我國鐵路建設投資及政策探討

李衛(wèi)民

（鐵道部 發(fā)展計劃司，北京 100844)

1 世界發(fā)達國家鐵路建設投資政策

1.1 中央政府出資

歐盟各國政府重點支持鐵路建設主要是基于對經(jīng)濟、社會及環(huán)境因素的考慮，認為鐵路在可持續(xù)發(fā)展方面具有比較優(yōu)勢。在 2003—2007 年間，歐盟 15 國，以及法國、德國和英國政府對鐵路建設的投資見表 1。其中，對每換算周轉(zhuǎn)量的投資、人均投資、投資與收入的比值等指標對于探討我國鐵路的投資政策具有十分重要的參考價值。

美國政府對鐵路建設主要是采取聯(lián)邦政府撥款、低利率貸款或課稅減免等支持政策。近幾年，為滿足 32 t 軸重雙層集裝箱貨運車輛在不同線路之間的互聯(lián)互通，美國聯(lián)邦政府對鐵路建設進行重點支持，在聯(lián)邦鐵路振興和改造投資計劃中獲得了 350 億美元的特許 (低利率) 貸款或 PPP項目的貸款擔保。另外，近年來美國公路及運輸協(xié)會也開始支持鐵路建設，認為提高鐵路貨運基礎設施能力將減少公路的卡車交通量。

表 1 國外中央政府對鐵路建設的投資表

其他發(fā)達國家中央政府也對鐵路建設提供了大量的政策支持：日本在投資新干線建設時，所有資金全部由政府出資，其中 2/3 來自于中央政府；瑞士對重型貨運卡車征收很高的過路費，約 44% 的收入分配給基金管理機構(gòu)，其中綜合交通運輸基礎設施基金主要用于以鐵路為重點的基礎設施項目。

1.2 地方政府承擔投資

法國各行政區(qū)獲得了中央政府的授權(quán)，對本區(qū)域內(nèi)的鐵路運輸服務進行管理。行政區(qū)和國家鐵路公司之間簽訂合同，合同規(guī)定由國家鐵路公司提供公共服務，行政區(qū)向鐵路公司支付服務費。

德國對區(qū)域性鐵路建設的主要支持機制是區(qū)域化基金。德國共有 32 個區(qū)域性政府機構(gòu)負責各自的區(qū)域性旅客運輸服務。區(qū)域化基金是由聯(lián)邦政府收取征收的燃料稅之后轉(zhuǎn)付給各州，由州政府向提供公共服務而產(chǎn)生虧損的基礎設施進行投資。2007年，各州分配了 66 億歐元區(qū)域化基金，其中約 60%的基金支付給了鐵路運輸。

1.3 綜合交通運輸基礎設施基金

歐盟改變了各運輸方式分別獨立編制規(guī)劃的做法，通過編制綜合運輸規(guī)劃，以確保整個交通體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。德國聯(lián)邦政府的交通基礎設施發(fā)展總體規(guī)劃涵蓋了全部基礎設施，并對鐵路項目進行優(yōu)先排序。英國政府控制綜合運輸規(guī)劃，交通運輸部按照運輸服務范圍劃分國際運輸、長途運輸及地方運輸，確保在每種運輸服務范圍內(nèi)各運輸方式的統(tǒng)籌發(fā)展。法國綜合運輸規(guī)劃每 20 年更新一次，規(guī)劃不僅在一種運輸方式內(nèi)明確重點項目，而且在不同運輸方式間確定重點，鐵路項目往往優(yōu)于公路項目。

在此基礎上，通過建立和運用綜合交通運輸基礎設施基金，確保鐵路得到重點發(fā)展。瑞士是第一個建立綜合交通運輸基礎設施基金的國家，通過對重型貨運卡車征收高額過路費，所獲得的大部分收入劃入綜合交通運輸基礎設施基金，該基金主要用于鐵路新線項目投資。德國綜合交通運輸基礎設施基金的主要來源是對 12 t 以上的重型貨運卡車征收過路費、對使用內(nèi)陸水運的貨主繳費，該基金被重點用于鐵路項目。法國綜合交通運輸基礎設施基金主要來源于公路公司的稅費及政府的補貼，主要用于鐵路建設項目投資。建立綜合交通運輸基礎設施基金，主要是考慮對產(chǎn)生外部成本最高的交通方式征收額外費用，然后用其收入對效益成本比最高且有利于社會環(huán)境成本的項目進行投資。因此，以外部成本收費為主要來源的綜合交通運輸基礎設施基金，不僅可以減少運輸?shù)耐獠砍杀?，也是鐵路投資的主要資金來源。

