。因此，在特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的過程中，各方的目標具有明顯層級關(guān)系和維度區(qū)分。第一，政府和行政部門的目標指向是教育公平正義，通過行政手段制定教育目標進而實現(xiàn)集體利益的實現(xiàn)，這是第一層級的目標，同時也是代表公平正義維度的目標。第二，以企業(yè)和社會團體等為代表的非政府組織的目標指向是保障政府目標的達成和個體利益的實現(xiàn)，這是第二層級的目標，是聯(lián)系政府和個體之間的紐帶，是實現(xiàn)教育保障公民勞動基本權(quán)利的平臺，這一目標也代表價值實現(xiàn)維度。第三，特殊群體中的個人所期待目標指向是其自身實現(xiàn)社會價值和個人價值，這是第三層級的目標，這一目標隱性存在。由于個體的特殊性，往往在這類目標中存在大量非個體本身的外部期待目標，如我們并不完全清晰知曉個體的真正訴求，在給予個體發(fā)展目標時大多是評估者依據(jù)經(jīng)驗強加給個體。從社會大眾的角度看，這類目標實際上是代表社會大眾的期待，是社會治理目標的微觀維度。

綜上，宏觀的視角看待特殊職業(yè)教育多元協(xié)調(diào)治理中的各種目標，實際上都有一個明確的指向，那就是通過教育活動實現(xiàn)特殊人群的社會參與和價值實現(xiàn)。所謂“殊途同歸”的“歸”，就是要通過多元各方的參與，通過對特殊人群實施職業(yè)教育，最終保障社會公平正義的實現(xiàn)。無論價值實現(xiàn)維度的參與各方主體如何規(guī)劃布局實施路徑，其歸根結(jié)底就是要將特殊人群的職業(yè)教育達成到政府和行政部門的目標上來。

2.組織執(zhí)行：多元主體間互動適應(yīng)的必然過程。多元參與的各方主體中，“組織”的主體既包括政府、行政機關(guān)等制定特殊職業(yè)教育實施法規(guī)的主體，也包括普通學(xué)校、職業(yè)學(xué)校、特殊人群專門學(xué)校、特殊人群專門職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)等。而“執(zhí)行”的主體既包含“組織”的多元主體，還包括監(jiān)督部門、用人單位和社會團體等。龐雜的多元各方在行動和執(zhí)行的過程中，必然是需要互相不斷適應(yīng)、不斷調(diào)整既定執(zhí)行線路的過程。美國政策學(xué)家史密斯（Thomas B.Smith）提出政策執(zhí)行模型，他認為“影響政策執(zhí)行的因素有四個：理想的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和政策環(huán)境，這四個因素間互相會產(chǎn)生影響，一旦政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)不適，是需要及時進行處理反饋到政策制定的過程或執(zhí)行過程中，以便及時做出調(diào)整”⑩。參照該模型的基本理論，可以搭建出一個多元各方組織執(zhí)行特殊職業(yè)教育政策互動適應(yīng)的分析框架（見圖1）。

圖1 執(zhí)行特殊職業(yè)教育政策互動適應(yīng)的分析框架

在這個框架中，開始是由組織主體進行特殊職業(yè)教育政策制定，政策制定形成理想化的法規(guī)來實施，多元各方（包括組織方和執(zhí)行方）在互動中影響這些法規(guī)的執(zhí)行。法規(guī)面向的目標群體是特殊人群，他們身心的實際情況也可以影響到理想化的法規(guī)執(zhí)行，而現(xiàn)實中的經(jīng)濟、文化環(huán)境等構(gòu)成的政策執(zhí)行環(huán)境也影響到理想化的法規(guī)執(zhí)行。當在這個實施過程中四個因素（多元參與各方、目標人群、理想的教育法規(guī)及政策執(zhí)行環(huán)境）互相影響產(chǎn)生緊張時，組織方需及時介入，進行處理并反饋到實施過程或法規(guī)制定的過程。這一模型的搭建，讓特殊職業(yè)教育多元協(xié)調(diào)治理的行動執(zhí)行框架變得較為清晰，便于理解從“互動適應(yīng)理論”到實際執(zhí)行過程的實踐路線。

