黨組織嵌入體育社會組織的經(jīng)驗模式、困境缺失與路徑選擇

陳作珺

(浙江財經(jīng)大學 體育部，浙江 杭州 310018)

自十一屆三中全會以來，體育社會化改革的嘗試推進了我國行政型體育制度向社會型體育制度的轉(zhuǎn)型與裂變，各級各地的體育社會組織，比如單項運動協(xié)會、群眾體育社團、民非性質(zhì)的體育俱樂部、體育基金會等迅速發(fā)展。體育社會組織的勃興不僅推動了體育行政權力的逐步分化，實現(xiàn)了體育利益的重構與整合，同時對黨的政治聚合與組織嵌入提出了新的要求。根據(jù)2015年中共中央辦公廳頒布的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》文件精神，體育社會組織是否有能力承擔深化體育改革中的重要任務，關鍵在于其能否把握正確的發(fā)展方向。此后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯(lián)合下發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，再次闡明中國特色社會組織發(fā)展道路必須堅持黨的領導。由此可知，在內(nèi)部建立黨組織是引領體育社會組織保持正確方向、達成國家體育力量和社會體育力量互動平衡目標、增強黨對社會體育力量聚合能力的關鍵舉措。對此，本文通過考察國內(nèi)部分地區(qū)黨組織嵌入體育社會組織的實踐經(jīng)驗，旨在深入探究當前我國體育社會組織黨建工作的發(fā)展態(tài)勢；并據(jù)此剖析黨組織嵌入體育社會組織時面臨的難題及原因，最后為該項工作提出可資借鑒的建議。

1 黨組織嵌入體育社會組織的地方模式

自上世紀90年代以來，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)出臺了一系列制度規(guī)范，對體育社會組織黨建工作起到了初步引領作用，例如十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出，要根據(jù)實際情況在各領域日益增多的社會組織中建立黨組織。伴隨著體育改革的持續(xù)深化，各級各地體育社會組織黨建工作積累了一定經(jīng)驗，形成了以下幾種典型模式。

1.1 體育總會“3+1”的北京模式

2008年，北京市社會組織管理創(chuàng)新開始探索成立聯(lián)合的“樞紐型”組織，北京市體育總會也由此成為北京市體育領域中的唯一“樞紐型”組織[1]。在體育總會發(fā)揮銜接政府和社會體育力量的紐帶作用同時，北京市也同步利用體育總會推進體育社會組織的黨建工作，形成了體育總會“3+1”模式。“3”代表體育總會社會組織黨建工作委員會、體育總會聯(lián)合黨總支和體育總會黨建辦公室三個機構；“1”表示的是建立體育總會黨建工作例行研討會制度。在具體運行方面，北京市體育總會組建工作黨委，主要負責北京市級體育社團的黨建工作，例如指導成立黨建工作小組或臨時黨組織，選派黨建聯(lián)絡員；宣傳和推廣黨的方針政策與基本路線，強化對流動黨員的教育管理與服務，推動黨組織嵌入工作全覆蓋，全方位實施北京市體育社團黨建工作。

1.2 “雙報雙推”的江蘇模式

2010年5月，江蘇省委組織部、民政廳、工商局下發(fā)《關于在全省社會組織中實行黨建工作“雙報雙推”制度的通知》，該文件標志著江蘇省體育社會組織黨建工作要遵循“雙報雙推”這一有力的制度。該制度的最大特點是依托相關部門的行政管理權限為黨組織嵌入提供外部動力。具體而言就是政府登記管理部門在體育社會組織申請組建登記時，需要其提供申報建立黨組織的相關材料，推動體育社會組織的黨建工作；另外還要求政府相關管理部門要將黨建情況納入體育社會組織年檢范圍，監(jiān)督體育社會組織黨建工作及黨組織活動的開展。這一制度強化了政府行政部門在黨組織嵌入體育社會組織中的主體作用，同時將體育社會組織籌建工作與黨組織嵌入工作同步開展。在保證上述制度有效實施的基礎上，江蘇省體育局還下發(fā)《關于加強省屬體育社團黨建工作的意見(試行)》，該文件不僅強調(diào)要制定一套省屬體育社團黨建工作的制度和措施，更是提出“建立多渠道籌集、多元化投入的經(jīng)費保障機制，為體育社團黨組織提供開展活動的場所，并將相關內(nèi)容寫入體育社團章程”的要求，從而為體育社會組織黨建工作在登記和年檢中的有關內(nèi)容提供了有力保障。