1.4 實施靈活的運價管理

從貨運價格來看，由于各種運輸方式的競爭非常激烈，鐵路貨物運價基本由市場自行調(diào)整。法國、德國和英國在競爭機制引入鐵路貨運市場之前就取消了鐵路貨運價格的管制。美國在 1980 年斯塔格爾運輸法實施后，幾乎完全放松了對鐵路貨運價格的管制，只在一些如兼并導致競爭減少等特殊情況下對貨運價格實行管制。澳大利亞對貨運價格不進行管制，運費通過鐵路運營商之間和其他運輸方式之間的競爭進行控制。在印度，鐵道部設定運價并經(jīng)議會批準后，還可以根據(jù)貨物品類、運輸?shù)赜蚝吐肪€的不同實施有區(qū)別的運價方案，如淡季打折、煤炭運價增加 5% ~10%、鐵礦石運價翻番、鋼鐵運價下降 25% 等。

從客運價格來看，客運價格的管制僅限于某些特定類型的服務。在法國，政府通過以下方式控制客運價格：對于城市間的客運服務，每公里收費率受到政府的嚴格管制；各個地區(qū)可以更低的水平設定折扣運價，但是地區(qū)必須向法國鐵路公司提供補償。在德國，地區(qū)性和長途客運服務的運價審批情況各有不同。地區(qū)性客運業(yè)務有政府補貼，運價結(jié)構(gòu)和水平都由鐵路公司注冊所在地州政府部門批準；長途客運業(yè)務運價由德國聯(lián)邦鐵路公司根據(jù)運價結(jié)構(gòu)和水平自主決定。無論是對地區(qū)性還是長途業(yè)務，對于殘疾人、學徒、學生和學齡兒童都有優(yōu)惠票價，聯(lián)邦政府對這部分鐵路服務予以補償。在英國，政府僅對一些票價進行管制 (如通勤車票和中遠途旅游的非高峰期票價)，對其他特殊票價 (如對年輕人和老年人) 僅在一些經(jīng)營狀況一般的列車上進行管制。

1.5 社會義務補償

在英國，公共服務義務的補償有兩種方式：一是對運營非盈利的客運業(yè)務，通過向私營部門支付特許經(jīng)營費進行補償；二是對改造項目中成本扣除商業(yè)性合理回報之后的部分進行直接撥款，或者支付給其他企業(yè)建設新項目，如高速鐵路。

法國、德國與英國類似，為了不影響提供公共服務的運輸企業(yè)的合理盈利能力，補償?shù)慕痤~等同于履行公共服務的累加成本 (加上合理的利潤) 減去所有的收入。

在歐洲，政府對提供公共服務的鐵路進行補償，使鐵路運營商有明確的動力通過增加收入、減少成本來實現(xiàn)商業(yè)性目標，同時也激勵政府部門只對需要的公共服務支付資金。

2 我國鐵路與歐盟及主要發(fā)達國家比較分析

2004 年以來，我國大規(guī)模鐵路建設全面展開，新線投產(chǎn)量大幅增長，2007年新線投產(chǎn) 1 300 km，2008 年 1 700 km，2009 年 5 557 km，2010 預計投產(chǎn) 4 613 km，今后幾年新線投產(chǎn)量也將保持較大規(guī)模。即使如此大規(guī)模的建設，我國與歐盟及主要發(fā)達國家相比，鐵路與國土面積及總?cè)丝诘谋壤匀缓艿?。我國與歐盟鐵路總體情況比較分析見表 2。

