規(guī)范編外人員管理問題的初步探討

●梁遠 鄒宇 陳豐琳

近年來，編外人員在各級機關事業(yè)單位使用日益廣泛，成為政府履職的重要力量，體量大、作用大、管理難度大。一些地方出臺了統(tǒng)籌管理的政策文件，進行了探索，實踐證明，編外用人應該管，也能管好。同時，不同領域不同類型的編外人員情況復雜，管理中面臨諸多共性個性問題，需要深化理論研究，加強制度設計，探尋管好用好這一龐大人員群體的思路和途徑。

一、編外用人是各國政府人員管理的共同命題

編外用人現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度上源于政府職責任務的不斷演化與編制的相對穩(wěn)定之間的矛盾。政府履職所需人員多樣，用人需求又經(jīng)常變動。因此，政府的用人制度并非整齊劃一、僵化不變，而是主輔配合、豐富多元的，除在法定制度架構下使用正式人員外，通常會以其他方式靈活使用各類人員，以維護組織機構的協(xié)調運轉和職能作用的有效發(fā)揮。

我國公共部門使用非正式官員從事公共事務的實踐至少可以追溯到兩千多年前，歷代都采取了形式多樣的用人方式。中華人民共和國成立后，編外用人現(xiàn)象在企事業(yè)單位及黨政機關一直存在，形成“固定工—臨時工合同工—計劃外用工”的用工制度譜系，在國營企業(yè)表現(xiàn)尤為典型。固定職工的人數(shù)由國家勞動計劃控制，在各單位之間的流動須報請勞動部門批準。針對固定工存在生產(chǎn)效率不高、政府包袱重等問題，1958年開始試行“固定工”和“合同工、亦工亦農臨時工”兩種勞動制度，提倡在建筑業(yè)務季節(jié)性、臨時性生產(chǎn)中多用臨時工、合同工①。1962年，國務院印發(fā)文件規(guī)定，凡是臨時性、季節(jié)性的工作，國營企業(yè)應當使用臨時職工，事業(yè)單位、國家機關和人民團體參照辦理。此外，由于政府的勞動計劃（包括固定工和臨時工、合同工）與實際需求存在偏差，企事業(yè)單位時常在國家勞動計劃之外吸收人員，即計劃外用工，有時也被指為“私雇亂招”。

改革開放后，國有企業(yè)用工方式逐步市場化，國家企業(yè)編制退出歷史舞臺。機關事業(yè)單位的用工環(huán)境同樣發(fā)生了巨大變化，越來越多的崗位采取聘用或購買服務等方式，更為靈活、經(jīng)濟地滿足用人需求，而無需用高成本的“入編”方式。因此，在原有用工制度譜系的基礎上，政府用工的“雙軌制”甚至“多軌制”特征日趨明顯，傳統(tǒng)的編內用人與基于市場的各類編外用人都得到發(fā)展。

編外人員普遍存在的表象，反映了社會主義市場經(jīng)濟條件下政府用人方式多元化這一客觀的社會歷史進程。政府履職的人力需求滿足，逐步從“是否增編”的判斷題，變?yōu)榭赏ㄟ^增加編制、單位自聘、勞務派遣、非全日制用工、政府購買、志愿服務等多種方式予以解決的多選題。

在西方市場經(jīng)濟國家，政府人員處于不同用工制度的管理下，其中適用公法管理的公務員和適用私法合同管理的雇員或工人是最主要的兩種用人制度。在歐盟多數(shù)成員國中，一般將職業(yè)公務員（professional civil servant）與在公共部門領取薪水的普通雇員或工人（salaried employees/ workers）加以區(qū)分，有些歐盟成員國的憲法中就有明確②。在按公法管理和私法合同管理之間，還存在一種在共同協(xié)議的基礎上雇用的公共職員，即一部分雇用條件是由政府所明確規(guī)定和保障實施的。這一用人形式，類似于我國實施的事業(yè)單位人員聘用制。

