關于預算績效管理在財政管理中的應用與思考

■厲 蕾

（山東省日照市東港區(qū)財政局）

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院從全局高度作出的重大部署，要求從中央到地方用3-5年的時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。推動預算績效管理改革向縱深發(fā)展，不僅是財政部門的重要職責，也是各級人大、紀檢監(jiān)察、組織、審計等國家機關所賦予的重要監(jiān)督。不僅需要一般辦事人員精通績效管理業(yè)務，同時需要領導干部也熟知了解績效理念；不僅需要廣大財政財務人員，同時也需要部門、項目單位的業(yè)務人員熟悉績效管理相關業(yè)務；績效管理的不僅涉及資金問題，同時也涉及項目的入庫與實施，最終落腳到各級各部門各單位干事創(chuàng)業(yè)的績效上。

1 預算績效管理概述

1.1 預算績效管理的內涵

預算績效管理是將績效管理的理念嵌入到全方位、全過程、全覆蓋的財政管理當中，把績效的思想及管理手段完全植入到預算管理之中，并將績效前置，構建事前進行績效評估并編制績效目標、事中進行績效監(jiān)控、事后搞績效評價，實現預算和績效的一體化運行，實現資源配置與績效的提升緊密結合的預算管理系統(tǒng)，實現向績效管理要財力，也就是“花最少的錢辦最重要的事”。

1.2 預算績效管理的主要內容

一方面，從項目的全生命周期來看，預算績效管理的內容包含預算申請之前進行績效評估以及申報績效目標、預算執(zhí)行過程中進行績效跟蹤監(jiān)控以及項目完成后進行績效評價、并將績效結果應用于預算管理及人事管理等5個環(huán)節(jié)，同時與預算管理的各個環(huán)節(jié)深度融合，事前論證列入年度預算編制、中期評估進行預算執(zhí)行過程的跟蹤監(jiān)控問效，對發(fā)現的問題及時督促整改，以及到期評價即年度終了或項目結束的評價，并將評價結果應用到下一年度的預算安排。

另一方面，從預算績效管理實施的對象來看，目前預算績效管理橫向已經從一般公共預算拓展到所有財政資金的全口徑預算，并向PPP項目、政府債務項目等方面延伸，縱向涵蓋部門預算、項目預算等全方位預算績效管理格局。

1.3 財政管理中運用預算績效管理的重要意義

1.3.1 有利于緩解收支矛盾，提高財政資金使用效益

當前受經濟下行，以及國家減稅降費政策落實、疫情防控等因素影響，各級財政收入面臨較大增收壓力；而財政支出必保項目增長因素增多，財政收支壓力越來越突出。為把有限財政資金用到刀刃上，從根本上解決財力缺口與資金閑置浪費并存的突出矛盾，對績效目標完成情況實施跟蹤監(jiān)控，便于及時檢測績效目標的實現程度及偏離程度，同時便于掌握預算執(zhí)行情況，便于及早發(fā)現問題及時整改，落實支出責任。由于在實際工作中仍然存在績效意識不強，基礎工作薄弱，推進績效管理工作的廣度和深度不足等問題導致的資金閑置浪費，項目盲目上馬等問題。這種情況下，通過全面實施預算績效管理，是財政部門盤活沉淀資金，增強資金調控能力，有效解決財政資金收支不平衡問題，增強對重大政策、重點支出的財政保障能力的有效手段。

1.3.2 有利于提升政府公共服務水平

對重大的政府公共服務項目實施事前績效評估，通過實施績效監(jiān)控手段，財政部門可實現精準預算，并按照項目實施進度及合同約定精準撥付資金。對不具備實施條件或支付條件無法支出的項目資金，及時進行清理收回，調整用于重點項目，同時也倒逼項目單位加快項目實施進度并保證項目質量，提升政府公共服務水平。

1.3.3 有利于增強財政單位的內部管理能力

目前，預算單位財政財務管理不規(guī)范，預算項目進展緩慢，專項資金執(zhí)行效率低，財政資金閑置，甚至被擠占挪用、損失浪費等現象比較突出，影響部門履職成效和服務水平。在審計檢查中發(fā)現的大多問題與預算績效有關，影響了政府的公信力和執(zhí)行力，這些問題亟需通過強化績效管理加以解決。尤其是對未達到工程進度或資金撥付進度等績效目標的項目及時預警，通報有關單位整改直至收回已撥資金，加快資金支付進度和使用效果。

1.3.4 有利于精準預算編制

財政部門要求凡是列入年度預算的項目，必須先入項目庫。對新入庫項目實施的必要性、資金需求的經濟性、績效目標設置的可操作性合理性、實施方案的可行性以及籌資渠道的合規(guī)性、項目預算年度實際支出需求等進行充分論證，開展事前績效評估，評估結果是納入預算的重要依據。對績效評價優(yōu)良的項目優(yōu)先保障，對實施效果低下的項目一律調減或追回資金支持，從源頭防控資金閑置浪費，精準選取預算項目、核定下年度資金實際需求，精準編制預算。