表 2 我國與歐盟鐵路總體情況比較分析

表 3 我國與歐盟及主要發(fā)達國家鐵路運量分析比較

從表2可以看出，我國國土面積是歐盟的 2.23倍，但鐵路營業(yè)里程僅是歐盟的 1/3；鐵路路網(wǎng)的人口和國土密度比歐盟低很多，但路網(wǎng)運輸密度是歐盟的 10.86 倍；鐵路客運和貨運在各種交通方式中所占的份額分別約為歐盟的5倍和3倍。數(shù)據(jù)表明，我國鐵路運輸能力十分緊張。

我國與歐盟及主要發(fā)達國家鐵路運量分析比較見表 3。從表3可以看出，我國與歐盟及主要發(fā)達國家相比，鐵路客運周轉(zhuǎn)量位于第一位；貨運周轉(zhuǎn)量僅次于美國，而美國鐵路的營業(yè)里程是我國鐵路營業(yè)里程的 2.7倍；從換算周轉(zhuǎn)量看，美國約為我國的 4/5，俄羅斯約為我國的 3/4，歐盟約為我國的1/4，日本約為我國的 1/8，瑞士不足我國的 1/100。因此，我國鐵路的客運周轉(zhuǎn)量、貨運周轉(zhuǎn)量及換算周轉(zhuǎn)量都處于世界最高水平，承擔著更為繁重的運輸任務。

通過以上分析，我國鐵路還需進一步加快建設步伐，進一步擴大路網(wǎng)規(guī)模，從而滿足我國國民經(jīng)濟日益發(fā)展和物質(zhì)文化生活需要。

3 我國鐵路建設主要融資渠道

根據(jù) 2007 年國務院審議通過的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，我國鐵路于 2008 年完成了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的調(diào)整。到 2020 年，全國鐵路營業(yè)里程達 12萬 km 以上，復線率和電氣化率分別達到 50% 和 60%。為實現(xiàn)中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的各項目標，需要進一步拓寬我國鐵路建設的融資渠道。根據(jù) 1991—2008 年鐵路基本建設投資情況，2002—2004 年間，地方政府和企業(yè)投資占總投資額的比例不足 8%。但是，自 2004 年起，由于鐵道部與31 個省、自治區(qū)、直轄市簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，加大了吸引地方政府和企業(yè)投資鐵路建設的力度，從 2005 年起地方政府和企業(yè)投資占總投資額的比例逐年擴大，2005—2007 年升至 16% 左右，2008 年擴大到 27%，2009 年達到22%。

3.1 主要融資渠道

鐵道部投資來源主要包括國家預算內(nèi)資金、專項基金、國內(nèi)貸款、發(fā)行債券、利用外資，以及其他。

（1）中央政府資金。國家預算內(nèi)資金是指由中央政府給予的資金支持，包括國債和財政預算內(nèi)資金。在“八五”和“九五”期間，鐵道部投資中來自中央政府的資金比例分別為 6.6% 和 6.0%；到“十五”期間，該比例升至 10.2% (主要是青藏鐵路投資的 75% 為國債)。其中，2001—2004 年，中央政府資金占總基建投資的比例約為 11% 左右；2004—2007 年，中央政府的資金比例又大幅降低，2008 年也僅占到 5.5%。如果根據(jù)歐盟對鐵路的政府扶持水平，我國政府對鐵路的投資水平按0.68元/(換算t.km) 計算，將為 21 000 億元；按運營收入的 71%計算，將為 1 800 億元；按人均 960 元計算，將為12 500 億元。為此，如果借鑒歐盟國家對鐵路建設的投資力度，我國政府對鐵路的投資至少應達到1 800 億元，相當于 1991—2008 年中央政府資金總和的2倍。