3.質(zhì)量保障：新時期高質(zhì)量發(fā)展的根本需求。在“十四五”時期特殊教育的發(fā)展中不僅需要大力推進義務(wù)教育階段的特殊教育發(fā)展，同時也需要在殘疾人的職業(yè)教育和就業(yè)方面進行謀劃和發(fā)展。2021年12月31日發(fā)布的《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》中強調(diào)，“特別是要加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育，完善面向殘疾人的職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置，幫助殘疾學(xué)生提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，切實做好殘疾學(xué)生教育與就業(yè)銜接，更好地促進殘疾人群體融入社會”。在特殊職業(yè)教育多元各方參與治理的過程中，其核心任務(wù)就是促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。由此，特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理對受教育的個人、教育實施主體、用人單位和社會組織以及教育行政部門有著對應(yīng)的要求。第一，受教育的個人作為社會成員的一部分，無論其身心狀況如何，在接受職業(yè)教育的過程中要實現(xiàn)的質(zhì)量要求是“身心康復(fù)、融入社會”。對于殘疾學(xué)生而言，職業(yè)教育不僅具有身心康復(fù)訓(xùn)練的作用，還能使其獲得基本生活技能和生產(chǎn)技能，進而具備融入社會生活的可能。第二，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第十八條規(guī)定，“殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機構(gòu)實施外，各級各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生，并加強無障礙環(huán)境建設(shè)，為殘疾學(xué)生學(xué)習(xí)、生活提供必要的幫助和便利”?？梢钥闯?，殘疾人教育機構(gòu)是實施殘疾人職業(yè)教育的主要機構(gòu)。另外，還包括職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)及其他教育機構(gòu)開展或者聯(lián)合開展殘疾人職業(yè)教育活動。這些實施特殊職業(yè)教育的主體，在教育質(zhì)量保障的過程中除了需依賴現(xiàn)有的普通職業(yè)教育質(zhì)量體系，還要加大對特殊職業(yè)教育質(zhì)量保障體系的研發(fā)，如殘疾人職業(yè)能力的評估體系、特殊職業(yè)教育課程和教學(xué)的評價體系等。第三，用人單位和社會組織在質(zhì)量保障過程中，前者以“校企融合”為載體部分承擔教育實施主體職責的同時，還對教育質(zhì)量進行監(jiān)督和反饋；后者則是通過提供以職業(yè)培訓(xùn)為主的教育方式彌補學(xué)校教育的不足，同時在全過程中監(jiān)督殘疾學(xué)生權(quán)利的實現(xiàn)。第四，教育行政部門是總設(shè)計師，在特殊職業(yè)教育發(fā)展過程中承擔特殊職業(yè)教育行動設(shè)計和執(zhí)行過程保障的職責，與此同時需要不斷收集受教育者個人、教育實施主體以及用人單位和社會組織提供的監(jiān)督反饋意見，并對組織和執(zhí)行進行校正。

4.激勵評價：多元各方協(xié)同治理的動因基礎(chǔ)。從多元各方參與特殊職業(yè)教育協(xié)同治理的現(xiàn)狀看，激勵評價體系仍然不夠完善。第一，就激勵而言，這是一個雙邊的活動過程，即目標設(shè)定者和行動執(zhí)行者雙方共同參與的活動。在特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的過程中，頂層目標由政府和教育行政部門制定，其他多元各方在此目標下不斷產(chǎn)生動機，直至實現(xiàn)目標。在普通職業(yè)教育中通常以某一件事物的達成作為引起動機的目標，并據(jù)此提供支持手段和措施，如“校企合作”“產(chǎn)教融合”等，而在特殊職業(yè)教育中缺乏類似的目標激發(fā)多方參與的動機。第二，激發(fā)多元各方參與活動的動機產(chǎn)生后，如何有效地對“激勵”的手段和措施進行評價同樣不能缺失。在普通職業(yè)教育中，教育行政部門可以委托專門組織進行評價，但在特殊職業(yè)教育中，由于“激勵”尚不完善，對激勵的評價則尚付闕如。

