行政復(fù)議監(jiān)督視角下的行政機(jī)關(guān)處理投訴舉報(bào)履責(zé)分析
——以北京市人民政府受理的投訴舉報(bào)類(lèi)行政復(fù)議案件為例

商思剛（北京市司法局）

行政法律體系中有多部法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了公民、法人或其他組織可以向行政監(jiān)管部門(mén)提出投訴舉報(bào)訴求，負(fù)有法定職責(zé)的行政監(jiān)管部門(mén)必須依法對(duì)相應(yīng)訴求予以受理并作出行政處理。在法學(xué)研究和法治實(shí)踐中，將行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)訴求的行政行為視作一種依申請(qǐng)的行政履責(zé)行為。投訴舉報(bào)人就該類(lèi)行政履責(zé)行為中行政監(jiān)管部門(mén)的作為或不作為申請(qǐng)行政復(fù)議的①不同行政法律規(guī)范中對(duì)投訴和舉報(bào)的界定有所不同，大概分為兩種：一種以權(quán)益性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，相對(duì)人以維護(hù)自身合法權(quán)益為目的的為投訴人，以維護(hù)他人利益、公共利益為目的的為舉報(bào)人；另一種以訴求性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，相對(duì)人提出解決自身權(quán)益糾紛訴求的為投訴人，提出對(duì)第三人予以行政處罰訴求的為舉報(bào)人?；谝陨喜煌缍?，對(duì)投訴人、舉報(bào)人與行政監(jiān)管部門(mén)履責(zé)行為的作為、不作為之間是否存在“利害關(guān)系”的判斷，理論界以“保護(hù)規(guī)范理論”為主流觀(guān)點(diǎn)，但實(shí)務(wù)界尚未形成一致意見(jiàn)。本文從總體上討論行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)履責(zé)行為和由此產(chǎn)生的行政復(fù)議案件情況，對(duì)投訴、舉報(bào)的界定和“利害關(guān)系”問(wèn)題不作深入討論。，該類(lèi)行政復(fù)議案件可以稱(chēng)為投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件。投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件的數(shù)量在全部復(fù)議案件中長(zhǎng)期位于前列，且具有占比逐年增長(zhǎng)、案情日益復(fù)雜、糾錯(cuò)愈趨頻繁的特點(diǎn)。以北京市人民政府受理的行政復(fù)議案件為例，2021年共立案受理2900件，其中投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件396件，以13.6%的占比位列第二。在同期審結(jié)的408件投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件中，以撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法、責(zé)令履責(zé)和變更的直接糾錯(cuò)方式結(jié)案的56件，以調(diào)解、和解、撤回復(fù)議申請(qǐng)等間接糾錯(cuò)方式終止處理的78件，綜合糾錯(cuò)率為32.8%。

北京市人民政府受理的投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件，作為被申請(qǐng)人的下一級(jí)人民政府集中于土地、房屋征收補(bǔ)償行為及其歷史遺留問(wèn)題較多的北京市朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)、房山區(qū)人民政府，作為被申請(qǐng)人的市政府職能部門(mén)則集中于行政職權(quán)項(xiàng)數(shù)多、范圍廣、與群眾切身利益關(guān)聯(lián)度高的北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)和北京市公安局等。另外，北京市黨政機(jī)構(gòu)改革完成后，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”）所屬各機(jī)構(gòu)均以開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)名義對(duì)外作出行政行為，而注冊(cè)于轄區(qū)內(nèi)的“京東商城”“學(xué)慧網(wǎng)”等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍廣、用戶(hù)數(shù)量多、交易活動(dòng)頻繁，北京市人民政府收到的對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)處理消費(fèi)者投訴舉報(bào)履責(zé)行為不服的復(fù)議案件數(shù)量多、難度大，在全部投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件中具有一定的代表性。

一、群眾對(duì)投訴舉報(bào)處理機(jī)制的主要“槽點(diǎn)”

（一）難以快速、精準(zhǔn)定位行政監(jiān)管部門(mén)