1.3 “1+N”的廣東模式

作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，廣東省得益于位處改革開放的最前沿，推動著體育社會組織的持續(xù)繁榮。在黨組織嵌入體育社會組織工作中，廣東省探索性提出了“1+N”模式。所謂“1”是指由民政部門成立本地區(qū)社會組織黨工委，并以此為核心構建本地區(qū)全部社會組織黨建工作運行機制；“N”則是由當?shù)伢w育部門對體育社會組織黨組織開展具體指導協(xié)調(diào)工作[2]。在具體運作上，一是由廣東省社會組織管理局的黨群工作處做整體部署與分工；二是對相關責任進行清晰劃分，構建了體育社會組織黨組織原則上以體育行政部門黨組織指導為主、以所屬地方黨委管理為輔的工作機制；三是做好對體育社會組織黨組織書記的監(jiān)督和管理工作，提高其工作能力和水平。

1.4 “體育總會+黨委”的遼寧模式

自2003年起，遼寧省大連市并出臺一系列文件，著力探索黨組織嵌入社會組織的工作模式，在構建以社會團體、民辦非企業(yè)單位為主要構成的比較完備的社會組織黨組織體系過程中，體育社會組織黨建初步形成了“體育總會+黨委”的模式。該黨建模式主要是指由地方政府黨委統(tǒng)一領導，各組織部門牽頭，體育行政部門主抓，體育總會黨組織直接參與[3]。具體來說，一是在市一級成立體育總會黨組織，統(tǒng)籌所屬體育社會組織的黨組織嵌入工作。二是指導區(qū)縣體育部門依托市體育總會完善體育社會組織黨組織體系，構建以體育行政部門黨組織管理為核心、以體育總會黨組織為支撐、市縣分級管理負責的黨建工作機制。三是將此前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨組織管理的體育社會組織黨組織轉(zhuǎn)入體育總會黨組織系統(tǒng)管理。

對比國內(nèi)體育社會組織不同黨建模式可以發(fā)現(xiàn)，當下黨組織嵌入體育社會組織的模式主要包括“領域化”、“地域化”和“部門管理化”三類?！邦I域化”就是在對一定范圍內(nèi)體育社會組織進行整體管理的體育總會內(nèi)展開黨建工作，比如樞紐型“3+1”的北京模式和“體育總會+黨委”的遼寧模式。“地域化”則是指體育社會組織黨組織由所在街道、社會組織黨建服務中心接受掛靠，這也是目前較為多見的形式?！安块T管理化”則是指借助體育社會組織的登記管理和業(yè)務指導部門——民政、體育部門推動黨組織建設，比較典型得就是“雙報雙推”的江蘇模式與“1+N”的廣東模式。

2 黨組織嵌入體育社會組織的當前困境

自2014年國務院頒布《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》(國發(fā)[2014]46號)之后，體育社會組織參與體育治理的制度性障礙趨于被打破，體育社會組織的作用開始從以“二政府”身份辦體育真正轉(zhuǎn)變?yōu)榧猩鐣α哭k體育。但也正是這種社會屬性的強化，使其與黨政機關、國家企事業(yè)單位的屬性差異更加明顯，體育社會組織與黨的利益逐漸疏遠，這也致使黨組織在嵌入體育社會組織過程中面臨較多困難。

