清代部費陋規(guī)及其根源探析

張 晨

(南昌工學院 教育學院， 江西 南昌 330108)

官場陋規(guī)這一吏治痼疾在清代尤為突出。中央有部費，布政司、按察司有司費，巡撫衙門有院費，道臺衙門有道費，知府衙門有府費……公務辦理中幾乎無事不費，給國家治理帶來極大挑戰(zhàn)。清政府通過龐大的國家機器和官僚集團實現(xiàn)統(tǒng)治職能，隨著皇權不斷削弱，制度缺陷逐步顯現(xiàn)，表現(xiàn)為治理能力不足、政策難以施行、行政效率低下、貪腐大行其道等癥結。因此，尋求清朝部費陋規(guī)的治理之道，需對其產(chǎn)生和依存的制度根源進行深入探析。

一、高度集權的行政體制

清初康熙和雍正朝分別設立南書房及軍機處等輔政機構，使皇帝完全掌握執(zhí)政大權，形成穩(wěn)固的集權統(tǒng)治。中央通過以六部為核心的政務機構掌理地方政務。由于行政辦公過程文牘繁冗，辦事書吏掌握了審批核查實權，產(chǎn)生了借公務辦理挾制地方索要部費的可能。

(一)行政辦公經(jīng)費嚴重不足

國家財政劃撥中央機關的辦公用費及俸工銀非常有限。如吏部籌辦京察大典，劃撥經(jīng)費只有三百兩，辦事書吏只能先設法賠墊，京察之后再借辦理外官考課“大計”的機會，從地方官身上索取部費填補缺口，“緣每屆京察大典，用費何等浩繁，部領只三百兩，則書吏賠墊不堪，故辦京察后，即以辦大計補之，勢之所迫，亦以無關弊竇，意同默許耳”[1]。

(二)文書制度過度因循“例案”

六部行政過程文牘繁冗，部中官員卻多不習部務，因此非常依仗熟知例律和成案的辦事書吏，從而使部吏掌握行政審核實權，產(chǎn)生弄權索費之弊。徐珂《清稗類鈔》記載：“各部司官不習吏事，一切案牘皆書吏主之。故每辦一案，堂官委之司官，司官委之書吏，書吏檢閱成案比照呈之司官。司官略加潤色呈之堂官，堂官若不駁斥則此案定矣?！绷恳嘣O法革除書吏弄權之弊，如令部中筆帖式學習部務以分胥吏之權，但這項舉措未見收效，公事之權仍在吏胥。

(三)文牘案卷管理不嚴

六部檔案文牘均由書吏管理，為了達到長期利用例案挾制司官的目的，部分書吏甚至將部中文檔私藏家中，使下任官員無法查閱，只得對其惟命是從。由此，書吏任意援例假公濟私，或偽造、竄改、抽換、毀壞文書檔案，擾亂規(guī)范政務秩序，增加地方的財政負擔。

國家通過設立中央和地方各級政府機構，設官分職，建立行政制度和規(guī)范，頒布政令來履行統(tǒng)治職能，形成了穩(wěn)固的集權統(tǒng)治，掌握節(jié)制地方大權，其特點是導致中央部門權力極大，而地方政府自主權很小，六部書吏得以在公務辦理中恃權索費，這是部費問題出現(xiàn)的行政制度根源。

二、僵硬的財政制度

清代的中央財政與地方財政之間并無清晰劃分，通過設立以奏銷為中心環(huán)節(jié)的嚴密審查制度，確保財權高度集中。但中央與地方稅收分成比例嚴重失衡，賦稅支配權完全由中央掌握，“國家的財政收入首先要滿足中央的需要，因此，作為維正之供的田賦，大部分都被地方運送至京都，只有很小的一部分存留下來供地方開支”[2]。這種分配方式極大限制了地方財政的自主性，導致弊端出現(xiàn)。