如果把行政管理活動(dòng)比作一幅坐標(biāo)圖，作為水平軸的行政實(shí)體法律規(guī)范體系以工商、稅務(wù)、民政等社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)榱⒎ǚ诸?lèi)原則，作為垂直軸的行政機(jī)關(guān)組織體系則以級(jí)別、地域和事務(wù)管轄分工的形式對(duì)社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行行政管理，從而對(duì)作為該坐標(biāo)圖中任一坐標(biāo)點(diǎn)的特定事項(xiàng)形成立法和執(zhí)法的二維交叉定位。這就使得與特定事項(xiàng)直接相關(guān)的投訴舉報(bào)訴求往往涉及數(shù)部法律法規(guī)規(guī)章和數(shù)個(gè)行政監(jiān)管部門(mén)，在處理過(guò)程中難以被迅速、精準(zhǔn)定位。然而，實(shí)際困難還不止于此，地方性立法和地方性特色部門(mén)的設(shè)置作為上述坐標(biāo)圖中的空間變量，立法修改廢、黨政機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革等作為上述坐標(biāo)圖中的時(shí)間變量，更使得該二維平面坐標(biāo)圖演化為精深復(fù)雜的三維立體坐標(biāo)圖。以市政府審結(jié)的某投訴舉報(bào)復(fù)議案件為例，多名來(lái)自全國(guó)各地的中小企業(yè)負(fù)責(zé)人在北京市舉報(bào)某大型電商平臺(tái)經(jīng)營(yíng)未經(jīng)批準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)“云服務(wù)”項(xiàng)目，該舉報(bào)涉及電商平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者、代理服務(wù)商、下線(xiàn)代理商等多家企業(yè)主體，涉及電子商務(wù)法、網(wǎng)絡(luò)安全法、廣告法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法等方面多部法律法規(guī)規(guī)章，涉及市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、電信監(jiān)管部門(mén)等多個(gè)行政監(jiān)管部門(mén)，舉報(bào)人通過(guò)數(shù)次舉報(bào)均未能找到正確的行政監(jiān)管部門(mén)。

（二）難以規(guī)范、具體地提出投訴舉報(bào)訴求

我國(guó)目前對(duì)投訴舉報(bào)訴求的行政處理尚無(wú)統(tǒng)一立法，除少數(shù)行政監(jiān)管領(lǐng)域存在數(shù)部行政法規(guī)外，多以部委規(guī)章、地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式對(duì)此予以規(guī)制，這也導(dǎo)致了缺乏對(duì)“投訴”“舉報(bào)”的統(tǒng)一定義，給群眾進(jìn)行投訴舉報(bào)造成不便。例如，司法部《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》中對(duì)“投訴”與“舉報(bào)”的區(qū)分以主體權(quán)益屬性為標(biāo)準(zhǔn)，投訴人是“向司法行政機(jī)關(guān)投訴的與司法鑒定事項(xiàng)有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”，舉報(bào)人是“與司法鑒定活動(dòng)沒(méi)有利害關(guān)系的公民、法人和非法人組織”，該區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與訴求內(nèi)容無(wú)關(guān)。再如，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》，對(duì)“投訴”與“舉報(bào)”則是以主體訴求內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了區(qū)分，“投訴是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議，請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)解決該爭(zhēng)議的行為”；而“舉報(bào)是指自然人、法人或者其他組織向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線(xiàn)索的行為”。與不同的定義方式相對(duì)應(yīng)，不同行政監(jiān)管部門(mén)適用的法律依據(jù)對(duì)“投訴”“舉報(bào)”的受理?xiàng)l件、處理程序、辦理時(shí)限等都有完全不同的規(guī)定。群眾在進(jìn)行投訴舉報(bào)時(shí)，往往不清楚自己的訴求應(yīng)當(dāng)屬于該監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)法定的“投訴”還是“舉報(bào)”，籠統(tǒng)地寫(xiě)到一起會(huì)導(dǎo)致行政監(jiān)管部門(mén)在受理時(shí)難以迅速辨別，既使得個(gè)人維權(quán)增加了時(shí)間成本，也使得行政監(jiān)管部門(mén)增加了行政成本。

（三）難以實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)事項(xiàng)的“案結(jié)事了”