2.1 行政嵌入與組織排斥

目前，我國大部分體育社會組織黨建主要由行政力量推動，各級黨委、民政部門、體育部門依靠行政管理權限，主推黨組織嵌入工作。體育社會組織黨建被納入各地體育部門機關黨委、黨組織的任務體系，將黨組織覆蓋范圍列入績效考核指標，且該指標要求也越來越高。例如浙江省體育局印發(fā)的《關于加強省級體育社會組織黨的建設工作的實施意見(試行)》中的有關要求就是上述做法的典型體現(xiàn)。這屬于行政權力推動嵌入的建設形式，黨建工作的動力來自于體育社會組織外部而非組織發(fā)展的自身需求。

以行政推動嵌入的形式展開黨建工作有利于在短期內(nèi)拓寬體育社會組織黨組織的覆蓋范圍，但在實踐中可能會產(chǎn)生一些不利影響，即體育社會組織的消極態(tài)度與內(nèi)部排斥。持續(xù)深化的體育管理體制改革，樹立了體育社會組織社會化和實體化發(fā)展的整體進路，行業(yè)協(xié)會商會“脫鉤”決定了體育社會組織要不斷提高自身社會合法性以獲取更高的慈善捐贈，或是提高自身能力獲取運營收益從而得到賴以生存發(fā)展的物質(zhì)資源。顯然這種取向與黨建工作的利益取向缺乏交集，因此體育社會組織對黨組織嵌入必然會存有漠視和消極應付的態(tài)度。此外，由于長期以來形成的政府依附屬性，一些本就發(fā)展較慢的體育社會組織在脫鉤之后生存艱難，存在人力資源不足、物質(zhì)資源匱乏的狀況[4]，在這些組織中開展黨建工作不但不能給予其最缺乏的資源支持，相反還要組織承擔一些成本,這也是當前我國體育社會組織黨建工作落后于其他領域社會組織的最主要原因。一項針對柳州市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該市截止到2018年底共有50個單項體育協(xié)會和77個體育民非性質(zhì)的俱樂部，會員總數(shù)接近10萬人，但是具有黨員身份的僅有105名，只能選擇成立市一級的體育行業(yè)社會組織黨委，下屬各體育社會組織尚未成立黨組織，存在較大的空白點，導致體育社會組織黨建工作“無組織無陣地”的局面。

此外，工作環(huán)境動態(tài)性與黨員身份的低功利性也引致體育社會組織工作者中的黨員對組織內(nèi)黨建生活比較淡漠。相比起黨政機關和國有企事業(yè)單位，體育社會組織中的工作人員流動性強，穩(wěn)定程度不足，并且黨員身份對其職業(yè)發(fā)展而言并不能發(fā)揮直接利好的作用，因此，組織內(nèi)部成員尚未形成較強的政治意識和入黨意愿。而原本就是黨員的內(nèi)部兼職工作者則不會刻意展露自身的黨員身份，由此也就游離于體育社會組織黨組織之外。

2.2 擴大覆蓋與“組織空轉(zhuǎn)”

當前體育社會組織黨建工作存在一種常見現(xiàn)象，即“重視成立黨組織、輕視建設黨組織”，換言之，過分強調(diào)成立黨組織的體育社會組織數(shù)量，單方面注重黨組織在體育社會組織中的“覆蓋率”，但對已成立黨組織的活動開展、組織功能開發(fā)等方面重視程度不夠，產(chǎn)生基層黨組織不能充分發(fā)揮作用、組織生活異常、組織機構有名無實、無所作為、工作消極，還有組織生活“儀式化”等“組織空轉(zhuǎn)”局面[5]。根據(jù)長沙市一項針對包括體育社團在內(nèi)的社會中介組織黨建工作的研究可知，認為“較經(jīng)?！边M行黨組織活動的被訪談人員占38.3%，認為“不太經(jīng)?！钡恼?4.4%，認為“基本上不開展活動”的占16.9%，還有10.4%選擇“不清楚”。認為其所屬社會組織黨組織在日常工作中功能體現(xiàn)“不太好”的有9.2%，認為“一般”的有44.7%，還有10.5%的被訪談人員“不了解”[6]。深圳市民政局針對全市范圍內(nèi)的體育社會組織以及其他領域的行業(yè)協(xié)會商會的抽樣調(diào)查顯示，樣本組織中有半數(shù)以上未組織過黨員活動，很少組織黨員活動的有7.3%，偶爾開展的有22.3%，而經(jīng)常開展黨員活動的僅占19.8%。