除上述用人方式外，西方國家政府還廣泛存在臨時雇員。在美國，聯(lián)邦政府工作人員中，臨時雇員約占28.6%，主要從事季節(jié)性、臨時性工作。在德國，除海關和警局外，政府機關公務員和臨時雇員比例約為6:4。在日本，政府臨時雇員又分為日常雇員和其他雇員，其中日常雇員是全職工作，人數(shù)為臨時雇員的17%，并呈下降趨勢；其他雇員每周工作時間不超過公務員的3/4，人數(shù)約為臨時雇員的83%。日本的行政機構后勤工作，基本由社會承擔，各機關只配少數(shù)司機、門衛(wèi)和服務員。

西方國家的臨時雇員制度有幾個共同點：一是臨時雇員一般具有明確的工作期限，以突出其臨時性特征。比如，美國明確規(guī)定臨時雇員期限為2年，最高4年，不得超期使用。二是臨時雇員與正式人員在權利、義務和管理方法上有嚴格的區(qū)分。很多國家都規(guī)定，臨時雇員不得擔任一些具有行政權力的職位。三是臨時雇員有“轉正”通道。比如，加拿大規(guī)定連續(xù)工作5年的臨時雇員可以自動轉為不確定性永久雇員。

二、當前編外人員管理有待探索的主要難題

用人方式的多元化組合，是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉變條件下的新生事物。傳統(tǒng)的編制、人事、財政等管理制度主要針對在編人員，而編外人員的使用一般是各單位自行決策，缺乏外部制約和內部控制機制。近年來，編外人員規(guī)模增長迅猛，加劇了“人手不足”與“人浮于事”并存的矛盾，加大了政府用人風險，給政府人員管理帶來了新挑戰(zhàn)。因此，合理使用、規(guī)范管理編外人員成為各方共識。國家層面已在警務輔助人員、司法雇員、專職消防員、城管協(xié)管員等領域出臺了相關政策。不少地方也自下而上進行了大膽探索，在編外人員總量控制、分類管理、職級設立、崗位范圍、動態(tài)調整等方面，涌現(xiàn)了許多可資借鑒的經(jīng)驗。當前，編外用人正處于“野蠻生長”和“規(guī)范管理”相互角力的階段，實踐中面臨的諸多共性問題和制度瓶頸，有待從宏觀層面加以審視和破解。

（一）編外人員隊伍是一個成分復雜的“混合體”，管理難度大

長期的無序增長，使編外人員隊伍的構成極其復雜，難以找到相對統(tǒng)一的衡量尺度。一是勞動關系多樣，聘用合同、勞動合同、勞務派遣、非全日制、勞務承包等用人用工關系纏繞在一起。二是來源復雜，包括高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、外來務工人員、離退休返聘人員、技術工人、退伍軍人等。高校、公立醫(yī)院等聚集了一大群高級知識分子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道則使用了大量進入門檻較低的協(xié)管員等。三是流動性不同，有人在職不到一年就離職，有人已是編外崗位的幾十年“老兵”。四是崗位分散，分布不均，用在哪些崗位、使用多大數(shù)量等，均沒有一定之規(guī)，有的單位編外人員數(shù)以千計，有的單位寥寥無幾。

（二）頂層設計和整體推進缺位，“嚴管”和“厚愛”雙缺失

長期以來，編外人員管理處于“四不管”地帶。地方制定的管理辦法基本上都屬于規(guī)范性文件，效力較低，懲戒手段不足，威懾力不高，人員進出、考核、監(jiān)督等環(huán)節(jié)存在“文件有要求，實際沒人管”的現(xiàn)象。編外人員作為一個巨大的職業(yè)群體，既缺少“嚴管”，又缺少“厚愛”，普遍面臨薪酬待遇低、職業(yè)發(fā)展通道狹窄、沒有歸屬感等困惑，沒有職業(yè)保護制度安排做后盾。很多崗位上，編外人員兢兢業(yè)業(yè)，取得了突出成績，卻未得到應有的保障，由此產(chǎn)生的不公平感，隨著工作年限的增長逐漸強化，直接影響隊伍穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。

（三）部門編外人員調整缺乏依據(jù)，“加的多、減的少”