為讓特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理中的多元各方都能產(chǎn)生合理的動機，可以從制度設(shè)計、標準設(shè)計兩個方面入手。第一，制度設(shè)計包括激勵制度和評價制度的設(shè)計。首先，激勵制度需要說明的是誰來參與達成目標，參與者的利益分配和達成后的激勵內(nèi)容。顯然，這項制度必須由教育行政部門來執(zhí)行。在現(xiàn)有的法規(guī)中可以看到教育行政部門鼓勵多方參與，但參與過程中的利益分配和達成后的激勵內(nèi)容缺失。企業(yè)“逐利”的本性是合理的，那么給予其合理的“利益”以便其參與到特殊職業(yè)教育活動中也是必然的。激勵制度不可能一蹴而就，它需要和評價制度同步推進。其次，如果評價客體是多元參與特殊職業(yè)教育的各方，那么評價主體就不可能是制度設(shè)計者。以德國為例，“其行業(yè)協(xié)會、工會等社會組織，一定程度上代替了政府的監(jiān)督管理職責”。因此，評價主體的身份應(yīng)該是介于行政部門和企業(yè)之間的第三方組織。第二，標準設(shè)計包括激勵標準和評價標準的設(shè)計。在激勵標準和評價標準的設(shè)計中，需要考慮到參與協(xié)同治理的企業(yè)的標準、教育實施機構(gòu)的標準以及評價激勵手段措施的有效性。當然，由于殘疾學(xué)生身心的特殊性，并不是所有類型的企業(yè)都適合參與到特殊職業(yè)教育治理的活動中去，教育實施機構(gòu)中盲、聾和培智三類特殊教育學(xué)?；蛱厥饴殬I(yè)學(xué)校應(yīng)在教育教學(xué)活動上有所側(cè)重。需要注意的是，理想的激勵設(shè)計標準與實施后取得的效果之間必然有差距存在，可以預(yù)見標準的設(shè)計會滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，因此標準在設(shè)計之初應(yīng)該具有前瞻性。

綜上所述，特殊職業(yè)教育多元協(xié)同治理的邏輯框架需要從明確多元主體的身份入手，進而結(jié)合特殊職業(yè)教育的培養(yǎng)目標理清多元各方參與治理的目標，實際上多元各方所持的目標與特殊職業(yè)教育的培養(yǎng)目標是統(tǒng)一的。從各方對特殊職業(yè)教育的價值判斷中，也能看出結(jié)合人力資本理論和馬克思關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說，多元各方價值“以人為本”的價值耦合達成。行動面向上，特殊職業(yè)教育作為一種公共政策通過組織執(zhí)行，多元各方的行動也趨于一致。最終，形成多元協(xié)同治理的實踐路徑：進一步梳理多元各方的行動目標，凝練目標的發(fā)展方向；嘗試互動適應(yīng)理論重新審視多元各方在協(xié)同發(fā)展中的互動；以高質(zhì)量發(fā)展為契機，全面提升和保障特殊職業(yè)教育的質(zhì)量；對現(xiàn)有激勵和評價的體系內(nèi)容進行重構(gòu)，設(shè)計符合特殊職業(yè)教育發(fā)展的體系和標準。

［注釋］

①數(shù)據(jù)來源于“中國殘疾人聯(lián)合會2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/d4baf2be210 2461e96259fdf13852841.htm）。

②數(shù)據(jù)來源于教育部各級各類學(xué)歷教育學(xué)生情況（http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2020/quanguo/202108/t202108 31_556364.html）。

③俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000：4.

④褚宏啟.繪制教育治理的全景圖：教育治理的概念拓展與體系完善［J］.教育研究，2021（12）：105.

⑤陳國良.理念·體系·治理：教育現(xiàn)代化的基本要素與標志［J］.教育發(fā)展研究，2011（Z1）：3.

⑥王增武，張曉東.人力資本理論文獻綜述［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2022（3）：100.

⑦曾紀茂，周晶.公共政策導(dǎo)論［M］.成都：四川人民出版社，2001：17.

⑧Mclaughlin M W.Implementation as mutual adaptation：Change in classroom organization［J］.Teachers College Record，1976（3）：167.

⑨余衛(wèi)東，柳明.社會治理共同體構(gòu)建的倫理之維［J］.江漢論壇，2022（7）：69.

⑩Thomas B.Smith.The Policy Implementation Process［J］.Policy Sciences，1973（2）：203.