相鄰權(quán)地役權(quán)在自然資源管理中應(yīng)用之思考

□ 紹興市軌道交通集團(tuán)有限公司 趙 琦

□ 紹興市土地整理儲備中心 王英豪

《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國民法典》頒布實施后，中國才真正確立了相鄰權(quán)、地役權(quán)制度。確立相鄰權(quán)、地役權(quán)制度的目的是要在土地現(xiàn)有慣常、效用的基礎(chǔ)上，使土地得到最大程度的利用。但在中國，相鄰權(quán)、地役權(quán)制度實施10 多年來，取得的效果并不理想，在土地開發(fā)利用中鮮有涉及相鄰權(quán)、地役權(quán)的設(shè)定，公眾認(rèn)知程度也很低。因此，如何加強(qiáng)相鄰權(quán)、地役權(quán)制度在自然資源管理中的應(yīng)用，是值得研究的課題。

一、問題的提出

案例一：某森林公安派出所因工程項目施工和日后用水、電需要，需經(jīng)過相鄰村集體所有的耕地和林地，從附近離主體工程550 米處城市供水系統(tǒng)通過鋪設(shè)地下管道將自來水接至建設(shè)工程工地，從附近離主體工程200 米處將城市供電系統(tǒng)通過鋪設(shè)地下管道將電力接入工地變壓器站。

案例二：某地鐵公司為實施110千伏變電所建設(shè)項目，擬從離主體工程項目外2785 米處城市電力網(wǎng)的變電所鋪設(shè)地下管道，引入電力至項目地塊變電所。地下管線經(jīng)過區(qū)域不在政府部門擬批準(zhǔn)建設(shè)的主體工程所占土地使用范圍內(nèi)，也不在項目地塊施工場地變電所建設(shè)工程帶征土地內(nèi)，系土地所有權(quán)為3 個村的耕地等集體土地。

兩個案例除了開挖時對農(nóng)用地上的地面附著物或青苗造成損害外，也因?qū)﹂_挖后的管線占地及周圍一定土地面積形成了相鄰權(quán)、地役權(quán)的關(guān)系，按照現(xiàn)行法理解釋，相鄰關(guān)系一般以兩宗不動產(chǎn)相鄰為必要，地役權(quán)不以相鄰近為必要，即使兩宗不動產(chǎn)不相鄰近也可以設(shè)定，則案例一為相鄰權(quán)關(guān)系，案例二為地役權(quán)關(guān)系。

根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例實施細(xì)則》有關(guān)地下電力電纜保護(hù)區(qū)寬度的要求，案例一需要保護(hù)的區(qū)域面積為300 平方米，案例二需要保護(hù)的區(qū)域面積為4178 平方米。按照規(guī)定，保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止興建建筑物和構(gòu)筑物。

由于無相關(guān)規(guī)定，各自雙方既未向自然資源主管部門申請用地、規(guī)劃報備，也未在不動產(chǎn)登記部門申請相鄰權(quán)、地役權(quán)登記，經(jīng)雙方洽談確定補(bǔ)償費(fèi)用后動工建設(shè)。

由于缺乏具體的操作規(guī)范，自然資源主管部門無法對其進(jìn)行監(jiān)管。

二、存在問題

（一）土地所有者擴(kuò)大了權(quán)利行使權(quán)

案例中所占土地系村集體農(nóng)用地，土地所有者僅對土地具有占有、使用、收益的權(quán)利，但案例中集體土地所有者實際上行使了處分的權(quán)利，土地使用者在地下管網(wǎng)鋪設(shè)后實際取得了無約束使用年限的土地使用權(quán)。

（二）影響規(guī)劃編制和土地利用

土地使用者一旦完成地下管線的鋪設(shè)，即造成對相鄰地地下實際占用的事實。由于鋪設(shè)管線是集體土地所有者和用地單位的私下交易行為，線路走向未在自然資源部門報備，由于不掌握線路走向，主管部門編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃會出現(xiàn)不符合地塊實際利用狀況，同時受地下管線保護(hù)區(qū)寬度的限制，在編制區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃涉及該地塊時需留出地下管線保護(hù)區(qū)，減少了地塊可實際利用的土地面積，也將影響今后土地開發(fā)中建構(gòu)筑物的布局；或本為同一宗地而因地下管線經(jīng)過或劃分為二宗土地。因此從表面上看，地下管線工程完工土地平整后，雖然其上可種植農(nóng)作物等，仍可作農(nóng)業(yè)用地使用，但從城郊土地開發(fā)利用角度看，將嚴(yán)重影響控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和土地的合理利用。

（三）管理缺失

相鄰權(quán)、地役權(quán)人等不主動向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請辦理相鄰權(quán)、地役權(quán)登記，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)自然也失去了對相鄰權(quán)、地役權(quán)的合法性審查的機(jī)會。同時由于沒有法定的操作依據(jù)，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也無法具體履行登記程序。失管的后果特別是日后發(fā)生糾紛，其權(quán)利得不到法律保護(hù)。

（四）補(bǔ)償價無據(jù)

《中華人民共和國民法典》規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)利人因用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等利用相鄰不動產(chǎn)的，應(yīng)支付償金。但補(bǔ)償價如何確定無據(jù)可依，因此土地所有者漫天要價的情況時有發(fā)生。

