風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的新形勢(shì)與變革趨向探討

劉紅純 鄧武功 王忠杰 陸地

1 研究背景與研究思路

1.1 研究背景

針對(duì)世界上獨(dú)樹(shù)一幟的中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)，其規(guī)劃實(shí)踐與研究已持續(xù)40余年，在“實(shí)踐-理論-實(shí)踐”的循環(huán)反饋中，已形成比較成熟的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)框架。在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，隨著以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的推進(jìn)，風(fēng)景名勝區(qū)及其總體規(guī)劃需貫徹國(guó)家發(fā)展新思想、新理念，適應(yīng)新的管理要求，與時(shí)俱進(jìn)，不斷變革。自2018年自然保護(hù)地體系改革以來(lái)，雖然對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)定位、功能特色、發(fā)展歷程[1-6]等方面的研究已有共識(shí)，但由于風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作尚未完成，在新時(shí)期如何進(jìn)一步管理好風(fēng)景名勝區(qū)仍在探索之中。風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃作為管理的重要抓手，各地對(duì)此有著迫切的實(shí)際需求，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如何引導(dǎo)新時(shí)期的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制是當(dāng)前亟待研究的議題，它對(duì)即將到來(lái)的新一輪大量總體規(guī)劃編制工作具有指導(dǎo)意義，有利于風(fēng)景名勝區(qū)改革乃至自然保護(hù)地體系建設(shè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

1.2 研究思路

新時(shí)期風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃如何編制？首先，其邏輯起點(diǎn)依然是如何認(rèn)識(shí)風(fēng)景名勝區(qū)，提煉風(fēng)景名勝區(qū)的突出特色，這是風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制的立足點(diǎn)；其次，要確立風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的核心要求，這些要求不會(huì)隨著形勢(shì)的變化而變化，要一以貫之地堅(jiān)持；最后，要融合新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行變革，要從生態(tài)文明、文化自信、自然保護(hù)地體系、國(guó)土空間規(guī)劃、管理等視角審視新要求。本研究基于以上研究思路進(jìn)行探討，提出新時(shí)期風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的變革趨向（圖1）。

1 研究思路Diagram of research idea

2 風(fēng)景名勝區(qū)及其總體規(guī)劃特點(diǎn)

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)的突出特色

風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家形象的典型代表，也是展現(xiàn)國(guó)家文化自信的重要載體之一。中國(guó)56處世界遺產(chǎn)中有39處與風(fēng)景名勝區(qū)有關(guān)，占比約69.6%。風(fēng)景名勝區(qū)是世界認(rèn)識(shí)中國(guó)的窗口，是傳播“人類(lèi)命運(yùn)共同體”“人與自然和諧共生”“文化自信”理念最好的載體之一，為探索人與自然的關(guān)系提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案，具有鮮明的中國(guó)特色。

2.1.1 遵循人與天調(diào)的理念

人類(lèi)早期因敬畏自然而產(chǎn)生自然崇拜，開(kāi)展了祭祀自然神的宗教和人文活動(dòng)。《禮記·王制》記述：“天子祭天下名山大川，五岳視三公，四瀆視諸侯?！彪S著人類(lèi)更加主動(dòng)地利用自然，關(guān)于人與自然關(guān)系的哲學(xué)思想也不斷涌現(xiàn)，管子主張“人與天調(diào)，然后天地之大美生”，老子主張“道法自然”，孔子主張“知者樂(lè)水、仁者樂(lè)山”，這些都是中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形成的思想源泉。此后，人們對(duì)自然的認(rèn)識(shí)不斷加深，開(kāi)始以審美的態(tài)度欣賞自然山水，“相看兩不厭，只有敬亭山”，達(dá)到物我兩相融。最終，中國(guó)人在對(duì)待人與自然關(guān)系方面，主張“人與天調(diào)”“天人共榮”[7]，這也是風(fēng)景名勝區(qū)遵循的理念，它與社會(huì)主義生態(tài)文明觀高度契合。社會(huì)主義生態(tài)文明觀強(qiáng)調(diào)自然規(guī)律的客觀性和先在性，既認(rèn)可自然界的優(yōu)先性，又允許人類(lèi)在正確認(rèn)識(shí)這種客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮主觀意識(shí)的能動(dòng)性，通過(guò)合理、有限的物質(zhì)變換，達(dá)到“人與自然的統(tǒng)一性”，這是一種弱式人類(lèi)中心主義①的價(jià)值觀[8]，是更加符合生態(tài)文明時(shí)代需要的哲學(xué)理念。因此，人與天調(diào)的理念在當(dāng)代表現(xiàn)為人與自然和諧共生，兩者是一脈相承的關(guān)系，它摒棄了人與自然的“二元對(duì)立”，具有傳承性和時(shí)代性，應(yīng)予以堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。