(一)地方財政收入嚴重不足

因清代中央與地方不合理的賦稅起運和留存比例，大部分錢糧上交中央，使地方政府可供支配的賦稅非常有限，收入長期缺乏彈性，地方經(jīng)費自主權嚴重受限?？滴踉?1662)規(guī)定：“州縣錢糧先盡起運之數(shù)全完，方準存留?！边@種做法弊端很大，地方財政經(jīng)費無著，嚴重削弱了地方政府治理職能的發(fā)揮，地方官吏為籌集經(jīng)費，出現(xiàn)了私征、加派加劇，挪移侵欺庫帑的現(xiàn)象，造成錢糧虧空的惡果。

(二)地方財政自主權不足

中央為強化戶部權威，推行全國統(tǒng)一的法規(guī)條文且長期未進行校對增補，導致忽視各地各區(qū)域差異而弊端叢生，奏銷程序與地方實際脫節(jié)。乾隆十年(1745)，耗羨歸公已經(jīng)實行多年，地方存留耗羨銀的任何動支都必須報部，動輒遭遇部駁，導致耗外加耗，孫嘉淦奏報：“每有動支，無論多寡，必先報部，不準則不敢擅動矣。隨同正項造冊報銷，不合例則駁令追賠矣……然則耗成正項，耗外加耗之弊?！盵3]

(三)地方赴京辦理奏銷需繳納部費

地方辦理錢糧奏銷必須備好部費以免遭部駁。部駁的理由很多，一是奏銷冊內(nèi)賬目不符，不合奏銷條例。因地方財政用費不足，各類預算外支出很多，錢糧奏銷冊內(nèi)數(shù)字確實存在不符情況；二是即便冊內(nèi)數(shù)字吻合，部內(nèi)書吏也會恃權借故駁回，索要部費。因此奏銷事務中部費銀必不可少，所謂“上司各項陋規(guī)等于正供，不能短少”，造成地方財政的沉重負擔。

可見，由于清代地方財權總是被強勢的中央財政所剝奪，從中央到地方均以陋規(guī)體系應對不合理財政體制，在中央用部費陋規(guī)沖破規(guī)范的奏銷制度；在地方通過私征加派增加收入，以耗羨、節(jié)禮填補公費支出的缺口，彌補錢糧虧空。僵硬的財政制度成為滋生陋規(guī)的土壤。

三、選官任用制度缺陷

選官任用制度包括官員選任和監(jiān)管兩個方面的內(nèi)容，其制度缺陷也源于此。

(一)科舉選官不習政務

明清時期，科舉制度愈加嚴格和程序化，考試內(nèi)容局限于儒家典籍，逐漸與時代和政務實際脫節(jié)，通過科舉入仕的官員，往往缺乏實際任事能力。例如，部分中央部院衙門官員，起家文史，不習律例、司法、會計等部務，只能全權倚仗辦事胥吏，李慈銘云：“部寺長官不知曹務，惟任諸司，諸司一委之吏?！?/p>

(二)捐納入仕侵蝕吏治

國家在財政困難的時候往往通過捐納取官增加財政收入。據(jù)韋慶遠的《中國官制史》記載，康熙十三年(1674)，朝廷因用兵平定三藩之亂，宣布開捐納官，三年間便有五百多人捐為實職知縣，占全國知縣總人數(shù)的三分之一。這種做法雖然可解一時之經(jīng)濟困難，但這批人員素質堪憂，花錢買官勢必會在任上利用職權多方牟利。朝廷后來雖然屢次禁捐，但清朝中后期捐納之風依然盛行。捐納任官變官場為市場，從官員體制內(nèi)部侵蝕吏治，導致的惡果顯而易見。

(三)監(jiān)管機制效用虛化

國家雖建立起多重監(jiān)察網(wǎng)絡，設監(jiān)察機關都察院及六科，并頒布《欽定臺規(guī)》等監(jiān)察法規(guī)，但監(jiān)察機構作為皇權的附屬，監(jiān)察者本身也是既得利益的群體之一，因此無法有效實施監(jiān)督職能，監(jiān)察機構形同虛設。