上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，與黨組織活動開展形式陳舊密切相關。盡管當前各級各地對體育社會組織黨建工作開展了大量積極嘗試，但在成立黨組織后，對黨建活動方式的創(chuàng)新意識仍有待于提高。體育社會組織黨務工作通常會沿襲體育行政部門的黨建工作形式，與體育社會組織“去行政化”改革精神相矛盾，致使組織業(yè)務工作與黨建活動背道相馳，甚至影響正常的專業(yè)化體育服務工作。

2.3 雙重管理與責任不清

雙重管理體制是我國體育社會組織長期存在的、帶有較大爭議的管理形式，主要變現(xiàn)為體育社會組織登記是由民政部門部門負責，而業(yè)務指導則由體育部門負責，還有一些實行備案制的體育社會組織其黨建工作由所屬社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責[7]，也即前文提到的“地域化”。在體育社會組織黨建工作實踐中，哪些適宜采取“領域化”？哪些適宜采取“地域化”？又有哪些適宜采取“部門管理化”？這些問題尚未有明確的答案。雙重管理極易導致黨建工作責任劃分不清、主體模糊。

從某地方社會組織黨建工作的調(diào)查來看，該地的部分單項運動協(xié)會其業(yè)務主管單位是體育部門，登記機關是當?shù)孛裾块T，但其黨支部卻掛靠于其下屬的會員單位中，黨組織關系略顯復雜[8]。從另一項研究來看，體育社會組織黨建工作不盡相同，有參照黨政機關的，其黨組織隸屬于體育行政部門管理；有參照非公有制企業(yè)的，其黨組織關系倒掛于會員單位的企業(yè)工委中；有參照流動黨員管理制度的，黨組織關系掛靠于街道和社區(qū)；甚至有些體育社會組織其黨組織關系掛靠于其業(yè)務指導單位的體育行政部門，但其黨組織活動卻在其臨近的街道和社區(qū)進行參與[9]。還有一些體育社會組織希望將黨組織關系掛靠于業(yè)務主管單位中，但從業(yè)務主管單位的角度考量，接納體育社會組織必然會使活動經(jīng)費增加，因此業(yè)務主管單位的接納意愿不強；而一些樂于接受體育社會組織黨組織關系的社區(qū)和街道黨組織，又不被層級相對較高的體育社會組織所看好，從而陷入體育社會組織黨組織關系管理的尷尬境遇[10]。

2.4 體系設計與保障缺失

很多地方在開展黨組織嵌入體育社會組織過程中，通常是根據(jù)中央文件精神設計體育社會組織黨組織建設的制度體系，從黨務分工、活動開展、管理體制等多個角度進行了較為概括化的構建。我國沿海發(fā)達地區(qū)的一些省市不僅重視體育行業(yè)社會組織“黨組織全覆蓋”，還強調(diào)“黨建工作全覆蓋”[11]，圍繞全民健身國家戰(zhàn)略，構建體育社會組織黨建工作績效考核體系以及黨員培訓、管理、服務體系等。

然而，基礎性保障的不足使得上述制度體系難以落到實處。作為一種由外部力量推動內(nèi)部建設形式，黨組織嵌入體育社會組織很大程度上需要外部的“輸血”、“培養(yǎng)”與“維護”。政府財政能力和重視程度決定了體育社會組織黨建是否具有可持續(xù)的“供血”。當前的普遍現(xiàn)實是，在黨組織嵌入體育社會組織工作中，黨務工作人員、黨員數(shù)量、黨組織活動經(jīng)費等資源不足。一些體育社會組織缺乏政治覺悟高、素質(zhì)優(yōu)的黨務工作人員；“脫鉤”后本就資金匱乏的體育社會組織更是不能提供專門的黨組織活動經(jīng)費；并且很多體育社會組織普遍缺乏實體辦公場所，更遑論專門的黨員活動場地[12]。這些狀況直接反映了當前黨組織嵌入體育社會組織“有組織無活動”的窘迫局面。

