基層檢察院考評(píng)經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題探究*

● 房 棟/文

基層人民檢察院建設(shè)考核評(píng)價(jià)工作（以下簡(jiǎn)稱“基層院考評(píng)”）對(duì)于引導(dǎo)、規(guī)范、激勵(lì)基層人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“基層院”）建設(shè)，督促基層院全面正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，具有十分重要的作用。［1］參見(jiàn)徐盈雁：《增強(qiáng)考核機(jī)制科學(xué)統(tǒng)一性 推進(jìn)基層檢察院“四化”建設(shè)——高檢院政治部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）〉答記者問(wèn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年4月2日。。本文以江蘇省南通市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“南通市院”）開(kāi)展的基層院考評(píng)實(shí)踐為研究對(duì)象，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上探討改善方案和建議，以期對(duì)如何通過(guò)基層院考評(píng)，找準(zhǔn)新時(shí)代基層院建設(shè)發(fā)力點(diǎn)，推動(dòng)基層檢察工作高質(zhì)量發(fā)展這一問(wèn)題作出回答。

一、基層院考評(píng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）基層院考評(píng)概述

基層院考評(píng)是加強(qiáng)基層院建設(shè)的基礎(chǔ)性制度安排?？荚u(píng)內(nèi)容上，是對(duì)基層院工作進(jìn)行全面綜合考核［2］參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）〉的通知》，2010年3月26日發(fā)布。，包括檢察業(yè)務(wù)、檢察隊(duì)伍、檢察管理、檢察保障在內(nèi)的所有檢察工作。考評(píng)主體上，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）賦予設(shè)區(qū)的市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“設(shè)區(qū)市院”）對(duì)所屬基層院進(jìn)行考評(píng)的職能，并將基層院建設(shè)作為省級(jí)人民檢察院對(duì)設(shè)區(qū)市院評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，考評(píng)主體一般是設(shè)區(qū)市檢察機(jī)關(guān)或省級(jí)檢察機(jī)關(guān)。［3］參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃〉的通知》，高檢發(fā)〔2009〕9號(hào)?？荚u(píng)對(duì)象上，其側(cè)重對(duì)單位而非個(gè)人的考評(píng)。

作為識(shí)別基層院工作，并對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性指導(dǎo)，推動(dòng)提升整體檢察工作質(zhì)效的重要抓手，基層院考評(píng)承擔(dān)著規(guī)范司法行為、提升隊(duì)伍素能、促進(jìn)科學(xué)管理的重任?；鶎釉航ㄔO(shè)的目標(biāo)經(jīng)歷了“五好”基層院［4］參見(jiàn)《關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層檢察院建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》（已廢止），高檢發(fā)〔1998〕32號(hào)，建設(shè)一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)班子，培養(yǎng)一支好的隊(duì)伍，建立一套好的機(jī)制，創(chuàng)造好的工作業(yè)績(jī)，樹(shù)立一個(gè)好的形象；《人民檢察院基層建設(shè)綱要》（已廢止），高檢發(fā)〔2002〕3號(hào)，領(lǐng)導(dǎo)班子好、隊(duì)伍素質(zhì)好、管理機(jī)制好、檢察業(yè)績(jī)好、社會(huì)形象好。，到“四化”［5］同前注［2］［3］?！八幕敝笀?zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化?！鞍嘶保?］參見(jiàn)最高人民檢察院發(fā)布的《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，2013年12月10日發(fā)布。其將“四化”豐富為“八化”，即執(zhí)法規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化、隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化、管理科學(xué)化信息化、保障現(xiàn)代化實(shí)用化。，再到“打造對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、司法公正、紀(jì)律嚴(yán)明、保障有力的新時(shí)代基層檢察院”［7］戴佳：《最高檢印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代基層檢察院建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年12月29日。的發(fā)展，基層院考評(píng)的具體內(nèi)容等也隨之不斷變化，但根本目的都在于引導(dǎo)和督促基層院全面正確履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（二）南通市基層院考評(píng)實(shí)踐

江蘇省有13個(gè)設(shè)區(qū)市院。南通市院下轄9個(gè)基層院，約占江蘇省基層院總數(shù)的1/13，包括1個(gè)大型院、6個(gè)中型院、2個(gè)小型院，每年辦案量約占全市辦案總量的91%。這些基本情況表明，南通市院的實(shí)踐對(duì)研究基層院考評(píng)具有一定代表意義。