2 預算績效管理在推行過程存在的主要問題

2.1 對績效管理的重要性認識不足

部分單位績效理念仍然沒有建立，對績效管理僅僅是在填績效目標申報表，項目結束按照財政部門的要求進行評價等，停留在報表層面，對項目管理質量、績效優(yōu)劣的管控很少，沒有把績效管理當做有效的管理工具來運用；少數項目實施單位對項目績效評價的結果沒有引起足夠重視，針對提出的意見和建議未及時整改落實，很大程度上，還存在“一評了之”的問題。因應用成效還沒有充分顯現，管理模式還沒有系統(tǒng)完善，績效管理機制不夠順暢，信息化建設滯后，三方機構管理仍需加強；問責機制、掛鉤機制、整改機制落實不到位，財政部門的監(jiān)督力度、部門業(yè)務人員能力水平不足，影響績效管理成效，反過來又阻礙影響著對績效管理的定位和理解，給預算管理工作的推動和落實帶來阻力。

2.2 績效管理業(yè)務掌握不到位

首先，部門單位在填報績效目標以及進行項目自評價時，評價體系設置不夠科學合理。不能客觀反映實際項目內容，往往是把年度工作總結直接用來作為績效目標，不會轉換成簡潔又量化的方式表述，即績效管理的特定語言格式來反映績效目標?？冃繕税盐諛藴什唤y(tǒng)一，沒有具體規(guī)范，描述性的表達多，造成實際設置中五花八門。其次，績效評價的質量需要提升，部門個性化和政策性指標比重較少或者分值不合理，缺乏能夠反映項目及部門整體情況的重要指標；指標體系之間的系統(tǒng)性與邏輯性不夠充分，導致各分項指標之間關聯(lián)性不強或交叉重疊。最后，分析的角度和視角缺位，評價的問題還浮于表面，深入性和針對性還不夠，相關建議不夠科學、合理，操作性和適用性還有欠缺。

2.3 部門單位主體責任落實不到位

一方面外部責任全壓在財政部門身上，業(yè)務部門被動應付的多，評價質量不高的問題各級普遍存在，有些評價報告材料看著很厚，但內容空洞無物，缺乏改進項目管理和預算管理的建設性意見。另一方面內部責任分工不清晰，壓力全部集中在財務人員身上，相關科室責任不具體、配合不主動。財政部門內部協(xié)作機制也不健全，責任集中在支出業(yè)務科室身上，沒有形成各司其職、齊抓共管的良好格局。

2.4 評價結果運用不理想

一是評價結果還沒有全面向社會公開，公眾參與度不夠；二是評價結果沒有與預算安排掛鉤；三是與全區(qū)部門年度考核結果不完全匹配；四是評價結果向人大報告，監(jiān)督效果和力度不足；五是績效評價結果還沒有作為領導干部選拔任用和工作人員評先樹優(yōu)的參考指標。績效評價結果作用沒有發(fā)揮，績效評價仍處于事后評價，對沒有經過科學論證和績效評估以及“拍腦袋”決策的政策項目控制力度不足，沒有相應的處罰掛鉤機制。

2.5 引入第三方評價機制尚不完善

一方面相關參與績效評價工作的第三方機構較少，能夠撐起重點項目評價人員更是缺乏；另一方面收益低、費力大，造成參與的積極性不高；對第三方評價項目沒有進行細致劃分，專業(yè)性發(fā)揮不夠，糾結于文字材料撰寫，評價質量普遍不高。

3 優(yōu)化預算績效管理的具體建議

3.1 通過宣傳培訓，全面樹立財政績效管理理念

首先，建議創(chuàng)新宣傳模式，進一步加強政策宣傳。采用以往線下集中培訓為主向線上線下多種培訓形式轉變，充分利用政府網絡平臺、宣傳媒體、預算績效管理微信群，各種會議、培訓、有獎問答、知識競賽等方式廣泛宣傳預算績效管理政策，努力營造良好的輿論氛圍。其次，應該將政府部門主要領導以及部門單位負責人、財務人員、業(yè)務人員列入重點宣傳對象，讓預算績效管理理念深入人心。把績效管理政策作為行政事業(yè)單位新入職人員培訓內容。

3.2 從預算編制入手，解決預算和績效“兩張皮”問題

建議積極開展預算編制改革探索，結合預算績效管理要求，從績效目標抓起，重新設計和改革當前預算編制方式，理順管理制度和管理流程，適時提高公用經費保障水平，規(guī)范項目資金管理。從預算項目庫管理抓起，對項目立項要求、依據資料等內容進行了完善，將績效評估通過的項目納入項目庫管理，所有列入年度預算的項目均從項目庫中擇優(yōu)選取，對未經評估入庫的項目一律不安排資金，有效提升了預算項目規(guī)范化水平。