2.1.2 自然與文化互融共生

中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)起源于名山大川、邑郊游憩地和社會(huì)“八景”活動(dòng)[9]，與中華文明歷史進(jìn)程密切相連，五千年的人民耕耘，五千年的文化浸潤(rùn)，風(fēng)景名勝區(qū)成為深沉中華大地上的靚麗風(fēng)景。在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，山水文化、宗教文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為三大主要?jiǎng)恿?，推?dòng)著中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)不斷成熟。至清代，全國(guó)性的風(fēng)景名勝區(qū)已有百余個(gè)，各級(jí)地方性風(fēng)景名勝區(qū)也全面發(fā)展，并形成體系[10]?？梢哉f(shuō)，風(fēng)景名勝區(qū)是中國(guó)壯美國(guó)土景觀的突出代表，在中華文化的滋養(yǎng)下，最終形成了區(qū)別于其他保護(hù)地的最突出的資源特征——自然與文化高度融合。現(xiàn)有的244處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，除個(gè)別風(fēng)景名勝區(qū)外，都有著各具特色的文化內(nèi)涵[2]。

2.1.3 資源與功能復(fù)合多樣

風(fēng)景名勝區(qū)資源要素豐富，既有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，也有悠久的歷史文化，既有優(yōu)美的風(fēng)景，也有較多的城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使風(fēng)景名勝區(qū)具有復(fù)雜的人地關(guān)系和空間關(guān)系，成為涉及自然科學(xué)、人文社會(huì)、技術(shù)工程三大領(lǐng)域的地域綜合體[9]。因而其功能也呈現(xiàn)多樣化特征，包括生態(tài)保護(hù)、文化傳承、審美啟智、科學(xué)研究、旅游休閑、區(qū)域促進(jìn)等多重功能，體現(xiàn)了保護(hù)和利用雙重特征?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》明確指出風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立目的是“有效保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源”[11]。這也使得很多風(fēng)景名勝區(qū)所在地區(qū)成為鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展、脫貧致富的典范，成為“兩山”轉(zhuǎn)化的核心依托。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃核心要求

2.2.1 保護(hù)自然文化資源

自然生態(tài)環(huán)境是風(fēng)景名勝區(qū)的本底，在空間上占主體地位，在總體規(guī)劃中要把該保護(hù)的地方都保護(hù)起來(lái)，執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，防止以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)給開(kāi)發(fā)建設(shè)讓路。風(fēng)景名勝區(qū)保存了大量珍貴的文化遺存，“自然與文化高度融合”所形成的文化景觀乃中國(guó)獨(dú)創(chuàng)，是風(fēng)景名勝區(qū)的核心與靈魂。規(guī)劃要站在文化自信的高度，保護(hù)好、傳承好風(fēng)景名勝資源。

2.2.2 展示自然文化美景

當(dāng)前，應(yīng)按照人與自然和諧共生的要求，為人民提供最美的風(fēng)景、最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，這是建立風(fēng)景名勝區(qū)制度的主要目的之一。因此，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要滿足人民訪勝獵奇、飽覽美景等游覽欣賞需要，滿足增長(zhǎng)學(xué)識(shí)、陶冶情操、回歸自然等精神享受需要，滿足開(kāi)展科研、科普、文化體驗(yàn)、自然教育等教育活動(dòng)需要，以及娛樂(lè)休閑活動(dòng)需要。