（2）鐵路建設基金。鐵路建設基金是從國家鐵路貨物運價提取一定的比率而籌集的資金。我國自 1991年開始征收鐵路建設基金，最初征收率為 0.002元/(t.km)，之后進行了數(shù)次調(diào)整，現(xiàn)征收率為 0.033元/(t.km)，約占現(xiàn)階段國家鐵路平均貨物運價的 1/3。鐵路建設基金對農(nóng)藥、磷礦石等物資實行優(yōu)惠政策，對糧食、棉花、農(nóng)用化肥和黃磷免征基金。鐵路建設基金在我國鐵路建設中是最穩(wěn)定、最可靠的資金來源，1991—2005 年間占到鐵路建設融資的 47%。但是，自 2004 年以后，鐵道部投資額大幅增長，而鐵路建設基金的征收率自 1998 年后沒有再進行調(diào)整，因此其投資比例相對有所下降，到 2008 年僅為 21.8%。在鐵路大規(guī)模建設的新形勢下，依靠提高鐵路建設基金的征收率提高鐵路建設基金的規(guī)模是不現(xiàn)實的。

（3）債務融資。主要包括國內(nèi)貸款和鐵路建設債券。國內(nèi)貸款和鐵路建設債券在總?cè)谫Y額中的比例從“九五”時期的 40% 下滑到“十五”時期的27%。但是，從 2004 年開始，債務融資的比例顯著增大，從 2004 年的 23% 升至 2008 年的 60%，僅建設債券一項就從 2004 年的 10% 增加到 2008 年的 31%。與貸款相比，建設債券具有利率低、償還期限長的特點，而且在到期日只需償還本金。鐵路建設債券發(fā)行規(guī)模的迅速擴大表明，國家在政策上給予鐵路建設更多的支持。

（4）其他融資渠道。 2005 年，我國首次通過信托以債務融資方式利用社保基金 30 億元；2006年，大秦鐵路、廣深鐵路兩家公司在A股市場首次公開募股籌集資金 253 億元，實現(xiàn)以“存量換增量”的目標；2008 年，經(jīng)中國人民銀行批準，鐵道部開始通過中期票據(jù)進行融資。這些融資渠道表明，我國鐵路對拓寬融資渠道進行了積極的探索和實踐。

（5）地方政府及企業(yè)投資。地方政府投資鐵路以省級政府為主，主要通過合資鐵路形式投資鐵路項目，基本上是股權(quán)投資，主要是以征地拆遷折價入股；企業(yè)投資鐵路的方式與地方政府相同，主要也是通過合資鐵路形式進行股權(quán)投資，目前投資鐵路的企業(yè)主要集中在電力、煤炭等對鐵路運輸依賴程度較高的行業(yè)。2008 年，地方政府和企業(yè)共投資886 億元，其中 77% 來自地方政府，僅有 19% 來自企業(yè)，其余為地方國債及貸款。

3.2 鐵路運價政策及公共服務義務

我國鐵路運價執(zhí)行全國統(tǒng)一定價。國家鐵路運價率由國務院批準，特定運營線、特定貨物和臨時運營線的運價率由國家發(fā)展和改革委員會確定。1995 年 10 月至今，旅客票價率沒有任何調(diào)整，但從 2001 年起允許鐵路票價在特定時間和線路上，根據(jù)市場情況適當浮動。貨運統(tǒng)一運價包括運營價格和鐵路建設基金，目前國家鐵路貨運平均價格為0.095 5 元/(t.km) (含鐵路建設基金 0.033元/(t.km))，在具體執(zhí)行中，根據(jù)整車、零擔和集裝箱運輸?shù)牟煌诸惣案黝愔胁煌呢浳锲奉悎?zhí)行不同的運價，但貨物品類的運價結(jié)構(gòu)并不完全基于市場考慮，比如對農(nóng)產(chǎn)品實行低價政策等。

合資鐵路執(zhí)行較靈活的特殊運價政策。合資鐵路運價由國家發(fā)展和改革委員會批準，合資鐵路公司在一定范圍內(nèi)可以調(diào)整運價，運價不包括鐵路建設基金。另外，已經(jīng)上市的大秦和廣深鐵路公司也執(zhí)行特殊運價政策。總體上看，合資鐵路和上述兩家上市公司的運價普遍高于國家鐵路。

鐵路作為公共交通基礎設施，一直在提供著大量的公共服務，如建設西部非贏利性鐵路、維持虧損線路運營、以低于普通運價的價格為特定人群和物資提供服務等。除青藏鐵路等少數(shù)線路得到中央政府的補償外，其他公共服務通常由鐵路內(nèi)部交叉補貼方式予以補償。鐵路運價受到較大管制，而對公共服務又實行鐵路內(nèi)部交叉補貼，極大地降低了國家鐵路的贏利性和融資能力。

