預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政管理改革創(chuàng)新對(duì)策

蔡海虹 金湖縣財(cái)政局

一、何為預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)企業(yè)績(jī)效發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目成本以及職工業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估和管理的機(jī)制。通過(guò)將績(jī)效和資源分配進(jìn)行緊密結(jié)合，能夠進(jìn)一步提高單位的管理質(zhì)量，促使其經(jīng)濟(jì)利益得到有效提升。預(yù)算績(jī)效管理具有較為明顯的特點(diǎn)：其一，戰(zhàn)略性。績(jī)效預(yù)算應(yīng)以戰(zhàn)略發(fā)展為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際管理情況為單位提供相應(yīng)服務(wù)，促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成，提升事業(yè)單位的發(fā)展速度。其二，系統(tǒng)性?？?jī)效預(yù)算管理由系統(tǒng)控制，按照相應(yīng)的程序運(yùn)行，因此在實(shí)際工作過(guò)程中需要按照標(biāo)準(zhǔn)程序完成相應(yīng)作業(yè)，進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，提高控制效果。其三，優(yōu)化性。在進(jìn)行績(jī)效預(yù)算管理時(shí)，能夠根據(jù)單位的實(shí)際情況進(jìn)行資源配置，使資源的分配效果得到有效優(yōu)化，全面提升資源的利用率、減少閑置資源，促進(jìn)事業(yè)單位的不斷發(fā)展。

二、預(yù)算績(jī)效管理面臨的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制缺乏目標(biāo)導(dǎo)向

事業(yè)單位的預(yù)算編制缺少準(zhǔn)確的目標(biāo)導(dǎo)向，一般情況下，大多數(shù)事業(yè)單位編制預(yù)算僅僅是采用增量預(yù)算方法，即在一定基數(shù)基礎(chǔ)上視情況做加減法，并未按照單位的發(fā)展規(guī)劃、年度工作安排制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)較為隨意。由于缺少績(jī)效目標(biāo)的引導(dǎo)以及未能按照政府會(huì)計(jì)制度要求的雙核算基礎(chǔ)編制預(yù)算，使得所制定的預(yù)算指標(biāo)往往偏離實(shí)際，后期預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)預(yù)算差異過(guò)大的問(wèn)題。

（二）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)行全方位的預(yù)算績(jī)效控制和監(jiān)督，就目前實(shí)際情況而言，事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位，相關(guān)體系還未完善，在預(yù)算監(jiān)督方面仍然停留在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，并未落實(shí)貫穿全程的預(yù)算績(jī)效監(jiān)管。監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位直接導(dǎo)致單位的預(yù)算績(jī)效管理效果低于預(yù)期，預(yù)算差異問(wèn)題突出且未能得到有效解決，單位既定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)，單位預(yù)算資金投入與產(chǎn)出無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡的效果。

（三）預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)不完善

預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中，涉及大量的預(yù)算信息和財(cái)務(wù)信息，采用傳統(tǒng)形式采集信息已經(jīng)難以滿(mǎn)足當(dāng)前的管理需求，因而事業(yè)單位開(kāi)始利用信息技術(shù)手段采集和整合信息。但是當(dāng)前事業(yè)單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)與職能部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融合度較低，數(shù)據(jù)共享未能全面實(shí)現(xiàn)，同時(shí)部分單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)功能與政府會(huì)計(jì)制度中的“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”會(huì)計(jì)核算模式要求不完全匹配，財(cái)務(wù)系統(tǒng)難以為單位的預(yù)算績(jī)效管理提供精準(zhǔn)服務(wù)。

三、完善預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）加強(qiáng)制度與政策規(guī)劃和實(shí)施的銜接