同時，從預算審核抓起，通過實施事前評估，績效目標申報，預算單位提供的相關依據資料搜集更加充分完整，財政部門對預算項目了解的更加全面透徹，更有利于精準確定預算項目、核準預算額度。在預算編制過程中，充分使用績效管理手段，壓實了項目主管部門責任，理順了管理職責和工作流程，使預算管理水平得到進一步提高，加快了預算績效一體化建設。

3.3 深化績效考核結果應用，增強績效管理實效

首先，加強績效評價結果運用。財政部門對績效評價結果實施抽查復核，對部門整體績效開展綜合評價，對績效運行監(jiān)控和績效評價的結果，及時反饋給有關單位，督促其及時查找管理中存在的問題和薄弱點，揚長避短，制訂完善相關制度，改進管理措施，提高項目績效。建立績效管理結果與資金安排、改進項目管理以及政策調整掛鉤，實現績效管理壓力傳導，切實提高了部門單位執(zhí)行績效管理的責任意識，提高財政資金的安全性和使用效率。

其次，繼續(xù)加大信息公開力度。按照信息公開規(guī)范要求，加大績效信息公開，主動將績效目標、績效自評和重點績效評價結果向區(qū)人大匯報，同時向社會公開，促使部門單位感受到接受社會公眾監(jiān)督的壓力，主動提高資金使用效益，將不該花的錢省下來。杜絕一評了之的形式主義，切實改變重資金輕績效的傳統(tǒng)理財觀念，讓績效管理善始善終。

最后，建立部門績效考核激勵約束制度。推動部門單位開展整體績效管理，將整體績效目標和自評結果向同級政府和人大報告，并納入年度綜合考核范圍。將部門整體績效、項目績效與部門預算安排掛鉤，對得分較低、績效管理不達標的單位相應扣減一般性經費。

3.4 協(xié)同聯(lián)動，落實好部門績效管理的主體責任

一方面建立各個部門協(xié)同推進，形成合力的長效機制。財政部門是組織牽頭單位，負責指導和考核轄區(qū)內各部門實施預算績效管理工作，要將績效目標同預算草案一起報人大重點審查，日常評價結果向同級黨委、政府、紀委監(jiān)委匯報，重大事項隨時匯報；組織部門將預算績效管理結果納入本地區(qū)經濟社會發(fā)展綜合考核和干部政績考核體系；審計部門把績效管理情況列入日常審計監(jiān)督和對領導干部經濟責任審計范圍。對監(jiān)督、審計發(fā)現的違法違紀問題線索依法移交紀檢監(jiān)察機關。

另一方面，需要強化責任落實，細化績效管理工作要求。一是完善單位預算績效管理各項工作的制度建設，指導部門健全內部績效管理工作業(yè)務流程，發(fā)揮主管部門職能作用，壓實部門單位在項目資金分配管理、績效目標審核、績效運行監(jiān)控、項目評價及結果應用上的主體責任；二是進一步健全完善財政內部績效管理工作領導機制和各科室協(xié)調配合的工作運行機制，明晰各科室責任邊界，壓實職責任務，形成財政、財務、預算綜合管理、預算執(zhí)行科室“四位一體”的工作機制，進一步落細落實財政內部業(yè)務科室組織指導作用。尤其要厘清部門單位內部財務與業(yè)務科室的職責分工，財務負責本部門預算績效的組織、督導、審核，牽頭建立部門重點評價機制，業(yè)務科室負責績效目標編報、開展績效監(jiān)控和績效自評、負責問題整改。

3.5 進一步強化業(yè)務培訓，努力提升績效管理隊伍綜合素質

預算績效管理工作，既要求熟悉預算安排和財政業(yè)務，又要了解項目業(yè)務、財務、效益等方面知識，還要熟悉國家相關政策。采取“請進來，走出去”的方式，加強預算績效管理工作交流座談，多向先進省市區(qū)學習取經；另一方面，以著力提升實操水平為抓手，開展宣傳培訓工作。將“全面預算績效管理”培訓工作列入每年的重點工作計劃，面向部門單位有關項目管理、預算管理、績效管理業(yè)務人員，結合工作短板，重點培訓業(yè)務管理流程、實際操作及注意事項等，在提高受訓人員思想認識的同時，著力提高預算績效管理人員業(yè)務水平和實際操作水平。特別是提高目標編制質量，從源頭把控績效評價工作實施效果，并完善績效指標體系，科學合理的設定績效指標和標準，有效反應部門運行質量。

綜上所述，全面預算績效管理是一項系統(tǒng)性改革，涉及面廣，不僅需要從思想認識上提高政治站位，在制度上設立規(guī)制，還需要從業(yè)務技能上加強普及和培訓。目前這項改革初見成效，但今后的提質擴圍工作任重而道遠，形成齊抓共管，各方聯(lián)動的管理格局，共同推動預算績效管理改革向縱深發(fā)展。