1.言官隱忍不言，不愿承擔風聞彈奏風險

順治諭督察：“科道為耳目之官，職在發(fā)奸剔弊……近來各官彈章其中多摭拾塞責，將他人已經(jīng)糾參之事隨聲附合，豈朝廷設立言官之意？”[4]康熙指斥：“近時言官條奏參劾，章疏寥寥，雖間有人告，而深切時政，從實直陳者甚少?！盵5]

2.地方上監(jiān)督權“責歸督撫”，出現(xiàn)瞻徇包庇

地方上公務的監(jiān)督權“責歸督撫”[6]，在任日久難免對共事官吏產(chǎn)生瞻徇包庇的情況。清朝《文獻通考》記載：“順治八年(1651)，吏治敝壞……至于不識文義之人，益不勝任文移招詳，全憑幕友代筆轉換上下，與吏役通同作弊貽害百姓。督撫不行糾察，大乖法紀?！盵7]更有甚者，督撫只檢舉地方上的小官，真正的巨貪官員反而受其包庇。魏象樞云：“(督撫)所劾不過小官，茍且塞責，大貪大惡反多徇縱”。

3.官員任期流官制度的弊端

清朝為監(jiān)管漢官，唯恐其任期過長而培植地方勢力，因此在地方州縣和各級部門間實行“流官制”，而且“流”動的速度越來越快。以縣官為例，“平均任期從清代早期的1.7年縮短至后來的1年，這樣一來，地方官員因任期縮短，任職期間既不可能鉆研例律，也難以確知各胥吏的人品和背景，也難以對其進行節(jié)制”[8]。

4.陋規(guī)名目繁多，官吏共同分潤

陋規(guī)取自于民，但地方官絕對不會獨享，而是將其中很大一部分陋規(guī)收入以規(guī)禮、規(guī)費的名義致送上級，同流合污。管官與犯官之間相互勾結，共同分潤，在利益的驅使下敷衍塞責，因而更加難以監(jiān)控。官僚系統(tǒng)從上至下已經(jīng)形成一個利益共同體，監(jiān)管制度終成一紙?zhí)撐摹?/p>

四、低俸制的局限

所謂“俸祿所以養(yǎng)廉也”，俸祿不敷使用必然會造成官吏恃權謀利、貪婪需索的惡果。張純云：“臣聞人皆患吏之貪，而不知去貪之道；人皆喜吏之清，而不知致清之本。必欲去貪致清，在乎厚其祿，均其俸而已?！盵9]

(一)官吏俸祿微薄不足使用

清代沿襲元明以來的職官低俸制。順治十年(1653)正式頒行俸祿定額，作為沿用定例。在京文武官員年俸祿為：一品一百八十兩，二品一百五十兩，三品一百三十兩，四品一百零五兩，五品八十兩，六品六十兩，七品四十五兩，八品四十兩，正九品三十三兩一錢?？梢娗宕賳T的薪俸待遇極其低微，僅憑俸銀幾乎難以維持生活與用度?？滴醢四?1669)監(jiān)察御史趙璟上奏到：“(若以知縣論之)計每月支俸三兩零，一家一日，粗糧安飽，兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十余日，將忍饑不食乎？”[10]

本已微薄的俸祿有時還不能足額兌現(xiàn)。如吏部司官何剛德稱：“余初到部時，京官俸銀尚是六折發(fā)給，六品一年春秋兩季應六十兩，六六三十六，七除八扣，僅有三十二兩。后數(shù)年改作全俸，年卻有六十金，京官許食恩、正兩俸，補缺后則兩份六十金，升五品給白米，老米多不能食，折與米店，兩期僅能得好米數(shù)石，若白米尚可不換也。”