2.2.3 統(tǒng)籌平衡多方關(guān)系

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃是所有自然保護(hù)地中綜合性最強(qiáng)的一類(lèi)規(guī)劃?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》明確提出了保護(hù)、建設(shè)、管理等方面的具體規(guī)定，由此可見(jiàn)，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃既是保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃，也是管理規(guī)劃。它強(qiáng)調(diào)多學(xué)科融合，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)資源保護(hù)、風(fēng)景游賞、旅游設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌布局。

因此，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃既要保護(hù)綠水青山，但又不能按照單一的生態(tài)保護(hù)思維舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要踐行綠水青山就是金山銀山的理念；既要建設(shè)美麗城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)及周邊群眾脫貧致富，但又不是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，不能按照單純的經(jīng)濟(jì)思維核算成本與效益，而是要將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)；既要充分發(fā)揮其旅游發(fā)展?jié)摿?，提供豐富的旅游休閑產(chǎn)品，但又有別于一般的旅游開(kāi)發(fā)景區(qū)，要對(duì)旅游產(chǎn)品類(lèi)型進(jìn)行嚴(yán)格篩選；既要配置合理的服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，又要嚴(yán)格管控重大項(xiàng)目建設(shè)。總之，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃要著重把握好多方平衡關(guān)系。

3 風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制面臨的新形勢(shì)

2019年自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作開(kāi)展以來(lái)經(jīng)過(guò)多輪討論，對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)與價(jià)值定位已形成共識(shí)，即風(fēng)景名勝區(qū)是自然保護(hù)地體系中的一種特殊類(lèi)型，是最具中國(guó)文化特色的自然保護(hù)地，“自然與文化高度融合”仍是其資源特色，人與天調(diào)仍是其基本理念，保護(hù)與利用的雙重屬性仍然存在。但時(shí)代在向前，要從新的視角認(rèn)識(shí)新形勢(shì)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)提出的新要求。

3.1 生態(tài)文明視角：統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)

建設(shè)生態(tài)文明是歷史責(zé)任也是人民需要。自然生態(tài)是風(fēng)景名勝區(qū)的主體空間資源，風(fēng)景名勝區(qū)是全國(guó)整體生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷惡化、須大力治理的歷史時(shí)期，對(duì)山水林田湖草系統(tǒng)的保護(hù)要求應(yīng)在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中得到進(jìn)一步強(qiáng)化，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)。同時(shí)，按照“兩山”理論要求，為人民提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，滿足高品質(zhì)精神文化需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

3.2 文化自信視角：保護(hù)傳承歷史文化遺產(chǎn)

風(fēng)景名勝區(qū)包含了眾多文化類(lèi)型，可謂中國(guó)山水文化的集合地。保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)是文化自信的基礎(chǔ)，而文化自信是“四個(gè)自信”的基礎(chǔ)。這要求風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃更加注重歷史文化真實(shí)性、完整性的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化的挖掘、保護(hù)與展示，避免拆真建假、過(guò)度利用、破壞歷史文化遺產(chǎn)本體及其景觀環(huán)境等行為。