1.考評(píng)內(nèi)容設(shè)置。在政治評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)、滿意度評(píng)價(jià)、檢察貢獻(xiàn)度評(píng)價(jià)等基本考評(píng)框架下，南通市院在設(shè)置考評(píng)內(nèi)容時(shí)注意突出三個(gè)重點(diǎn)，引導(dǎo)落實(shí)新時(shí)代司法檢察理念。一是重大部署重點(diǎn)考。最高檢張軍檢察長(zhǎng)指出，“做好基層檢察工作，關(guān)鍵就在‘落實(shí)’二字?！保?］邱春艷：《全國(guó)基層檢察院建設(shè)工作會(huì)議暨第七屆全國(guó)先進(jìn)基層檢察院表彰大會(huì)召開(kāi) 會(huì)議要求 順應(yīng)時(shí)代之變 突出“六個(gè)抓實(shí)” 推動(dòng)基層檢察工作高質(zhì)量發(fā)展》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年10月15日。設(shè)區(qū)市院具有“承上啟下”作用，南通市院緊扣服務(wù)保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展部署，設(shè)置服務(wù)民營(yíng)企業(yè)專項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)；積極落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，設(shè)置審前羈押率、認(rèn)罪認(rèn)罰適用率、認(rèn)罪認(rèn)罰確定性量刑建議采納率等指標(biāo)。二是短板弱項(xiàng)重點(diǎn)考。針對(duì)“案-件比”等指標(biāo)在省內(nèi)相對(duì)靠后，提升“案-件比”指標(biāo)分值。為引導(dǎo)基層院強(qiáng)化法律監(jiān)督，加大刑事支持抗訴數(shù)、抗訴改變數(shù)等指標(biāo)分值。三是專業(yè)能力重點(diǎn)考。設(shè)置指導(dǎo)性案例、典型案例考評(píng)指標(biāo)，引導(dǎo)基層院樹(shù)立案例意識(shí)和能力；調(diào)高課題、調(diào)研成果指標(biāo)分值，鼓勵(lì)基層院結(jié)合個(gè)案辦理加強(qiáng)檢察理論研究；增設(shè)院領(lǐng)導(dǎo)辦案指標(biāo)，發(fā)揮院領(lǐng)導(dǎo)辦案的帶頭、示范、引領(lǐng)作用。

2.考評(píng)方式選擇。傳統(tǒng)基層院考評(píng)是一種單向評(píng)價(jià)，具有一定的滯后性、封閉性，可能引發(fā)數(shù)據(jù)造假［9］參見(jiàn)陶楊、赫欣：《激勵(lì)抑或誤導(dǎo)：J省F縣人民檢察院績(jī)效考核機(jī)制調(diào)查》，《理論界》2016年第1期；葛長(zhǎng)勇、高琪：《檢察業(yè)務(wù)績(jī)效考核體系的構(gòu)建與完善》，《西部法學(xué)評(píng)論》2011年第6期。。在探索優(yōu)化考評(píng)方式中，南通市院注重過(guò)程控制。一是建立“兩隨機(jī)”制度?！皟呻S機(jī)”制度指檢察長(zhǎng)隨機(jī)抽案制度和隨機(jī)聽(tīng)庭制度。前者是由檢察長(zhǎng)每月隨機(jī)抽查基層院一定比例的同類型案件，對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的司法不規(guī)范等突出問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)結(jié)果納入考評(píng)。后者是由檢察長(zhǎng)組織人大代表、政協(xié)委員、資深檢察官隨機(jī)聽(tīng)庭、個(gè)案點(diǎn)評(píng)［10］參見(jiàn)周楠、戴樂(lè)樂(lè)：《江蘇啟東：不打招呼推門聽(tīng)庭成常態(tài)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月22日。，隨機(jī)聽(tīng)庭得分作為“專業(yè)素能建設(shè)”納入考評(píng)。二是建立聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)。將各基層院政治部、案件管理部負(fù)責(zé)人納入考評(píng)委員會(huì)，每季度至少召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，主要處理數(shù)據(jù)異議［11］目前，聯(lián)席會(huì)議僅處理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)未抓取或抓取錯(cuò)誤等形式上的考評(píng)數(shù)據(jù)異議，對(duì)數(shù)據(jù)背后的案件是否存在質(zhì)量問(wèn)題不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查或判斷。、通報(bào)并公示考評(píng)結(jié)果。聯(lián)席會(huì)議為設(shè)區(qū)市院與基層院、基層院相互之間架起了溝通對(duì)話平臺(tái)，強(qiáng)化了過(guò)程控制，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)考評(píng)問(wèn)題，有針對(duì)性地固強(qiáng)補(bǔ)弱。