以消費(fèi)者對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供的商品或服務(wù)不滿(mǎn)后進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督管理領(lǐng)域的投訴舉報(bào)為例，《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》規(guī)定對(duì)投訴事項(xiàng)以調(diào)解的方式予以處理，對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索依行政處罰程序進(jìn)行立案前的線(xiàn)索核查。投訴的調(diào)解期限為45個(gè)工作日，被投訴人明確表示拒絕調(diào)解或在調(diào)解過(guò)程中明確表示無(wú)法達(dá)成合意的，可以作為終止調(diào)解的理由。舉報(bào)線(xiàn)索的核查期限為15個(gè)工作日（可延期至30個(gè)工作日），核查的主要手段是要求被舉報(bào)人提供解釋性材料，以期從雙方的矛盾性說(shuō)法中挖掘進(jìn)一步調(diào)查的線(xiàn)索。從消費(fèi)者的角度來(lái)看，進(jìn)行投訴舉報(bào)往往需要等待兩個(gè)多月，最終卻經(jīng)常收到“被投訴人拒絕調(diào)解”“現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定被舉報(bào)人存在違法行為”的處理結(jié)論，從而認(rèn)為投訴舉報(bào)處理機(jī)制只是圍繞程序開(kāi)展的“轉(zhuǎn)盤(pán)抽獎(jiǎng)”游戲，難以達(dá)到維權(quán)目的。

二、行政監(jiān)管部門(mén)對(duì)投訴舉報(bào)履責(zé)的主要“痛點(diǎn)”

（一）法定職責(zé)難以厘清

行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)來(lái)源于法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件等的明確規(guī)定，以及作出的行政承諾和先行行為帶來(lái)的必要義務(wù)。自北京市黨政機(jī)構(gòu)改革以及綜合執(zhí)法授權(quán)、執(zhí)法下沉賦權(quán)等改革措施實(shí)施以來(lái)，政府各職能部門(mén)的行政處罰職權(quán)變動(dòng)較大，相應(yīng)的投訴舉報(bào)處理職責(zé)應(yīng)如何分配涉及立法規(guī)定、法理依據(jù)、行政習(xí)慣、執(zhí)法可操作性等問(wèn)題，要厘清各自的法定職責(zé)并不容易。以市政府受理的某起學(xué)生投訴培訓(xùn)機(jī)構(gòu)退費(fèi)的投訴舉報(bào)復(fù)議案件為例，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)接到投訴后，認(rèn)為屬于教育培訓(xùn)行業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題，應(yīng)由教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)；教育行政部門(mén)則認(rèn)為根據(jù)市政府綜合執(zhí)法授權(quán)改革的要求，教育行政部門(mén)的全部行政處罰權(quán)已經(jīng)移交市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)行使，相應(yīng)的投訴舉報(bào)事項(xiàng)也應(yīng)該由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)處理。兩個(gè)部門(mén)的主張都有一定的道理，隨后在市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)和市委編制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，就該特定事項(xiàng)多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)予以研究，才最終確定了雙方對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)的分工。

（二）處理手段比較有限

依法行政是行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)案件的基本原則，然而與投訴舉報(bào)處理行為密切相關(guān)的統(tǒng)一的行政程序法卻遲遲未能出臺(tái)。在此背景下，除少數(shù)職能部門(mén)可以依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章開(kāi)展工作外，多數(shù)職能部門(mén)只能依據(jù)行政規(guī)范性文件要求和自身行政習(xí)慣來(lái)處理投訴舉報(bào)案件。如此，一方面導(dǎo)致受理?xiàng)l件、辦理時(shí)限、回復(fù)方式等處理程序上的無(wú)法可依，另一方面也造成行政監(jiān)管部門(mén)處理手段上的相對(duì)匱乏。以對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)中違法線(xiàn)索的核查為例，舉報(bào)人提供的材料往往存在證據(jù)真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性不足的問(wèn)題，行政監(jiān)管部門(mén)只有經(jīng)過(guò)線(xiàn)索核查發(fā)現(xiàn)被舉報(bào)人確有違法嫌疑才能立案調(diào)查，但不立案又難以使用《行政處罰法》規(guī)定的“先行登記保存”措施和《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“查封、扣押、凍結(jié)”等行政強(qiáng)制措施對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行充分核查。再如，現(xiàn)場(chǎng)檢查是最重要的核查手段之一，但根據(jù)新的法律規(guī)范要求，行政監(jiān)管部門(mén)必須要有行政實(shí)體法中法律、法規(guī)的明確授權(quán)才能實(shí)施，這樣導(dǎo)致行政監(jiān)管部門(mén)一般僅能通過(guò)與被舉報(bào)人的文函往來(lái)核實(shí)違法線(xiàn)索，從而經(jīng)常得出“現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定被舉報(bào)人存在違法行為”的處理結(jié)論。