3.3 自然保護(hù)地體系視角：明確風(fēng)景名勝區(qū)的功能定位

建立自然保護(hù)地體系就需要區(qū)分各類(lèi)自然保護(hù)地的差異。按照“保護(hù)自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展”[12]的目標(biāo)，各類(lèi)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)應(yīng)以保護(hù)自然為主，兼顧服務(wù)人民，同時(shí)也各自有所側(cè)重（圖2）。應(yīng)注重兩方面的區(qū)別：一是在生態(tài)保護(hù)重要性方面，一般遵循國(guó)家公園的重要性高于自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)高于風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園的內(nèi)在邏輯；二是在人為活動(dòng)管控方面，旅游開(kāi)發(fā)的強(qiáng)弱和利用方式是區(qū)分各類(lèi)自然保護(hù)地的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)可開(kāi)展受?chē)?yán)格限制的游憩體驗(yàn)活動(dòng)，森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園和海洋公園可以是生態(tài)旅游兼顧大眾旅游，風(fēng)景名勝區(qū)則應(yīng)是大眾旅游兼顧生態(tài)旅游[13]。因此，從功能作用的角度，風(fēng)景名勝區(qū)是自然保護(hù)地體系中進(jìn)行旅游利用、服務(wù)人民的核心類(lèi)型。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到80 976元，超過(guò)世界人均水平；城鎮(zhèn)人口91 425萬(wàn)人，占比64.7%[14]。中國(guó)城鎮(zhèn)人口已占主體，人民消費(fèi)能力大大提高，更加追求高質(zhì)量生活。未來(lái)，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃要發(fā)揮好風(fēng)景名勝區(qū)的功能作用，為人民提供游覽欣賞、自然教育、文化體驗(yàn)、休閑娛樂(lè)、康體度假等各類(lèi)旅游服務(wù)。

2 自然保護(hù)地體系與功能定位System and function orientation of natural protected area

3.4 國(guó)土空間規(guī)劃視角：銜接兩規(guī)編制要求

按照國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)成，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃。因風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審批級(jí)別高，又是特殊的資源保護(hù)地區(qū)，國(guó)土空間總體規(guī)劃并不能完全覆蓋風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的內(nèi)容，需要2個(gè)規(guī)劃充分銜接。應(yīng)重點(diǎn)處理好兩方面的關(guān)系。一是與3條控制線的關(guān)系。由于很多風(fēng)景名勝區(qū)是生態(tài)、景觀、文化、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)的綜合體，永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界3條控制線在風(fēng)景名勝區(qū)中處于共存狀態(tài)（圖3），不應(yīng)簡(jiǎn)單地將風(fēng)景名勝區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線相對(duì)應(yīng)。因此，在風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化中，屬于生態(tài)功能極重要、生態(tài)脆弱的區(qū)域，可以劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其他區(qū)域不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。二是與國(guó)土空間用地的關(guān)系。按照國(guó)土空間規(guī)劃體系，未來(lái)所有土地都要納入國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”管理，因此，在編制風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)與縣級(jí)以上國(guó)土空間總體規(guī)劃充分銜接，避免規(guī)劃用地尤其是建設(shè)用地“兩張皮”問(wèn)題。

3 風(fēng)景名勝區(qū)與“三線”關(guān)系Relationship between scenic and historic area and “three control lines”

3.5 管理視角：推動(dòng)規(guī)劃解決實(shí)際難題

規(guī)劃要有針對(duì)性和可操作性，當(dāng)前有4個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題對(duì)其影響較大。1）重大建設(shè)工程項(xiàng)目與總體規(guī)劃的關(guān)系問(wèn)題。目前政策要求重大建設(shè)工程項(xiàng)目必須論證通過(guò)后納入總體規(guī)劃一并上報(bào)，未納入總體規(guī)劃的重大建設(shè)工程項(xiàng)目則在規(guī)劃期內(nèi)無(wú)法再行論證。這會(huì)導(dǎo)致部分重大建設(shè)工程項(xiàng)目雖為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需，但因在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中無(wú)法預(yù)測(cè)而不能實(shí)施，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響總體規(guī)劃的順利編制以及對(duì)實(shí)際管理的指導(dǎo)。2）關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的范圍問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，很多風(fēng)景名勝區(qū)的內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了重大變化，積累了比較多的矛盾，還存在多類(lèi)規(guī)劃重疊現(xiàn)象，這些問(wèn)題必須予以解決，結(jié)合“三區(qū)三線”管理要求和風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化政策，風(fēng)景名勝區(qū)范圍邊界如何優(yōu)化調(diào)整就成為當(dāng)前需要深入研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。3）規(guī)劃內(nèi)容問(wèn)題。作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的重點(diǎn)是資源保護(hù)與利用，與之相關(guān)性弱的規(guī)劃內(nèi)容不宜過(guò)細(xì)，否則會(huì)與其他專項(xiàng)規(guī)劃沖突且實(shí)際作用有限，可通過(guò)編制其他專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)支撐管理。4）城市型風(fēng)景名勝區(qū)管理難題。在全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，有約1/3屬于城市型風(fēng)景名勝區(qū)，它是風(fēng)景名勝區(qū)的一個(gè)重要類(lèi)型，人為活動(dòng)多且頻繁，尤其與城市建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，未來(lái)更需要精準(zhǔn)、精細(xì)、有針對(duì)性的規(guī)劃管理。