從調研情況看，用人單位的編外人員額度一旦被使用，基本就只增不減了。對部門編外人員做“減法”難，主要是由于員額核定和調整缺乏必要的依據(jù)，僅僅憑借經(jīng)驗和領導意志，難以形成共識，被調整的部門抵觸多、意見大、難以常態(tài)化。即使工作量縮減，部門也不肯放手，甚至一旦有條件，仍以工作任務重、人員少、困難多等理由要求增加，使得部門編外人員一定程度的固化。市縣層面編外人員總量上的清理壓減，大多是由于經(jīng)費保障渠道由編外用人轉為政府購買服務，或者財政經(jīng)費保障層級進行了調整等，并不是用人單位主動做的“減法”。

（四）編外人員勞務派遣制盛行，尚處于規(guī)制“灰色地帶”

與用人單位自聘相比，勞務派遣這種用工形式，靈活度更高，因此逐漸成為一些地方使用編外人員的主要形式。但目前編外人員勞務派遣在立法上存在不足，規(guī)范性欠缺。《勞務派遣暫行規(guī)定》施行時，發(fā)布機關在答記者問時指出，機關事業(yè)單位的勞務派遣不納入適用范圍，該問題“將隨著改革不斷深化和法律的不斷完善逐步加以解決”③。機關事業(yè)單位編外人員的勞務派遣是一種特殊形態(tài)，基本處于無法可依的狀態(tài)。這難免導致實踐中的各行其是，如用人單位以政府購買服務的名義濫用勞務派遣“買人、買崗位”，不具備獨立法律主體地位的內設機構直接簽訂勞務派遣合同等。派遣機構布局分散、管理分散，各種規(guī)模小、能力弱、不規(guī)范的機構魚龍混雜，主體地位和主體責任缺失，用人單位的需求和被派遣人員的權益都難以得到長期穩(wěn)定的保障。

（五）編外編內“異”和“同”的尺度難拿捏

目前在許多單位，特別是高校、公立醫(yī)院、科研院所等機構，編外編內崗位混同的現(xiàn)象比較明顯，產(chǎn)生“同工不同酬”“沒有編制很傷人”等廣受社會關注的話題。為弱化編外編內人員在經(jīng)濟收入、政治待遇、社會地位等方面的差異，避免編外人員角色邊緣化④，目前學術界和一些地方都在促使編外人員的“人口特征”和“工作特性”與編內人員日益趨同⑤。實踐中，一些單位的編外人員也紛紛提出各種“齊步走”的訴求。然而，編外編內人員的待遇很難實現(xiàn)也不宜實現(xiàn)同等。一方面，在當前編制“逢進必考”的大背景下，若編外編內人員實行同等待遇，人們擔心會引發(fā)另一種意義上的“不公平”。另一方面，編外編內人員即使退休前實行同工同酬、同崗同酬，但由于身份差別，同等退休待遇也難以實現(xiàn)，這勢必造成一定程度的社會隱患，因此，目前在編外人員管理的研究和實踐領域，既充斥著編外編內同等化的呼聲，也存在編外編內差異化的觀點，兩者間尺度的拿捏直接影響著編外人員效能的發(fā)揮⑥。

（六）編外用人領域的條線“各自為戰(zhàn)”問題突出

由于缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范和管理體制，各條線都一定程度存在擴充編外人員的沖動。一些行業(yè)主管部門以紅頭文件、考評、項目審批等形式要求基層配備一定數(shù)量的編外人員。這些現(xiàn)象的存在，使得一些原本可以通過政府購買服務等方式解決人力需求的崗位，不得不納入機關事業(yè)單位編外用人的范疇，增加了財政支出負擔。

三、規(guī)范編外人員管理路徑的思考

編外用人的普遍存在，對編制管理造成了沖擊和挑戰(zhàn)。如果只管住編內，不管住編外，人員編制管理的效果必然受到影響。需要尊重現(xiàn)實，放眼長遠，統(tǒng)籌編內編外，探索出一條科學規(guī)范協(xié)同管理之路。