以預(yù)算管理一體化的項(xiàng)目為抓手，突出“先謀事再排錢(qián)”和“先有項(xiàng)目后有預(yù)算”的理念。強(qiáng)化主管部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展謀劃，先提出切實(shí)可行的干事方案，再研究論證資金需求，確保預(yù)算執(zhí)行時(shí)資金“用得出、用得好”。重點(diǎn)抓實(shí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，堅(jiān)持預(yù)算安排與項(xiàng)目入庫(kù)情況掛鉤，落實(shí)未進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目原則上不得列入預(yù)算安排的“硬約束”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理方式由“以資金分配為主線(xiàn)”向“以項(xiàng)目管理為主線(xiàn)”轉(zhuǎn)變。預(yù)算管理一體化能夠從系統(tǒng)上實(shí)現(xiàn)橫向與縱向維度預(yù)算信息與業(yè)務(wù)整合，構(gòu)建起以項(xiàng)目為基本單位的預(yù)算管理模式。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，以預(yù)算項(xiàng)目為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，將預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期與年度預(yù)算周期有機(jī)銜接，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)全項(xiàng)目周期的監(jiān)測(cè)和管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算信息的全流程記錄，為后續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的跟蹤打下基礎(chǔ)，以更好實(shí)現(xiàn)財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控職能，并全面提升財(cái)政資金使用績(jī)效。

（二）運(yùn)用信息化技術(shù)提升監(jiān)督精度和效率

構(gòu)建“制度+技術(shù)”的監(jiān)督框架。建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金在下級(jí)財(cái)政、用款單位的分配、撥付、使用情況，探索自動(dòng)控制和實(shí)時(shí)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)資金從源頭到末端全過(guò)程流向明確、來(lái)源清晰、賬目可查，確保資金直達(dá)基層、直達(dá)民生。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督與人大、審計(jì)等監(jiān)督的協(xié)同，主動(dòng)對(duì)接人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)數(shù)據(jù)審計(jì)系統(tǒng)等，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。打造“中央+地方”的一體化格局。做好預(yù)算管理一體化的頂層設(shè)計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)省級(jí)集中、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。解決縱向上各級(jí)財(cái)政管理規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)追蹤和匯總，橫向上財(cái)政核心業(yè)務(wù)鏈條不通暢、各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和信息共享不充分等問(wèn)題。未來(lái)國(guó)家財(cái)政部可通過(guò)“全國(guó)預(yù)算管理數(shù)據(jù)匯總系統(tǒng)”，采集各省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)數(shù)據(jù)匯總和實(shí)時(shí)反映，進(jìn)一步強(qiáng)化上下級(jí)財(cái)政間、財(cái)政與部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，打造“中央+地方”的一體化格局，為推進(jìn)財(cái)政數(shù)據(jù)治理和大數(shù)據(jù)分析創(chuàng)造條件。

（三）提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度

在事業(yè)單位運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視，同時(shí)樹(shù)立正確的管理理念。一方面，應(yīng)提高事業(yè)單位中工作人員的參與度，鼓勵(lì)員工積極參與到預(yù)算績(jī)效管理工作中，并鼓勵(lì)他們加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)了解。此外，要積極落實(shí)管理工作內(nèi)容，使單位內(nèi)部發(fā)展以及財(cái)務(wù)管理工作達(dá)到平衡狀態(tài)，進(jìn)一步優(yōu)化單位內(nèi)部的資源配置效果。如單位可以積極構(gòu)建或引進(jìn)健全的信息平臺(tái)，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)等方面信息數(shù)據(jù)的收集，職工可以利用該平臺(tái)了解當(dāng)前的項(xiàng)目預(yù)算管理情況以及實(shí)際的參與方法，進(jìn)一步加強(qiáng)參與效果。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宣傳引導(dǎo)。事業(yè)單位相關(guān)管理人員應(yīng)靈活利用公眾號(hào)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分宣傳預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容、作用以及參與方式，并為工作人員提供實(shí)際參與機(jī)會(huì)，擴(kuò)大宣傳效果。同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀人才的選拔考核，加大對(duì)人才的培訓(xùn)力度，提高管理人員的真實(shí)水平，提升預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)際質(zhì)量。