4 新形勢(shì)下風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制變革趨向

4.1 延續(xù)綜合性規(guī)劃特點(diǎn)

未來(lái)無(wú)論如何變化，風(fēng)景名勝區(qū)仍將是一個(gè)人口眾多、資源要素和功能復(fù)合多樣的地域，對(duì)其既要加強(qiáng)保護(hù)也要使之服務(wù)于人民新需求，因此必須對(duì)風(fēng)景資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)、旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各方面進(jìn)行綜合管理，才能實(shí)現(xiàn)管理的有效性，這就需要包含以上各方面內(nèi)容的綜合性總體規(guī)劃做支撐?，F(xiàn)代風(fēng)景名勝區(qū)制度經(jīng)過(guò)40余年的實(shí)踐，目前已經(jīng)形成了適合中國(guó)國(guó)情的有效管理模式，即屬地化綜合管理模式，未來(lái)仍應(yīng)繼承和發(fā)展。風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的綜合性特點(diǎn)，與該管理模式相輔相成、相互支撐，理應(yīng)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

4.2 深化生態(tài)保護(hù)內(nèi)容

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。風(fēng)景名勝區(qū)的空間主體是自然環(huán)境，總體規(guī)劃應(yīng)充分做到堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，并將其貫穿到保護(hù)分區(qū)劃定、旅游發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，避免出現(xiàn)保護(hù)與利用的二元化認(rèn)識(shí)和空間上的二元化對(duì)立。在空間上應(yīng)將真正生態(tài)優(yōu)良、嚴(yán)禁人為干擾的區(qū)域，劃入風(fēng)景名勝區(qū)的資源保育區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū)。在規(guī)劃內(nèi)容上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的調(diào)查與評(píng)價(jià)；針對(duì)生態(tài)特點(diǎn)細(xì)化專項(xiàng)保護(hù)規(guī)定與措施；對(duì)遭破壞地區(qū)提出生態(tài)修復(fù)措施；落實(shí)野外巡護(hù)、科研與監(jiān)測(cè)要求等。

4.3 強(qiáng)化歷史文化保護(hù)傳承

中國(guó)的山水是人文山水，歷史、宗教、民俗、詩(shī)詞、書(shū)畫(huà)等早已融入風(fēng)景名勝區(qū)的一草一木。文化景觀作為風(fēng)景名勝區(qū)的核心與靈魂，未來(lái)的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃要從保護(hù)文化景觀遺產(chǎn)的角度，加強(qiáng)人文資源的整理與挖掘，提煉歷史文化價(jià)值，劃定文化景觀保護(hù)區(qū)域，明確歷史文化保護(hù)規(guī)定，提出歷史文化展示與活化利用的合理方式，實(shí)施保護(hù)管理監(jiān)測(cè)，必要時(shí)應(yīng)編制文化景觀保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。