(二)官員支出用項甚廣

地方官的開銷用項繁多，主要包括：延請幕友、贍養(yǎng)家小、接濟親屬，公務應酬、人情往來，本人車馬、衣飾、飲宴、仆從等。佐伯富云：“總督巡撫等地方大官多數(shù)均家口甚眾，日常開支已極浩繁，而且還須負擔未領俸給之胥吏的費用，及衙門的一切設備、消耗等費，那不是一年不滿二百兩的少數(shù)俸薪所能支付的?！盵11]清代低俸制與官吏支出需求的巨大差距，必然導致謀求俸祿外收入。顧炎武云：“今之制祿不過唐人什之二三。彼無以自贍，得而不取諸民乎？”因此，尋求陋規(guī)收入是勢之必然。

(三)奢侈之風與物價上漲的影響

隨著政權的穩(wěn)定和經(jīng)濟的復蘇，清代中后期崇尚奢華的風氣漸漸興起?？滴跏?1677)，給事中徐旭齡稱：“試觀今日之池館園亭、歌舞宴會，視順治初年不止十倍?！鼻≡诮y(tǒng)治后期，他頻繁狩獵、出巡、舉辦慶典活動，其“供需之侈，驛騷之繁，將十倍于康熙時”，上行下效加劇了官場的奢侈腐化。

值得注意的是，康熙中后期物價也開始逐漸攀升，乾隆時物價出現(xiàn)急劇上升的局面。嘉慶十九年(1814)羅桂芳云：“康熙、雍正以及乾隆之初，民間百物之估，按之于今，大率一益而三，是今之弊輕己甚矣?！闭账恼f法，康雍乾一百多年間，物價翻了三倍[12]。乾隆諭稱：“國家承平日久，生齒日繁，物產(chǎn)只有此數(shù)，而日用日間加增。康熙年間，朕在沖齡時即聞乳保等物昂貴，度日艱難之語，今又七十余年，戶口滋生較前奚啻倍蓰？是當時一人衣食之需，今日且供一二十人之用，欲使家給人足比戶豐盈，勢斷有所不能。”[13]

物價持續(xù)上漲，銀兩不斷貶值，官員的俸祿卻始終維持原額，這使其更加不敷使用。乾隆五十八年(1793)，喬治·斯丹東稱：“最近一個世紀以來，大量白銀從歐洲流入中國，因此中國物價顯著提高。物價提高了，但官員們的薪金仍然是固定的，這就使他們的收入同應有的開支比例失調(diào)……中國官員的薪金不高，使他們?nèi)菀捉邮芏Y物的引誘……據(jù)說大部分衙門里都還有貪污，中國官吏薪俸很低，但許多貪官污吏可以弄到巨大家產(chǎn)?！盵14]為改變這一情況，雍正時實行養(yǎng)廉銀制度，但官員依然入不敷出。乾隆初年，兩廣總督馬爾泰稱按察使養(yǎng)廉銀不足用，“案犢繁多……歲延幕友多人，束修供給，費用稍廣，原定每歲養(yǎng)廉銀六千兩實屬不敷”[15]。各級官吏最終不得不依靠陋規(guī)系統(tǒng)，千方百計地尋求體制外收入，低俸制實為滋生部費的重要原因之一。

五、立法缺失與量刑不確定

(一)部費陋規(guī)行為立法的缺失

收受部費是否屬于違法行為，《大清律例》中對此并沒有針對性的條目，罪與非罪之間界限十分模糊，只在《刑律·受贓》中“官吏受財”“在官求索借貸人財物”兩律下，以附例的形式對部費、程儀、土儀禮物、門包這四項陋規(guī)個案作了有罪規(guī)定。