（四）科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算編制

其一，依據(jù)事業(yè)單位實(shí)際狀況，科學(xué)進(jìn)行績(jī)效管理目標(biāo)的制定，并保障目標(biāo)與預(yù)算管理的一致性，提高預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制協(xié)調(diào)性。如：本年度預(yù)算，以行政目標(biāo)實(shí)際作為依據(jù)，單位在進(jìn)行內(nèi)部資金分配計(jì)劃的合理制定中，需從資金分配的角度考慮，科學(xué)制定預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，確保預(yù)算編制符合事業(yè)單位總體要求。其二，對(duì)單位所制定預(yù)算目標(biāo)的有效核對(duì)，也是預(yù)算管理工作開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。為確保事業(yè)單位預(yù)算財(cái)政支出方向的準(zhǔn)確無(wú)誤，需要預(yù)算管理部門(mén)注重對(duì)預(yù)算規(guī)劃開(kāi)展自查、對(duì)各組織部門(mén)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行核查；其三，預(yù)算管理部門(mén)還需要注重對(duì)預(yù)算計(jì)劃、編制及執(zhí)行等過(guò)程的有效評(píng)價(jià)和系統(tǒng)化的監(jiān)控。如：全面跟蹤事業(yè)單位資金款項(xiàng)的下發(fā)、應(yīng)用以及項(xiàng)目支出情況；在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中，需要對(duì)各組織部門(mén)所出現(xiàn)的項(xiàng)目支出不合理、某一項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)未啟動(dòng)應(yīng)用等問(wèn)題內(nèi)容如實(shí)反映。再匯總分析所反映問(wèn)題結(jié)果、形成評(píng)價(jià)報(bào)告，向相關(guān)管理部門(mén)進(jìn)行提交，為預(yù)算編制的制定提供參考依據(jù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督和管理的優(yōu)化與增強(qiáng)。

（五）建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

構(gòu)建完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理工作的有效監(jiān)督與評(píng)價(jià)、優(yōu)化和完善單位預(yù)算績(jī)效管理工作，是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作有效開(kāi)展的保障。在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制時(shí)，需要確保必須具備足夠的獨(dú)立性，使其成為一個(gè)完整的獨(dú)立個(gè)體。確保績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀(guān)性、公平性和精準(zhǔn)性?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制既要對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部各組織員工進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，還需要對(duì)單位年度工作總體狀況進(jìn)行全面考核，促使管理工作與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制之間銜接得更加緊密。將績(jī)效評(píng)價(jià)工作落實(shí)到位，也是預(yù)算績(jī)效管理有效落實(shí)的重要保障。

（六）化財(cái)政資源配置

首先，行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，需要合理地配置各項(xiàng)財(cái)政資源。工作人員需要充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政資源配置工作的重要性，并制訂完善的工作方案。其次，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，在財(cái)政資源配置工作中也需要積極應(yīng)用信息技術(shù)，不斷提升財(cái)政資源配置的合理性。行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，業(yè)務(wù)人員需要積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，避免預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的不客觀(guān)、不全面問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的信息化管理，提升財(cái)政資源配置效率。再次，行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，相關(guān)人員應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面審核，利用各種信息技術(shù)手段，及時(shí)識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，深入分析原因，并采取有效措施解決相關(guān)問(wèn)題。利用合適的信息技術(shù)，推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作，促進(jìn)財(cái)政資源合理分配，提升預(yù)算績(jī)效管理的信息化建設(shè)水平。最后，為了更好地配置財(cái)政資源，行政事業(yè)單位在應(yīng)用信息技術(shù)時(shí)，還需要不斷創(chuàng)新財(cái)政管理方法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效分配。財(cái)政資源配置需要突出工作重點(diǎn)，兼顧一般業(yè)務(wù)工作，既要保證行政事業(yè)單位的日常運(yùn)行，也要不斷轉(zhuǎn)變工作模式，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（七）建立預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系

