關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能若干問題的調(diào)研報(bào)告

●福建省委編辦調(diào)研組

根據(jù)福建省委關(guān)于開展“再學(xué)習(xí)、再調(diào)研、再落實(shí)”活動(dòng)的部署要求，2021年3月，省委編辦調(diào)研組一行前往泉州南安、安溪等地調(diào)研，通過召開座談會(huì)、個(gè)別訪談、實(shí)地考察等方式，深入了解各地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變工作情況，廣泛聽取基層干部和企業(yè)代表意見建議，指導(dǎo)督促各地鞏固深化機(jī)構(gòu)改革成果，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升履職水平。

一、改革做法和成效

福建省各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革以及加快政府職能轉(zhuǎn)變的部署要求，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的機(jī)構(gòu)職能體系，持續(xù)鞏固深化機(jī)構(gòu)改革成果，不斷提高效率效能，為精準(zhǔn)服務(wù)企業(yè)、加強(qiáng)有效監(jiān)管提供了有力支撐。

一是緊扣地方發(fā)展需要，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)。在嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于機(jī)構(gòu)限額和市縣分類相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，圍繞新福建建設(shè)要求，按規(guī)定限額科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，“規(guī)定動(dòng)作”全部落實(shí)到位，“自選動(dòng)作”凸顯福建特色，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要提供了有力保障。比如，積極適應(yīng)信息化發(fā)展需要，設(shè)置數(shù)字辦或大數(shù)據(jù)管理局，助力推進(jìn)“數(shù)字福建”建設(shè)；多數(shù)市縣設(shè)置了林業(yè)機(jī)構(gòu)，為生態(tài)建設(shè)提供組織保障；沿海的設(shè)區(qū)市按照建設(shè)海洋強(qiáng)省的要求，單獨(dú)設(shè)立海洋漁業(yè)部門；一些縣（市、區(qū)）探索單獨(dú)設(shè)置行政審批機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)審批服務(wù)便民化工作等。

二是著力理順職責(zé)關(guān)系，職能配置更加優(yōu)化。按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，減少對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力。在此基礎(chǔ)上，各地通過制定部門“三定”規(guī)定和梳理公布權(quán)責(zé)清單，理順職責(zé)關(guān)系，明確責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任分工，有效解決了一些部門存在的職責(zé)不清和職責(zé)缺位、越位、錯(cuò)位等問題。比如，化工工程安全監(jiān)管、同城快送監(jiān)管、野生中藥材保護(hù)等職責(zé)關(guān)系都在本輪機(jī)構(gòu)改革中被理順。

三是整合優(yōu)化執(zhí)法資源，監(jiān)督監(jiān)管更加高效。通過強(qiáng)化、完善各項(xiàng)監(jiān)督監(jiān)管職能，推動(dòng)部門按照法定權(quán)限和程序履行職能，做到規(guī)范、透明、高效。積極推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管等五大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，整合設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍，除個(gè)別按規(guī)定保留外，省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍全部取消，設(shè)區(qū)的市和區(qū)只保留一個(gè)執(zhí)法層級(jí)，梳理公布農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法事項(xiàng)539項(xiàng)，行政處罰等事項(xiàng)得到精簡(jiǎn)，著力破解多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。一些領(lǐng)域的改革成效顯著，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等經(jīng)驗(yàn)做法被收入《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法推廣清單》。

四是建立協(xié)同配合機(jī)制，部門運(yùn)行更加順暢。對(duì)涉及多個(gè)部門的工作，按照“有分工就要有牽頭、有牽頭就要有配合”的原則，構(gòu)建各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同推進(jìn)、相互支持的運(yùn)行機(jī)制，防止政出多門、推諉扯皮等問題，做到有主有次、有統(tǒng)有分。同時(shí)，通過梳理“屬地管理”事項(xiàng)，理順不同層級(jí)政府部門關(guān)系。改革后，僅省級(jí)層面就確定涉改部門職責(zé)分工和協(xié)調(diào)配合機(jī)制82項(xiàng)，涉及森林防滅火、防汛抗旱、農(nóng)村人居環(huán)境整治等多個(gè)方面，各地也相應(yīng)建立健全工作機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)職責(zé)落到實(shí)處。

二、存在的主要問題

按照黨的十九屆五中全會(huì)關(guān)于更好發(fā)揮政府作用、加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的要求，各地在轉(zhuǎn)變政府職能方面還存在一些不足，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）服務(wù)與監(jiān)管存在缺位