3 黨組織嵌入體育社會組織的路徑選擇

3.1 培育政治認同，增強黨在體育社會組織中的政治影響力

擴大體育社會組織中黨組織覆蓋范圍的最終目標在于提高中國共產(chǎn)黨對社會化改革中的體育社會組織的政治影響力，保證黨的方針路線能在體育社會組織中不打折扣地落實。實現(xiàn)這種政治認同當然不能只依靠體育社會組織的黨建工作，從總體上看，這是建立在中國共產(chǎn)黨推動國家體育管理體制改革、推進落實全民健身和健康中國戰(zhàn)略的績效基礎之上，細分來看，則取決于黨的政策與體育社會組織利益的契合程度。

因此，需要從增強影響力、培育認同感的層面推動黨組織嵌入體育社會組織。具體做法為：首先要將體育社會組織中的優(yōu)秀領導人員吸收進入黨組織，充分利用其帶動能力。各級政府組織部門和體育部門要善于從體育社會組織的領導層和骨干力量中培養(yǎng)有意向加入黨組織的人員，吸收他們加入中國共產(chǎn)黨。只有領導人員和骨干力量發(fā)揮引領作用，才能影響體育社會組織內(nèi)部成員的行動取向，才有助于體育社會組織更好地貫徹落實黨的方針政策。同時，嘗試突破黨政干部流動的制度壁壘，擴展組織選拔渠道，將體育社會組織中表現(xiàn)突出的黨務人才推薦成為黨代表、人大代表以及政協(xié)委員，從而激勵體育社會組織成員參與黨建的熱情；其次，在已有組織紐帶的基礎上建立利益紐帶，形成黨組織與體育社會組織的協(xié)同與互動。政府各級部門要致力于構建優(yōu)質(zhì)平臺，在上級黨組織和體育社會組織中的基層黨組織搭建綠色通道，促進他們的協(xié)同與合作。黨組織要致力于為體育社會組織帶來稅收減免、政府購買公共體育服務項目、財政扶持資金等優(yōu)惠政策，進而提高體育社會組織內(nèi)部成員對黨組織的歸屬感與認同感。

3.2 創(chuàng)新方式開展黨建，探索多樣性的組建渠道

鑒于“脫鉤”改革后體育社會組織內(nèi)部黨建動力不足、能力不夠的現(xiàn)實，在黨組織嵌入初期，政府組織部門、民政部門和體育部門的引導功能就顯得尤為必要?？蛇m當增強民政和體育部門在體育社會組織黨建中的主導作用，體育部門應做好體育社會組織黨建工作和黨組織活動的日常引導和檢查前置工作，而民政部門則應做好登記和年檢中的黨建材料檢查工作，組織部門則應為體育社會組織選派黨建指導員，及時關注體育社會組織黨建工作發(fā)展動態(tài)，包括工作人員思想變化、工作流動、組織運行等，為準確把握體育社會組織黨建工作思路提供依據(jù)。

與此同時，不同性質(zhì)的——如帶有“半官半民”性質(zhì)和完全由民間自發(fā)自序產(chǎn)生的體育社會組織——其在專業(yè)體育服務水平、成員構成、資金來源和社會公信力等方面有較大差別，應當有針對性地選擇不同的黨建模式。對于那些發(fā)揮統(tǒng)領性作用的體育總會，應當單獨組建黨組織，以更好地發(fā)揮引領作用。而對于那些規(guī)模小、底子薄、黨員數(shù)量少的體育社會組織可以選擇所處區(qū)域組建、聯(lián)合組建或掛靠的形式；對于那些專業(yè)化體育服務水平高、具備自主治理能力和穩(wěn)定運營收入的體育社會組織而言，應當由體育部門黨組織進行管理，以免其忽視自身的公益屬性，過分追逐不當?shù)美?/p>