4.4 加強(qiáng)人為活動(dòng)管控，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生

未來(lái)，在風(fēng)景資源保護(hù)與生態(tài)保護(hù)雙重要求下，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃將更為注重加強(qiáng)資源與空間管控，合理利用風(fēng)景名勝區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。1）要注重風(fēng)景名勝區(qū)的內(nèi)外分工，即區(qū)內(nèi)以保護(hù)和游賞功能為主，區(qū)外以服務(wù)設(shè)施建設(shè)為主，實(shí)行“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”“山上游，山下住”“溝內(nèi)游，溝外住”的發(fā)展模式。2）要注重風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的功能分異，不同的資源價(jià)值空間應(yīng)匹配不同的功能，將嚴(yán)格保護(hù)、風(fēng)景恢復(fù)、游賞利用、設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等保護(hù)利用要求不同的區(qū)域明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。3）在資源利用上，按照“兩山”理論，對(duì)綠水青山進(jìn)行“梯度轉(zhuǎn)化”，資源價(jià)值越高則利用強(qiáng)度越低，甚至不利用，資源價(jià)值低的區(qū)域則可適當(dāng)提高利用強(qiáng)度，匹配相應(yīng)的設(shè)施與旅游活動(dòng)。4）管控風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的景觀形象，各類(lèi)建設(shè)宜藏不宜露、宜散不宜聚、宜低不宜高、宜淡不宜濃、宜中不宜洋[15]，與自然景觀環(huán)境及地方傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。5）依據(jù)資源特點(diǎn)加強(qiáng)旅游業(yè)態(tài)研究，增強(qiáng)自然教育服務(wù)內(nèi)容，盡可能為游客提供高品質(zhì)、綜合性的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和旅游休閑服務(wù)。

4.5 重視范圍研究，解決歷史遺留問(wèn)題

風(fēng)景名勝區(qū)目前主要存在與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)空間重疊、礦業(yè)權(quán)處置以及保護(hù)地交叉重疊等問(wèn)題，需要對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)范圍進(jìn)行合理地優(yōu)化調(diào)整以解決歷史遺留問(wèn)題。1）要維護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)范圍的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，這是一個(gè)大的原則。以國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為例，其范圍劃定是省級(jí)人民政府向國(guó)務(wù)院做出的承諾，具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整范圍的，必須納入總體規(guī)劃審批；2）風(fēng)景名勝區(qū)范圍優(yōu)化調(diào)整，要以資源完整性和管理有效性為基本原則，找到資源保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，而非一味地將發(fā)展建設(shè)地段調(diào)出風(fēng)景名勝區(qū)了事；3）城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)區(qū)域、礦業(yè)權(quán)可作為重點(diǎn)研究對(duì)象，永久基本農(nóng)田、人工商品林、村莊等在保護(hù)利用性質(zhì)上與風(fēng)景名勝區(qū)沖突較小，屬于次要研究對(duì)象，但對(duì)其都應(yīng)慎重研究并進(jìn)行專題論證；4）要將解決歷史遺留問(wèn)題與違規(guī)建設(shè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免“以調(diào)代改”。

4.6 精準(zhǔn)空間落位，納入“一張圖”管理

編制風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，一方面，要明確保護(hù)分區(qū)、功能分區(qū)與3條控制線的對(duì)應(yīng)關(guān)系，確定清晰的空間邊界，要明確永久基本農(nóng)田的保護(hù)與管理要求，要符合生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求；另一方面，風(fēng)景名勝區(qū)用地分類(lèi)要與國(guó)土空間用地分類(lèi)對(duì)應(yīng)，并以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的現(xiàn)狀用地為基礎(chǔ)，明確風(fēng)景名勝區(qū)各類(lèi)用地的性質(zhì)、規(guī)模與空間邊界，明確建設(shè)用地及其管控要求，相關(guān)保護(hù)要求和建設(shè)用地安排應(yīng)納入縣級(jí)以上國(guó)土空間總體規(guī)劃。此外，編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)還應(yīng)充分考慮風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)要求和發(fā)展需求，考慮風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，為風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制預(yù)留一定的發(fā)展空間。

4.7 精簡(jiǎn)實(shí)施性弱的內(nèi)容，突出規(guī)劃管理重點(diǎn)