一是服務(wù)不夠精準(zhǔn)有力。受新冠肺炎疫情影響，當(dāng)前一些企業(yè)發(fā)展面臨較大困難，亟需政府部門提供精準(zhǔn)有力的服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少部門在這方面仍存在較大短板。以惠企政策為例，主要有兩個(gè)方面問題：一方面，政策不夠精準(zhǔn)。有的部門沒有根據(jù)實(shí)際情況變化對(duì)政策作出及時(shí)調(diào)整，政策的精準(zhǔn)度、受惠面還有待提高。以泉州南安市的石材行業(yè)為例，企業(yè)反映近幾年已通過技術(shù)更新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，目前能耗、污染排放等已大幅下降，但仍被界定為高耗能產(chǎn)業(yè)，企業(yè)在電價(jià)、貸款等方面無法享受優(yōu)惠政策。另一方面，政策落實(shí)不夠理想。有的政策操作性或?qū)嵱眯圆粡?qiáng)，制定政策的部門也不知道如何執(zhí)行；有些政策雖然出臺(tái)已久，但落地效果一般，比如，企業(yè)人才住房、子女教育保障等。二是部分領(lǐng)域監(jiān)管存在空白。隨著各種新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)，相關(guān)的法律法規(guī)和工作機(jī)制沒有及時(shí)跟上，一些領(lǐng)域存在監(jiān)管空白或監(jiān)管不力問題。一些部門仍習(xí)慣沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，不僅使工作人員疲于應(yīng)付，而且難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。三是社會(huì)管理和公共服務(wù)存在較大短板。受地方政府財(cái)力等多重因素影響，一些地方在社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的履職還不夠到位。比如，因相關(guān)配套不到位，企業(yè)人員子女就學(xué)問題比較突出，導(dǎo)致很多人才引不進(jìn)、留不住。四是審批服務(wù)不夠便捷。各地普遍反映，由于信息壁壘的存在，部門之間信息無法共享，制約了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的進(jìn)一步深化。比如，在用地審批方面，自然資源和住建部門分別使用兩套不同的系統(tǒng)，信息無法共享，審批效率難以提高。此外，一些權(quán)限下放后，相關(guān)的培訓(xùn)指導(dǎo)或?qū)I(yè)力量沒有及時(shí)跟上，基層人員不懂如何辦理，在受理業(yè)務(wù)時(shí)省市縣三級(jí)互相推諉，影響了下放效果和辦事效率。

（二）職能存在錯(cuò)位

一是職責(zé)關(guān)系有待理順。職責(zé)交叉、政出多門等問題仍然存在。比如，原老齡辦工作職責(zé)分別移交到民政和衛(wèi)健部門后，兩個(gè)部門對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作職責(zé)的劃分還不夠清晰，工作存在重復(fù)部署情況。此外，部門之間相互掣肘、政策“打架”等問題也時(shí)有發(fā)生。比如，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總規(guī)、土地利用規(guī)劃、環(huán)保、林地等不同規(guī)劃還存在沖突，“多規(guī)合一”仍未真正落地。二是協(xié)作機(jī)制不夠健全。機(jī)構(gòu)改革后，一些部門職責(zé)關(guān)系重新作了調(diào)整，受人員力量、專業(yè)技術(shù)等限制，部門之間的協(xié)作配合還不夠順暢，有統(tǒng)有分、有主有次的協(xié)同機(jī)制還不夠完善，特別是一些涉及多部門管理的事項(xiàng)，還存在牽頭部門不愿意牽頭、配合部門不主動(dòng)配合等問題。比如，對(duì)“兩違”（違法用地、違法建設(shè)）整治工作，雖然省級(jí)文件已明確由自然資源部門牽頭，但一些市縣自然資源部門以住建、城管等部門也負(fù)有部分職責(zé)為由而拒絕承擔(dān)，相關(guān)協(xié)作機(jī)制遲遲未能建立。

（三）政府存在越位

一是簡(jiǎn)政放權(quán)不夠徹底。近年來，簡(jiǎn)政放權(quán)取消下放了大量事項(xiàng)，取得了顯著成效。但企業(yè)反映，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)仍然過多過細(xì)，行政審批事項(xiàng)仍然偏多，一些該放的權(quán)沒有放到位，一些不該管的事依舊在管，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用尚未充分發(fā)揮。二是履職方式不夠規(guī)范。受傳統(tǒng)管理模式影響，一些部門在履職過程中對(duì)企業(yè)或社會(huì)過度干預(yù)、行政手段過多的問題還比較突出。比如，在淘汰相關(guān)落后產(chǎn)業(yè)過程中，一些部門仍習(xí)慣簡(jiǎn)單利用行政手段“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，沒有注意運(yùn)用市場(chǎng)手段解決產(chǎn)能過剩等問題。又如，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，有的地方簡(jiǎn)單采取以控制企業(yè)規(guī)模和數(shù)量設(shè)置準(zhǔn)入門檻的做法，導(dǎo)致后來者無法參與競(jìng)爭(zhēng)，與市場(chǎng)規(guī)則相背離。

三、意見建議

（一）聚焦優(yōu)化服務(wù)，走好服務(wù)企業(yè)“最后一公里”