“官吏受財”律下，包括兩項內(nèi)容：一是部院衙門書吏收受部費。雍正年案例：“書吏指稱部費招搖撞騙，知情朋分銀兩者，發(fā)黑龍江給披甲人為奴?！鼻∥迥辏骸案鞑吭貉瞄T書辦有輒敢指稱部費，招搖撞騙干犯國憲，非尋常犯贓可比者，發(fā)覺審實即行處斬，為從知情朋分銀兩之人，照例發(fā)往云貴兩廣煙瘴少輕地方，嚴行管束?！倍巧纤臼帐軐賳T下程。乾隆五年規(guī)定：“凡上司經(jīng)過，屬員呈送下程，及供應夫馬車輛一切陋規(guī)，俱行革除。如屬員仍由供應、上司仍有勒索者，俱革職提問。若督撫不行題參，照例議處。其上司隨役家人私自索取，本官不知情者，照例議處。如知情故縱，罪坐本官，照求索所部財物律治罪?！?/p>

“在官求索借貸人財物”例下，亦有兩項規(guī)定：一是接受部署土儀禮物，“若接受所部內(nèi)饋送土儀禮物，受者笞四十，與者減一等。若因事而受者，計贓以不枉法論。其經(jīng)過去處供饋飲食及親故饋送者，不在此限”。二是家人收取門包，“凡出差巡察之員，所到州縣地方，如有收受門包，與者照鉆營請托例治罪，受者照婪贓納賄例治罪。該督撫不行查察交部議處”。

戶律中對懲處漕糧征收中普遍存在的陋規(guī)積弊作了處罰規(guī)定?！疤啧芗狻币粭l有：“踢斛淋尖，多收斛面者，杖六十。若以附余糧數(shù)，計贓重者，坐贓論。”[16]

值得留意的是這四條關于部費、程儀、土儀禮物、門包陋規(guī)的律例都是在雍正年間制定的，之前的順治、康熙兩朝都沒有相應的立法，乾隆朝及以后，在針對專項陋規(guī)的立法方面也無新的建樹。

(二)量刑存在極大不確定性

在量刑方面，對于陋規(guī)案件的處理并沒有一定之規(guī)，因人、因事或全憑皇帝意旨，寬嚴不一，存在相當大的隨意性。如康熙朝噶禮貪污案，噶禮在山西任上推行以火耗填補虧空，實際上卻將四十萬兩耗銀貪墨入己，直至在兩江總督任上與江蘇巡撫張伯行抵牾，釀成朝野轟動的督撫互參案，這才揭發(fā)出之前的陋規(guī)貪賄案[17]。雍正五年(1727)，巡察御史博濟勒索驛站規(guī)禮，被立即革職交由當?shù)卮髥T審理具奏；雍正七年(1729)，原任山東巡撫塞楞額，“既不能禁約屬員，革除陋規(guī)，又復縱令家人索取門包，被處以絞刑”[18]。乾隆在處理性質相近的陋規(guī)案時，處罰明顯輕重不一，例如臺灣?？诼?guī)案和廈門陋規(guī)案均涉及地方要員，地域也都在福建省沿海一帶，但前案只處理了十幾名涉案官員，主犯閩浙總督楊廷璋竟獲從寬處置，還“著恩賞其來京效力”；后案的審理卻用了五年多時間，涉及百余名官員，勒令追繳款項一百二十九萬余兩，陣亡及病故者要由家屬代其賠還，負有連帶責任的上司也要攤賠。兩案相較，可見執(zhí)法之隨心所欲[19]。

因缺少針對陋規(guī)行為的專項立法，案件處理沒有明確的法律條文可資援引，有限的律文條例根本不足以應對層出不窮并且牽涉愈加廣泛和復雜的陋規(guī)案件。在“乾綱獨斷”以言代法的時代，審理處罰從寬從嚴都依據(jù)統(tǒng)治的需要，或因時因案而量刑不一。立法的缺失和執(zhí)法的隨意嚴重削弱了法律的權威，以及對部費陋規(guī)的威懾懲戒作用。

綜上所述，清代國家治理中的各項制度缺陷導致了部費陋規(guī)的出現(xiàn)與長期存在，因此必須從制度根源上進行改革與完善，將權力關進制度的籠子，杜絕官員濫用職權，從而提高國家機關管理水平和運行效率。