（三）案多人少矛盾突出

隨著人民群眾法治維權(quán)意識(shí)的進(jìn)一步提高，公民、法人或其他組織對(duì)各行政監(jiān)管領(lǐng)域存在的問(wèn)題提出投訴舉報(bào)訴求的數(shù)量不斷增加，再加上消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、食品安全法等法律法規(guī)規(guī)定了額外賠償制度，以及市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、市容環(huán)衛(wèi)等監(jiān)管領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的普遍存在，使得部分公民、企業(yè)以“知假買(mǎi)假”后索賠舉報(bào)或者進(jìn)行無(wú)明確線(xiàn)索的大范圍“對(duì)空舉報(bào)”為業(yè)成為可能，這進(jìn)一步加劇了投訴舉報(bào)案件數(shù)量的增長(zhǎng)。以開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)為例，僅“京東商城”每年引發(fā)的消費(fèi)者投訴舉報(bào)案件即達(dá)10萬(wàn)件以上，而開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)全部工作人員為800人左右，負(fù)責(zé)處理市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域投訴舉報(bào)的開(kāi)發(fā)區(qū)商務(wù)金融局和開(kāi)發(fā)區(qū)綜合執(zhí)法局共有工作人員50人左右，人均年處理投訴舉報(bào)案件量必須達(dá)到2000件以上才能完成履職。如此大規(guī)模的投訴舉報(bào)案件數(shù)量和人員嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，致使行政監(jiān)管部門(mén)疲于奔命，能在法定時(shí)限內(nèi)完成調(diào)解、核查、回復(fù)已屬不易，實(shí)在無(wú)力對(duì)個(gè)案進(jìn)行多次耐心調(diào)解、深入調(diào)查，更難以對(duì)整體履責(zé)情況進(jìn)行總結(jié)改進(jìn)。

三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用的主要措施

（一）發(fā)揮行政復(fù)議以個(gè)案促進(jìn)立法完善的作用

從行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)案件的過(guò)程和相應(yīng)引發(fā)的行政復(fù)議案件審理過(guò)程來(lái)看，目前最大的問(wèn)題是統(tǒng)一的行政程序立法的長(zhǎng)期缺位和行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的動(dòng)態(tài)變化。為此，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)多種途徑積極建言并參與行政程序法的立法活動(dòng)；借相關(guān)法律修訂之機(jī)，建議復(fù)議管轄范圍內(nèi)的各行政監(jiān)管部門(mén)梳理該系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有規(guī)章、行政規(guī)范性文件并向相應(yīng)中央主管部門(mén)提出對(duì)處理投訴舉報(bào)規(guī)定的完善建議；通過(guò)與人民法院、人民檢察院和監(jiān)察委員會(huì)協(xié)調(diào)互動(dòng)，對(duì)各行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)的行為明確統(tǒng)一的履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)條件、審理準(zhǔn)則；對(duì)各行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)法定職責(zé)不清的問(wèn)題，與編制主管部門(mén)積極溝通解決措施，及時(shí)厘清因北京市黨政機(jī)構(gòu)改革以及實(shí)施“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”和執(zhí)法賦權(quán)下沉等改革措施帶來(lái)的法定職責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題。

市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)一般每年辦理市政府本級(jí)行政復(fù)議案件一千余件②在2021年立案審理的2900件行政復(fù)議案件中，含多件聚集性政府信息公開(kāi)類(lèi)復(fù)議案件。，投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件雖然占比不是很高，但因該類(lèi)案件情況復(fù)雜、程序不清、依據(jù)不明，占用復(fù)議處室辦案精力達(dá)一半以上，復(fù)議處室由此發(fā)現(xiàn)的行政監(jiān)管部門(mén)履責(zé)問(wèn)題、立法和制度漏洞也比較多。因此，對(duì)行政復(fù)議辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的特定行政管理領(lǐng)域具有普遍性、制度性的問(wèn)題，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)及時(shí)向立法機(jī)構(gòu)反映，把對(duì)立法疏漏、政策偏差的完善建議及時(shí)納入立法軌道，使立法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)獲取制度實(shí)施情況的一手資料，及時(shí)破解、規(guī)避法治體系運(yùn)行中的困難和問(wèn)題。2021年以來(lái)，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)已經(jīng)向北京市各有關(guān)立法機(jī)構(gòu)反映具有普遍性的問(wèn)題二十多個(gè)。例如，未辦理征地手續(xù)時(shí)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題、拆除山區(qū)違法建設(shè)后的管控問(wèn)題、受疫情影響的小客車(chē)指標(biāo)更新問(wèn)題、鐵路職工養(yǎng)老待遇核定問(wèn)題、工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)舉報(bào)的監(jiān)管力度問(wèn)題、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域消費(fèi)者舉報(bào)的線(xiàn)索核查邊界問(wèn)題等。反映的上述問(wèn)題受到各有關(guān)立法機(jī)構(gòu)的歡迎和重視，部分問(wèn)題正在推動(dòng)解決。