3.3 現(xiàn)行鐵路建設投資政策分析

（1）中央政府資金對鐵路建設的投入明顯不足。2004—2007 年鐵路基本建設投資大幅增長，而中央政府資金卻由 70 億元下降到 18.5 億元，雖然在 2008 年又有所增長，但與基建投資的大幅增長相比仍顯不足。

（2）在鐵路建設基金征收率沒有調(diào)整的情況下，鐵路建設基金規(guī)模很難出現(xiàn)較大的增長，而隨著鐵路基本建設投資規(guī)模的不斷增長，該基金在鐵道部融資結(jié)構(gòu)中的比例將呈下降趨勢。

（3）由于鐵路運價實行的是全國統(tǒng)一價，并實行內(nèi)部交叉補貼方式，限制了國家鐵路的盈利能力，使國家鐵路的盈利空間較小。

（4）債務融資已成為鐵道部基本建設資金的主要來源渠道，2008 年的債務融資比例已達到 60%，還本付息的現(xiàn)金流壓力不斷加大；地方政府和相關(guān)企業(yè)參與鐵路建設的積極性不斷提高，但目前其投資比例仍然偏低。

4 加快我國鐵路建設的國家投資政策建議

為進一步加快鐵路建設，國家對鐵路建設的投資政策十分重要。

（1）增加中央政府對鐵路的投資。目前，我國鐵路建設對國家財政支持的依賴較少，更多的是依賴國家鐵路的自身盈利來籌資。為適應國家確定的經(jīng)濟、社會、資源及環(huán)境等政策目標，這種情況難以在鐵路基本建設投資規(guī)模迅速擴大的背景下繼續(xù)維持。因此，借鑒歐盟及主要發(fā)達國家鐵路建設的經(jīng)驗，擴大中央政府對鐵路建設的資金支持十分緊迫?？梢葬槍Σ煌F路項目特點分別采用直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，通過系統(tǒng)的、科學的方法合理確定項目投資規(guī)模。

（2）建立綜合性的交通運輸基礎設施基金。綜合交通規(guī)劃和投資方式可以通過統(tǒng)籌規(guī)劃各種運輸方式的發(fā)展重點，以及各種運輸方式中的重點項目，從而以獲利最大的運輸方式對承擔更多公共服務而無法獲利或虧損運營的運輸方式進行補貼。如，我國可以統(tǒng)籌鐵路和公路規(guī)劃，以獲利大的公路項目獲得的部分收益對提供更多公共服務的非盈利性的鐵路項目進行補貼。同時，可以采取建立綜合交通運輸基礎設施基金的方式，對那些外部成本最高的運輸方式征收額外費用，其中部分收入劃入綜合性交通運輸基礎設施基金。這樣，不僅可以減少運輸?shù)耐獠砍杀?，同時也可以作為鐵路投資的主要融資渠道。

（3）為鐵路公共服務提供補償資金。建立公共服務補償機制是一項有效的長期政策，在現(xiàn)階段建立公共服務補償機制的主要難點在于很難準確地判定純非營利性的服務成本。鑒于青藏鐵路具有明顯的提供公共服務義務的特征，可以將其作為試點進行補償，不斷完善鐵路行業(yè)各相關(guān)制度，使補償機制得以實施。

（4）加大地方政府投資。雖然地方政府越來越多地參與鐵路建設，但總體來看，還沒有充分發(fā)揮地方政府的投資力度，特別是一些地區(qū)性項目建設。地方政府應增加地區(qū)性鐵路項目的資本投資，同時對地區(qū)性較強的公共服務提供財政補償。

（5）逐步放松鐵路貨物運價管制。放松鐵路貨物運價已經(jīng)成為國外鐵路的普遍做法。對我國鐵路的一些重點物資運輸可以采取運價管制，對不影響國家利益且具有一定競爭性的鐵路貨物運輸放松運價管制，可以使運價更加符合市場經(jīng)濟規(guī)律。