（一）宜暫時擱置概念上的爭論，在實踐中尋找答案、形成共識

目前關于編外人員的統(tǒng)計口徑、管理范圍等概念的界定眾說紛紜。由于不同行業(yè)、不同類型的編外人員情況千差萬別，各地的實際做法差異也很大，若要馬上有一套統(tǒng)一的標準化規(guī)范體系，不太現(xiàn)實，也沒必要。編外用人實質上是一種合同行為，限制太死，反而可能影響用人單位的用人自主權和創(chuàng)新性。因此，暫時不宜拘泥于一些概念上的爭論，應充分發(fā)揮地方的創(chuàng)新活力，讓實踐說話，在實踐中找到適合的編外人員管理模式。同時，相互學習借鑒行之有效的經(jīng)驗做法，達到“攀山千條路，同覽一月高”之效。

（二）編外人員應保持高度靈活性，不能變成另一種編制類型

編外人員存在的最大價值，也是與編制最大的區(qū)別，就是其高度的靈活性。因此編外人員額度不能固化沉淀，不能變成“第二編制”。一些地方創(chuàng)新探索，對各單位的編外人員數(shù)量采取靈活調配方式，避免“一核定終身”。有的對各單位編外人員實行員額制，一年一核、動態(tài)調整、當年有效，人員經(jīng)費列入年度預算統(tǒng)一管理。有的通過存量挖潛方式解決增量需求，對編外員額進行跨部門、跨區(qū)縣調劑。鼓勵各地探索建立動態(tài)調整機制，制定編外人員核定和調整標準，削減人員富余部門的編外人員數(shù)量，補充人員不足的部門，最大程度地發(fā)揮政府用人績效。

（三）對編外人員進行多維、立體的類別劃分，開展“模塊化”精細管理

面對編外人員這個龐大復雜的“混合體”，不能采取“一刀切”的方式，應積極探索實行差異化管理辦法。有的地方根據(jù)不同類別實行比例控制，對財政全額撥款的綜合管理類機關事業(yè)單位、行政執(zhí)法類機關事業(yè)單位，財政差額撥款事業(yè)單位，鎮(zhèn)街，學校及幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生機構等各類機關事業(yè)單位使用臨時用工人員的核定標準，分別作出了詳盡規(guī)定。類似這樣的細分，充分考慮各領域編外人員的特點?？偟乃悸肥牵瑢⒕幫馊藛T劃分為若干成分相近的“模塊”，量體裁衣，制定個性化管理模式，劃分標準可以是崗位職責、資金來源，也可以是區(qū)域、層級、行業(yè)、單位性質等。通過實行“模塊化”管理，既充分尊重不同領域的差異性，提升管理的針對性，又能最大程度地融合相近領域編外人員的相同點，提升管理效率。

（四）搭建編外人員數(shù)量和財政支出的“雙總量”控制模式，統(tǒng)籌核定編外編內人員數(shù)量

把編外人員納入政府人員規(guī)模總體控制范圍內實行統(tǒng)一管控。一方面，強化對編外人員數(shù)量和財政支出的“雙總量”控制。人員數(shù)量由編制部門“一支筆”審批，人員經(jīng)費經(jīng)財政部門審核后統(tǒng)一在規(guī)定科目列支，經(jīng)營性收入較多的事業(yè)單位也可自主安排經(jīng)費，但需接受財政部門監(jiān)督。另一方面，統(tǒng)籌行政編制、事業(yè)編制、編外人員的數(shù)量界限，按照一定時期的實際需求此消彼長，編外人員數(shù)量可隨編制的增加而相應減少，宜使用編外人員的，可不再核給編制；現(xiàn)有空編如能置換為編外人員的，可核增編外人員額度，并相應核減編制。

（五）編外人員管理既需要“嚴管”的制度設計，又需要“厚愛”的制度保障

編外人員作為政府工作人員隊伍的有機組成部分，履職到位與否，同樣影響著政府效能和群眾切身利益，同樣需要構建科學規(guī)范的激勵獎懲機制。一方面，需要完善人員監(jiān)督問責機制，堅持權責一致原則，強化剛性約束，在履職不到位、違反相關規(guī)定時，有更加科學有效的手段加以制約，使其承擔相應的責任。另一方面，對于編外人員，除了給予五險一金等基本權益保障外，還要增強其組織情感歸屬。影響編外人員組織歸屬感的公平因素主要體現(xiàn)在身份和晉升等方面，編外人員以所在部門編內人員為參照群體，認為自己缺乏“轉正”與“晉升”的可能，進而會滋生一種相對剝奪感⑦。在這方面，可借鑒一些地方探索構建的編外人員職級體系，也可參考德國等國家的做法⑧，對于崗位技術水平要求低、人員流動性大、即使設立職級仍然獲得感不強的編外人員，參照用工崗位的市場薪酬待遇水平，對應提升薪酬待遇。此外，增設補貼、給予榮譽激勵等，也可作為激勵方式。