一是進(jìn)一步提升政策質(zhì)量。以提升政策針對(duì)性、可操作性為目標(biāo)，進(jìn)一步改進(jìn)決策方式，提升決策質(zhì)量。一方面，要完善調(diào)查研究制度。堅(jiān)持先調(diào)研后決策，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大決策事項(xiàng)，組織專家學(xué)者，或者委托第三方機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)論證，為科學(xué)決策提供智力支撐。另一方面，要完善征求意見制度。對(duì)一些涉企的重大決策，要充分征求有關(guān)方面特別是企業(yè)的意見建議。建議進(jìn)一步完善和推行政府決策聽證會(huì)制度，將企業(yè)等更多利益相關(guān)者列為聽證對(duì)象，廣泛聽取各方面的意見，提升聽證對(duì)象的代表性和聽證過程的透明度。二是進(jìn)一步加強(qiáng)政策解讀。政策公布時(shí)，文件起草部門要同步組織開展解讀，充分利用政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等各種媒介，及時(shí)發(fā)布權(quán)威解讀，多角度、全方位闡釋政策。政策執(zhí)行過程中，要密切跟蹤執(zhí)行效果和相關(guān)輿情，圍繞市場(chǎng)和社會(huì)重點(diǎn)關(guān)切以及對(duì)政策的相關(guān)誤解誤讀，有針對(duì)性地釋疑解惑，進(jìn)一步增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，推動(dòng)政策落地實(shí)施。三是進(jìn)一步完善服務(wù)機(jī)制。建議完善并推廣如下制度：第一，完善并推廣企業(yè)“首席服務(wù)員”制度，及時(shí)了解掌握企業(yè)面臨的困難，加大惠企政策宣傳力度，提供政策服務(wù)清單，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，幫助企業(yè)及時(shí)享受優(yōu)惠政策、及時(shí)反映發(fā)展困難，確保相關(guān)政策落地見效。第二，建立數(shù)字化智能化服務(wù)團(tuán)，組織互聯(lián)網(wǎng)、智能化方面的專家組成服務(wù)指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，對(duì)企業(yè)數(shù)字化智能化作具體指導(dǎo)，如哪些環(huán)節(jié)需要、哪些不需要、如何銜接等作具體分析指導(dǎo)，提升數(shù)字化智能化的水平和效益，避免企業(yè)盲目投資。

（二）聚焦強(qiáng)化監(jiān)管，著力營造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境

一是理順職責(zé)關(guān)系，明確監(jiān)管責(zé)任。按照“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步厘清各部門監(jiān)管職責(zé)，明確權(quán)責(zé)邊界。建議在各級(jí)政府建立職責(zé)分工協(xié)商機(jī)制，對(duì)職責(zé)分工有異議或需要進(jìn)一步明確的，由牽頭部門提出、其他相關(guān)部門配合，按規(guī)定程序報(bào)機(jī)構(gòu)編制部門協(xié)調(diào)明確。在此基礎(chǔ)上，完善部門監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制，分類梳理行政過錯(cuò)責(zé)任追究事宜，加大問責(zé)力度，切實(shí)解決行政不作為、亂作為和推諉扯皮等問題。二是完善監(jiān)管體制，強(qiáng)化監(jiān)管合力。持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，加快解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”等重點(diǎn)難點(diǎn)問題。三是堅(jiān)持依法依規(guī)，規(guī)范監(jiān)管行為。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，依法健全部門權(quán)責(zé)清單，完善監(jiān)管法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，堅(jiān)決防止“釣魚執(zhí)法”、選擇性執(zhí)法和以罰代管等問題。按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，積極探索適合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等新經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的審慎監(jiān)管方式，結(jié)合實(shí)際穩(wěn)妥開展審慎監(jiān)管工作，做到既大力支持新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又避免監(jiān)管空白、有效防范風(fēng)險(xiǎn)。四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。第一，加快構(gòu)建綜合監(jiān)管信用體系，完善誠信檔案、失信懲戒等制度，充分發(fā)揮信用對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)和約束作用，有效緩解部門監(jiān)管壓力、提升監(jiān)管實(shí)效。第二，大力推進(jìn)智慧監(jiān)管，完善統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)，充分運(yùn)用信息化等現(xiàn)代技術(shù)手段，整合部門監(jiān)管信息資源，構(gòu)建智慧監(jiān)管體系，提高執(zhí)法效能。

（三）聚焦提升效率，推進(jìn)政府職能與流程再造

一是加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，進(jìn)一步為企業(yè)松綁減負(fù)。進(jìn)一步劃清政府和市場(chǎng)的邊界，凡屬市場(chǎng)能解決的，下大決心和力氣松綁支持，不予干預(yù)。特別是要針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府審批繁瑣、干預(yù)過多、監(jiān)管不到位等問題，進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，讓市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。針對(duì)權(quán)力下放后的承接問題，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，明確追責(zé)要求，加強(qiáng)跟蹤問效，防止一放了之。 二是加快數(shù)字政府建設(shè)，助推審批服務(wù)提質(zhì)增效。充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，建立健全網(wǎng)上智能化政務(wù)處理和審批服務(wù)模式，簡(jiǎn)化審核審批程序，提高政府行政效能。目前可以由省級(jí)層面牽頭，先行打破部分重要職能部門之間的信息壁壘，通過實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享、共用，創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步減少辦事材料，再造服務(wù)流程，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)效能提升。