（二）發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作用

根據(jù)群眾不能找準(zhǔn)投訴舉報(bào)受理機(jī)關(guān)、訴求描述不明確和對(duì)處理程序空轉(zhuǎn)不滿(mǎn)意等“急難愁盼”問(wèn)題，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)依托“全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作平臺(tái)”，通過(guò)建設(shè)“北京市行政復(fù)議應(yīng)訴工作平臺(tái)”并積極與行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)、調(diào)解工作平臺(tái)和法院訴訟平臺(tái)、紀(jì)檢電子監(jiān)察平臺(tái)等逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通互享，力爭(zhēng)全面歸集投訴舉報(bào)重點(diǎn)當(dāng)事人信息、投訴舉報(bào)事項(xiàng)信息、各級(jí)行政監(jiān)管部門(mén)信息及對(duì)應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)、管轄法院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)特定投訴舉報(bào)事項(xiàng)在行政管理三維立體坐標(biāo)圖中的智能化、數(shù)字化精準(zhǔn)定位。在此基礎(chǔ)上，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)積極指導(dǎo)并嚴(yán)格要求各行政監(jiān)管部門(mén)提升咨詢(xún)接待和訴求受理規(guī)范化水平。對(duì)群眾投訴舉報(bào)材料中表述不清楚、訴求不明確的，不能一推了之，要積極指導(dǎo)補(bǔ)正；對(duì)投訴舉報(bào)訴求對(duì)應(yīng)的行政監(jiān)管部門(mén)有誤的，不能簡(jiǎn)單地不予受理，要積極指引正確的行政監(jiān)管部門(mén)。

通過(guò)對(duì)受理的投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件進(jìn)行分析，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的主要原因是行政監(jiān)管部門(mén)履責(zé)中處理方式粗糙武斷、對(duì)處理結(jié)論說(shuō)理不夠以及行政監(jiān)管部門(mén)與投訴舉報(bào)人之間溝通不暢、信息不對(duì)等，致使投訴舉報(bào)人認(rèn)為行政監(jiān)管部門(mén)敷衍了事或包庇對(duì)方當(dāng)事人。為此，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)堅(jiān)持對(duì)投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件快收快辦，在復(fù)議立案審查階段即與行政監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行溝通，初步判斷行政爭(zhēng)議的來(lái)龍去脈、是非曲直，對(duì)因行政監(jiān)管部門(mén)與申請(qǐng)人的溝通問(wèn)題產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議力求化解在立案之前，使群眾對(duì)履責(zé)行為能在程序上滿(mǎn)意、能在實(shí)體上“案結(jié)事了”，減少行政爭(zhēng)議。

（三）發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)依法行政作用

一是要求“循規(guī)蹈矩”，為行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)履責(zé)劃定紅線(xiàn)。通過(guò)落實(shí)依法行政考核要求和行政復(fù)議監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格要求行政監(jiān)管部門(mén)在處理投訴舉報(bào)履責(zé)行為中依法行政。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)立法上、制度上有明確規(guī)定的不允許搞變通，行政程序上必須“過(guò)橋走路”的不允許“摸石頭過(guò)河”；在行政案件受理、辦理、回復(fù)各階段中，有時(shí)限要求的不允許超期，有通知投訴舉報(bào)人要求的不允許省略；合理的調(diào)查手段必須用盡；處理結(jié)論明顯不當(dāng)?shù)膱?jiān)決糾錯(cuò)。