最后，要打破“黨組織數(shù)量決定影響力”的慣性思維，樹立“有所建有所不建”理念[13]。誠如前文所言，黨組織嵌入體育社會組織的目標在于提高中國共產(chǎn)黨對體育社會組織的政治整合水平，片面關注黨組織的建設數(shù)量和覆蓋面就會誤入手段等價于目標的形式主義陷阱。所謂“有所建，有所不建”指的是允許各級各地根據(jù)體育社會組織的官民屬性、整合情況、黨員數(shù)量等客觀實際，對其黨建工作的條件和成熟度加以區(qū)分，從而決定其建或是不建[14]。條件成熟的體育社會組織，可以按照程序和規(guī)范組建黨組織；相反，那些尚不滿足條件的，組織部門、體育行政部門、體育總會等上級黨組織則應為其選派黨務工作指導人員，發(fā)展有入黨意向人員，提高黨的政治影響力。

3.3 完善保障機制，夯實體育社會組織黨建的物質(zhì)基石

針對體育社會組織黨務工作人員數(shù)量偏少、黨組織活動經(jīng)費不足、場地匱乏和黨建活動開展不暢的現(xiàn)實，首先要做好制度層面的保障機制設計。在厘清黨政組織部門、民政部門與體育行政部門權責利基礎上，確立黨組織嵌入體育社會組織工作的指導主體，在基層黨組織構建與之相適應的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作體系，以免管理責任不清、權力分散而產(chǎn)生負面影響。其次，建設一支有力的黨務工作者隊伍，提供充足的經(jīng)費保障。在鼓勵體育社會組織選拔兼職黨務工作者的基礎上，各級部門還應積極組建一支有力的黨務工作者隊伍。遴選優(yōu)秀人才作為體育社會組織黨建工作指導員、信息員和聯(lián)絡員，進而提升其黨務工作的專職化水平。對黨務工作者進行系統(tǒng)培訓，提升黨務知識水平和綜合素質(zhì)能力[15]。不僅如此，組織部門和體育行政部門應協(xié)助體育社會組織拓寬黨組織活動經(jīng)費籌集渠道，給予其相應的優(yōu)惠措施，例如對那些黨員數(shù)量少、黨建工作處于起步階段的體育社會組織，應當酌情或全部返還黨費；有條件的上級部門也可從自身黨建經(jīng)費中劃撥一部分支援體育社會組織的黨建工作。

3.4 改進黨建活動開展方式，推動黨建工作與公共體育服務供給工作協(xié)同發(fā)展

在選擇黨組織活動方式時應著重考慮與體育社會組織發(fā)展的利益關聯(lián)程度，圍繞體育社會組織的體育業(yè)務能力提升進行服務型黨建。黨組織嵌入體育社會組織的影響力取決于黨組織對體育社會組織發(fā)展的促進情況。因此，應當把提升體育社會組織的公共體育服務供給能力和治理水平作為黨組織嵌入的出發(fā)點和根本目的，將黨建工作與體育社會組織治理工作有效結合，設立黨員示范崗、黨員榜樣崗，發(fā)揮黨員在體育社會組織治理中的模范帶頭作用，這不但有利于提高黨組織的影響力，也有利于更好地貫徹落實黨的方針路線。

另外，還要加強黨組織對黨員的吸引力和凝聚力，根據(jù)黨員特點靈活地開展黨建活動。由于體育社會組織的群眾體育參與性，其成員通常具有年輕化、活躍化、社會化的特征，黨組織活動應主動由脫產(chǎn)集中轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)余分散，由單調(diào)刻板轉(zhuǎn)向靈活多變，由黨建主題活動實踐轉(zhuǎn)向體育娛樂活動，由管理黨員轉(zhuǎn)向引導黨員。突破行業(yè)和地區(qū)界限，組織黨員以黨支部為單位，跨地區(qū)、跨行業(yè)與其他領域社會組織進行溝通交流。嘗試利用信息化手段豐富黨建方式，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺建設網(wǎng)絡黨組織活動陣地，探索數(shù)字化和網(wǎng)絡化的黨支部“三會一課”、交流互動、黨員教育和思想?yún)R報等，從而降低體育社會組織黨建的人力物力成本。