全面預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)踐對(duì)于行政事業(yè)單位的發(fā)展來(lái)說(shuō)，是起著決定性作用的環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位有必要建立起預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，立足于實(shí)際，增強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)效性，了解預(yù)算管理的具體流程，對(duì)自身的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析。在具體的預(yù)算管理流程中，納入績(jī)效規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)、再造流程，保證預(yù)算目標(biāo)、計(jì)算目標(biāo)方向上的一致性和戰(zhàn)略計(jì)劃上的統(tǒng)一性，在建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，要將定量指標(biāo)和定向指標(biāo)有機(jī)融合在一起，用剛?cè)峤Y(jié)合的方式進(jìn)行預(yù)算管理，將財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)的指標(biāo)均作為績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的重點(diǎn)要素，消除棘輪效應(yīng)。很多行政事業(yè)單位的發(fā)展中，淡化了人力資源管理的功能，例如，預(yù)算績(jī)效管理和人事部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)和溝通是必不可少的，部分行政事業(yè)單位在展開(kāi)預(yù)算管理工作實(shí)踐時(shí)，忽視人事部門(mén)的功能，二者之間的溝通和協(xié)調(diào)不足，無(wú)法在人力資源的管理中實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的目標(biāo)。這是必須改進(jìn)的問(wèn)題，應(yīng)使員工和業(yè)務(wù)行為成為一體，以此形成激勵(lì)作用，使績(jī)效目標(biāo)形成推手作用，促使部門(mén)員工提升工作能力、績(jī)效水平，落實(shí)最終的預(yù)算目標(biāo)。

（八）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任約束

行政事業(yè)單位績(jī)效考核應(yīng)加快完善績(jī)效考核系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與預(yù)算系統(tǒng)有效銜接，將績(jī)效管理指標(biāo)固化于信息系統(tǒng)中，避免人為操縱績(jī)效管理，促使各部門(mén)不斷強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算管理主體責(zé)任。要合理劃分財(cái)政與部門(mén)之間工作任務(wù)，明確分工，各負(fù)其責(zé)；要把預(yù)算績(jī)效執(zhí)行結(jié)果作為衡量行政績(jī)效完成結(jié)果的重要考核指標(biāo)，有效避免預(yù)算績(jī)效考核華而不實(shí)的現(xiàn)象。不斷強(qiáng)化約束機(jī)制，借鑒其他地區(qū)或部門(mén)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，充分運(yùn)用到本地區(qū)或本部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理中來(lái)，提升預(yù)算績(jī)效管理能力。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮外部監(jiān)督約束作用，主動(dòng)接受人大、審計(jì)等部門(mén)和社會(huì)大眾監(jiān)督，構(gòu)建“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”全方位績(jī)效管理機(jī)制，使其不斷走向成熟，造福大眾。

（九）加大預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督力度

首先，行政事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，要想切實(shí)提升工作效果，需要加強(qiáng)監(jiān)督工作。在加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督的過(guò)程中，行政事業(yè)單位需要選拔合適的工作人員，相關(guān)人員需要掌握一定的財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理、信息技術(shù)等知識(shí)技能，從而確保監(jiān)督工作落實(shí)到位。其次，行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，需要定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，并督促全體員工積極參與。在培訓(xùn)過(guò)程中，需要將信息技術(shù)手段與預(yù)算績(jī)效管理工作內(nèi)容相結(jié)合，提升工作人員的綜合素質(zhì)，從而落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督工作。最后，行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理工作過(guò)程中，既要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，也要適時(shí)引進(jìn)外部監(jiān)督，主動(dòng)接受財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)以及社會(huì)監(jiān)督。將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，提升監(jiān)督工作質(zhì)量，促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)綜合實(shí)力不斷壯大，給財(cái)政管理帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)，為確保財(cái)政管理的合理性，政府應(yīng)不斷優(yōu)化預(yù)算績(jī)效考核制度，構(gòu)建健全的考核制度，選擇合理的考核方法，確保預(yù)算績(jī)效管理制度能滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求。本文以預(yù)算績(jī)效管理概述為基礎(chǔ)，進(jìn)一步分析預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)財(cái)政支出的影響，來(lái)發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，從而完善績(jī)效管理體系，增加財(cái)政管理的約束力，幫助政府相關(guān)部門(mén)實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理目標(biāo)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程。