三、幾點(diǎn)思考

（一）完善相關(guān)法律規(guī)范，將物權(quán)規(guī)則具體化

自然資源主管部門行政管理的目標(biāo)與相鄰權(quán)、地役權(quán)設(shè)定的目的都是突出土地節(jié)約集約利用，使土地發(fā)揮最大效益，因此相鄰權(quán)、地役權(quán)制度是否有效施行，與自然資源主管部門日常監(jiān)管工作密切相關(guān)。

《中華人民共和國民法典》對相鄰權(quán)、地役權(quán)的表述只定了原則，其規(guī)定過于粗淺，較為籠統(tǒng)和抽象，沒有細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體的規(guī)定，使法律對社會生活關(guān)系的調(diào)整留下了相當(dāng)大的空白地帶，已滯后于中國現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活的實際狀況，這就需要規(guī)范不動產(chǎn)使用的行政法規(guī)，盡快回應(yīng)《中華人民共和國民法典》中的權(quán)利關(guān)切，完善相關(guān)的法律規(guī)范，將《中華人民共和國民法典》中的物權(quán)規(guī)則具體化。

從現(xiàn)實情況看，相鄰權(quán)、地役權(quán)制度在自然資源管理中的法律價值低。《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《不動產(chǎn)登記條例》等行政法規(guī)沒有相鄰權(quán)、地役權(quán)的概念。從中央到地方的規(guī)范性文件中，也沒有涉及相鄰權(quán)、地役權(quán)制度的條款內(nèi)容。從目前不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)登記的情況來看，基本上沒有相鄰權(quán)、地役權(quán)的登記。

在目前法律對相鄰權(quán)、地役權(quán)尚無規(guī)定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，自然資源主管部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策規(guī)定，明確相鄰權(quán)、地役權(quán)的法律地位，加強(qiáng)對相鄰權(quán)、地役權(quán)的管理。對于涉及相鄰權(quán)、地役權(quán)的規(guī)范性文件，至少應(yīng)采用行政立法的方式給予明確。要使相鄰權(quán)、地役權(quán)制度規(guī)范、完備，并具有可操作性和實際應(yīng)用價值，需結(jié)合社會生活實踐，建立起完善的、科學(xué)的相鄰權(quán)、地役權(quán)法律制度體系。

2021 年7 月6 日，《自然資源部關(guān)于修改印發(fā)<不動產(chǎn)登記操作規(guī)范>的通知》中，《不動產(chǎn)登記申請表》增加了地役權(quán)利的類型，或許是主管部門開始重視相鄰權(quán)、地役權(quán)管理的第一步。

（二）設(shè)立備案制度

土地相鄰權(quán)、地役權(quán)的存在，因厲害關(guān)系人范圍不明，將影響區(qū)域土地利用控制性規(guī)劃的編制，實質(zhì)影響土地開發(fā)關(guān)系人權(quán)利的保障，因此一方面要設(shè)立備案制度，凡存在相鄰權(quán)、地役權(quán)的地塊，其相關(guān)利益方要提供相關(guān)資料在城市規(guī)劃部門備案，同時有關(guān)部門在編制控規(guī)時，要調(diào)查了解規(guī)劃地塊相鄰權(quán)、地役權(quán)的存在與否情況，明晰相鄰權(quán)、地役權(quán)的邊界，使出臺的控規(guī)符合地塊實際。

（三）進(jìn)行不動產(chǎn)登記

《民法典》傾向于讓土地使用人事前約束自己的行為，更加偏重于預(yù)防，弱化事后訴訟解決，但根據(jù)現(xiàn)行法理解釋，為保障雙方當(dāng)事人的權(quán)益，通常情況下需要經(jīng)過不動產(chǎn)登記部門登記才能從法律層面保障自身的權(quán)益。也就是說，相鄰權(quán)、地役權(quán)的發(fā)生、變動或消滅，只有在登記的情況下才能產(chǎn)生對抗善意第三人的效力。因此，產(chǎn)生相鄰權(quán)、地役權(quán)后，雙方當(dāng)事人需要去不動產(chǎn)登記部門申請登記，以保護(hù)自身的權(quán)益；對不動產(chǎn)登記部門而言，通過對相鄰權(quán)、地役權(quán)的登記，才有了解掌握對相鄰權(quán)、地役權(quán)合法性審查的機(jī)會。

（四）合理確定補(bǔ)償價

相鄰、地役關(guān)系是相互的，自己的權(quán)利就是相鄰權(quán)利人的義務(wù)，它既是要求相鄰的對方提供實現(xiàn)權(quán)利的便利條件，也是相鄰的對方在實現(xiàn)權(quán)利時接受對方對自己的限制。

相鄰權(quán)、地役權(quán)的產(chǎn)生，必然會對集體土地所有權(quán)人利益受到影響，妥善處理雙方的利益關(guān)系，合理確定對土地?fù)p害的補(bǔ)償是必需的。

相鄰、地役權(quán)的產(chǎn)生除了管道鋪設(shè)前的開挖將損害地面附著物外，開挖后的管道占地及周圍一定土地面積演變成實質(zhì)性的永久占用，但管道鋪設(shè)完成復(fù)墾后其上仍可種植農(nóng)作物即占而可用，因此合理確定補(bǔ)償價，是相鄰、地役權(quán)存在的關(guān)鍵。

就目前土地管理的現(xiàn)狀，建議以征地區(qū)片綜合地價（剔除農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)）或農(nóng)用地基準(zhǔn)地價作為雙方確定補(bǔ)償價的依據(jù)，也可委托土地估價機(jī)構(gòu)評估確定。