（六）規(guī)范編外崗位范圍，實行組合式的人員需求保障方式

哪些崗位使用編外人員，需有相對明確的邊界。有些事務，僅適宜編內人員承擔，或者靠已有的編內人員就能完成，則不宜使用編外人員。比如，一些地方規(guī)定，編外人員不能在財務、執(zhí)法、涉密和人事管理崗位工作，不能替代機關工作人員執(zhí)行公務，不得擔任行政職務，不得單獨從事行政執(zhí)法等工作。有些事務，能夠通過政府購買服務完成，則不宜使用編外人員。比如，一些地方規(guī)定，已納入本地區(qū)政府購買服務目錄的事項，必須交由社會力量承擔，不得以購買服務之名變相使用編外人員。在合理界定編外崗位范圍的基礎上，適應政府職能不斷調整變化的需要，綜合考量編內、編外、社會化用工的不同情形，將各種人員需求保障方式有機結合起來。

（七）需加強編外人員勞務派遣制的監(jiān)管，鼓勵推行勞務派遣機構的集中設置運行模式

勞務派遣有利于避免編外人員成為另一種編制類型，保持編外人員的“靈活性”特征。機關事業(yè)單位編外人員可以廣泛采用勞務派遣，但不能濫用勞務派遣，而需要嚴格規(guī)范。考慮到機關事業(yè)單位編外人員勞務派遣的特殊性，宜采取單獨立法模式，打通對相關法律法規(guī)適用的通道，明確用人單位、派遣機構、被派遣人員三方責任，做到有法可依、有法必依。從派遣服務的組織方式看，似不宜交給那些小散弱的社會機構承擔。特別是對警務輔助人員、司法雇員等管理要求高的編外人員，市縣級可考慮成立國有人力資源公司或非盈利機構，作為集中派遣機構，統(tǒng)一實行招聘入職、檔案管理、技能培訓、薪酬設定、考核獎懲。這樣，既可以減輕用人單位的風險、實現(xiàn)用管分離、保持用人靈活性，又可以減輕被派遣人員的風險、保障基本權益、保持職業(yè)相對穩(wěn)定。同時，采取集中派遣機構的模式，可以統(tǒng)籌本地區(qū)各單位的編外崗位需求，盡量減少人員閑置和人員流失。

注釋：

①張學兵：“計劃外用工：當代中國史上的一種資源配置形式”，《中共黨史研究》，2014年第1期。合同工是根據(jù)勞動計劃，經(jīng)各級勞動部門批準，由用人單位在一定時期內使用，到期可以辭退的人員。與臨時工、合同工相近的稱呼，還有季節(jié)工、輪換工、民工等。

②克利斯托?！さ履房说戎问烂鞯茸g：《歐盟25國公務員制度》，國家行政學院出版社，2005年，第13頁。

③《人力資源和社會保障部就勞務派遣暫行規(guī)定答問》，http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/26/content_2576350.htm，2016年3月2日。

④張哲樂：“事業(yè)單位編外人員角色邊緣化問題與解決思路”，《領導科學》，2016年第20期。

⑤劉洪、馬璐：“用工‘雙軌制’存續(xù)的潛在危機及并軌路徑與策略”，《南京社會科學》，2011年第8期。

⑥徐剛：“編外擴張的源頭治理：歷史、制度及價值分析”，《政治學研究》，2021年第2期。

⑦高進、楊建闖：“局內的‘局外人’——政府雇員組織歸屬感影響因素研究”，《中國行政管理》，2018年第1期。

⑧王芳、譚景輝：“德國機構編制管理的主要做法”，《改革內參》，2020年第32期。德國公務人員分為公務員、職員和工人三種編制類型，職員和工人都不能晉級，只能由本人通過工會向用人單位要求增加工資。