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，目前風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中一些內(nèi)容專業(yè)性很強(qiáng)，需要編制專項(xiàng)規(guī)劃才能更好地指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目建設(shè)。若將此類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃完整納入風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，則總體規(guī)劃會(huì)比較“臃腫”。因此，這些規(guī)劃內(nèi)容在總體規(guī)劃中可適當(dāng)精簡(jiǎn)，如在總體規(guī)劃中對(duì)綜合防災(zāi)避險(xiǎn)設(shè)施、基礎(chǔ)工程設(shè)施等主要提出選址、布局、規(guī)模的原則規(guī)定及禁止事項(xiàng)，具體內(nèi)容則由相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)一步落實(shí)。此外，一些名山大川和知名的風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展比較成熟，已經(jīng)過(guò)了集中發(fā)展建設(shè)時(shí)期，這類(lèi)風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃應(yīng)跟隨實(shí)際管理需要，加強(qiáng)有關(guān)事務(wù)性管理的內(nèi)容，通過(guò)規(guī)劃提升事務(wù)管理手段，更好地體現(xiàn)總體規(guī)劃作為管理依據(jù)和管理抓手的作用。

4.8 捋順重大建設(shè)工程項(xiàng)目與總體規(guī)劃的關(guān)系，契合發(fā)展實(shí)際

重大建設(shè)工程項(xiàng)目制度是在總體規(guī)劃不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展情況下的補(bǔ)充制度，它體現(xiàn)了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理制度的靈活性，符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，此項(xiàng)制度應(yīng)予以保留并進(jìn)一步改革其管理方式。與風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)的重大建設(shè)工程項(xiàng)目可分為兩大類(lèi)：第一類(lèi)是與風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)、旅游發(fā)展直接相關(guān)的項(xiàng)目，如索道、纜車(chē)等；第二類(lèi)是與風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)、旅游發(fā)展不直接相關(guān)，但對(duì)國(guó)計(jì)民生具有重大作用，占用或穿越風(fēng)景名勝區(qū)的項(xiàng)目，如鐵路、高速公路、水庫(kù)等。從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)而言，對(duì)第一類(lèi)重大項(xiàng)目，在風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中可以對(duì)其進(jìn)行研究和預(yù)判，因此這類(lèi)重大項(xiàng)目應(yīng)在編制總體規(guī)劃時(shí)同步進(jìn)行初步論證，建設(shè)前再開(kāi)展詳細(xì)論證；第二類(lèi)重大項(xiàng)目因其不可預(yù)測(cè)性較高，無(wú)法在總體規(guī)劃中明確，應(yīng)與第一類(lèi)重大項(xiàng)目區(qū)別管理，在建設(shè)前對(duì)能否避讓風(fēng)景名勝區(qū)、選線和建設(shè)方式、景觀和生態(tài)環(huán)境影響等開(kāi)展詳細(xì)論證，確需在風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)的，可履行相關(guān)程序后，納入后續(xù)的總體規(guī)劃修編予以明確，以此快速、準(zhǔn)確地協(xié)調(diào)好與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

未來(lái)，風(fēng)景名勝區(qū)的整合優(yōu)化工作將對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃帶來(lái)新的變化，但無(wú)論如何，風(fēng)景名勝區(qū)自然與文化高度融合的資源特色不會(huì)改變，其多要素、多功能復(fù)合的綜合地域空間特點(diǎn)不會(huì)改變，其保護(hù)生態(tài)環(huán)境、樹(shù)立文化自信的核心價(jià)值導(dǎo)向不會(huì)改變。這需要風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃按照新時(shí)代人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山的理念，適應(yīng)管理新需要與人民新需求，守正創(chuàng)新，為美麗中國(guó)建設(shè)、自然文化資源地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展探索風(fēng)景名勝區(qū)新路徑，形成新時(shí)代風(fēng)景。

注釋(Note)：

① 弱式人類(lèi)中心主義反對(duì)強(qiáng)式人類(lèi)中心主義將自然視為人類(lèi)工具、凌駕于自然的價(jià)值觀，但同時(shí)認(rèn)為，人類(lèi)不可能避免以人類(lèi)為中心，不依賴于人類(lèi)的價(jià)值觀（或出發(fā)點(diǎn)）是不存在的，自然的價(jià)值不可避免地要通過(guò)文化的透鏡來(lái)審視。參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[8]。

圖片來(lái)源(Sources of Figures)：

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