具體到投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件審理中，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)總結(jié)復(fù)議辦案經(jīng)驗(yàn)并借鑒《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)履責(zé)不當(dāng)問(wèn)題進(jìn)行了分類(lèi)分級(jí)處理：對(duì)“重大且明顯違法”③《行政復(fù)議法》中并無(wú)“確認(rèn)無(wú)效”的行政復(fù)議決定類(lèi)型，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》中有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出“確認(rèn)無(wú)效”行政復(fù)議決定的條款。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般對(duì)符合“確認(rèn)無(wú)效”標(biāo)準(zhǔn)的具體行政行為作出“撤銷(xiāo)”或“確認(rèn)違法”（不宜撤銷(xiāo)時(shí)）的復(fù)議決定。和“一般違法”的予以撤銷(xiāo)，并向行政監(jiān)管部門(mén)發(fā)出《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》督促整改；對(duì)“輕微違法”的予以確認(rèn)違法或變更④作為一種行政復(fù)議決定類(lèi)型的“變更”，體現(xiàn)的是具體行政行為尚無(wú)致命缺陷時(shí)的“治愈”功能，依法適用于經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審理后查明事實(shí)、單純依據(jù)錯(cuò)誤等情形，得到《行政訴訟法》和審判實(shí)踐的承認(rèn)。，并視情節(jié)、頻次向行政監(jiān)管部門(mén)發(fā)出《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》或予以約談?wù)]勉；對(duì)情節(jié)輕微的“履責(zé)瑕疵”，在行政復(fù)議決定文書(shū)中予以指正并對(duì)后續(xù)類(lèi)案進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。

二是要求“適當(dāng)傾斜”，以是否有利于投訴舉報(bào)人維權(quán)作為行政監(jiān)管部門(mén)履責(zé)程序如何的衡量標(biāo)準(zhǔn)。雖然從法理上講，行政監(jiān)管部門(mén)對(duì)于投訴舉報(bào)訴求沒(méi)有明確法定職責(zé)的、沒(méi)有法定處理程序的、不屬于行政救濟(jì)范圍的，可以自主決定行政作為的程序和程度，但為保障群眾合法權(quán)益、踐行“復(fù)議為民”宗旨，市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)要求：行政監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有法定職責(zé)的，收到投訴舉報(bào)材料也應(yīng)以及時(shí)回復(fù)為原則；沒(méi)有法定處理程序的，以符合程序正當(dāng)性要求、能進(jìn)行合理解釋為處理原則；能確定其他履責(zé)機(jī)關(guān)或應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)處理的，以及時(shí)移送有責(zé)機(jī)關(guān)并關(guān)注后續(xù)處理情況為原則。

三是要求“群策群力”，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的站位優(yōu)勢(shì)幫助行政監(jiān)管部門(mén)切實(shí)提升處理群眾投訴舉報(bào)履責(zé)水平。提出投訴舉報(bào)訴求是群眾與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生最直接互動(dòng)的活動(dòng)，也是最能使人民群眾產(chǎn)生幸福感、獲得感、滿(mǎn)足感的渠道和窗口。踐行行政一體化原則，行政復(fù)議工作不僅要監(jiān)督依法行政，更要以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的站位優(yōu)勢(shì)、智力優(yōu)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法、科學(xué)行政。市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理投訴舉報(bào)類(lèi)復(fù)議案件中，既要注重通過(guò)辦案化解行政爭(zhēng)議，也要注重與行政監(jiān)管部門(mén)一起對(duì)投訴舉報(bào)訴求處理機(jī)制查漏補(bǔ)缺、對(duì)投訴舉報(bào)案件整體履責(zé)情況分析改進(jìn)。為此，對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)處置投訴舉報(bào)材料混亂的，建議其對(duì)行政履責(zé)事項(xiàng)和信訪(fǎng)事項(xiàng)予以區(qū)分并適用各自的處理程序；對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則向下級(jí)行政機(jī)關(guān)交辦的，建議其要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)及時(shí)將處理結(jié)果反饋交辦機(jī)關(guān)；對(duì)投訴舉報(bào)人因不服訴求處理結(jié)果提起大量政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的，建議行政監(jiān)管部門(mén)積極與投訴舉報(bào)人溝通并正確適用政府信息公開(kāi)條例的收費(fèi)規(guī)定和合理頻次規(guī)則。