3.考評(píng)結(jié)果運(yùn)用。在對(duì)考評(píng)結(jié)果的分析研判和運(yùn)用中，南通市院堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。一是鼓勵(lì)激勵(lì)。設(shè)立若干“特色院”，對(duì)綜合排名不占先，但條線排名領(lǐng)先的基層院予以表彰，鼓勵(lì)基層院發(fā)展優(yōu)勢(shì)。二是精準(zhǔn)指導(dǎo)。南通市檢察機(jī)關(guān)司法救助數(shù)在省內(nèi)相對(duì)靠后，原因之一是司法救助的財(cái)政資金審批流程復(fù)雜且各地規(guī)定不一。針對(duì)該問(wèn)題，南通市院牽頭成立“江海檢愛(ài)”慈善救助基金，積極引入社會(huì)力量構(gòu)建多元化司法救助，促進(jìn)了司法救助工作的開(kāi)展。針對(duì)基層院不愿、不敢、不善監(jiān)督的問(wèn)題，南通市院組織資深員額檢察官對(duì)抗訴成功案例進(jìn)行總結(jié)，提煉出“指定居所監(jiān)視居住的刑期折抵”“盜竊罪量刑升格”“剝奪政治權(quán)利期間犯新罪”等22個(gè)審判監(jiān)督要點(diǎn)，2021年審判監(jiān)督工作進(jìn)入全省前列。三是動(dòng)態(tài)調(diào)整。近年來(lái)先進(jìn)基層院相對(duì)固定在一些大中型院，根本原因在于辦案規(guī)模指標(biāo)占一定比例。［12］參見(jiàn)《如東縣人民檢察院工作報(bào)告（2019）》，南通市如東縣人民檢察院網(wǎng)http://ntrd.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202001/t20200122_965713.shtml，最后訪問(wèn)日期：2020年8月25日；《通州區(qū)人民檢察院工作報(bào)告（2019）》，南通市通州區(qū)人民檢察院網(wǎng)http://nttz.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202003/t20200318_990399.shtml，最后訪問(wèn)日期：2020年8月25日。以刑事檢察為例，2019年，辦案量中等的如東縣院審查逮捕268人，審查起訴941人；辦案量較大的通州區(qū)院批捕328件457人，起訴867件1148人。南通市在基層院考評(píng)中刪除了審查逮捕數(shù)、一審公訴數(shù)、二審上訴數(shù)等指標(biāo)，將考評(píng)指標(biāo)進(jìn)一步區(qū)分為達(dá)標(biāo)性指標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)。例如，將“案-件比”、確定性量刑建議采納率等作為達(dá)標(biāo)性指標(biāo)。

二、基層院考評(píng)問(wèn)題探究

南通市基層院改進(jìn)傳統(tǒng)的考評(píng)數(shù)量、質(zhì)量、效果的考評(píng)模式，有力提升了全市檢察工作質(zhì)效，但仍存在值得探究的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為以下三方面關(guān)系的處理。

（一）考評(píng)的統(tǒng)一性和差異性

拿同一把“尺子”衡量不同基層院的檢察工作，即基層院考評(píng)的統(tǒng)一性。統(tǒng)一性有利于促進(jìn)公平公正，但也帶來(lái)考評(píng)缺乏彈性、過(guò)于僵化的問(wèn)題。一方面，忽略了個(gè)案的差異。每一個(gè)具體案件都有其特殊性，將所有指標(biāo)按統(tǒng)一規(guī)則計(jì)分，有時(shí)難以客觀評(píng)價(jià)辦案質(zhì)效。例如，根據(jù)《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（高檢訴發(fā)〔2007〕 63號(hào)）第3條第9款，“偵查機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定要求復(fù)議或提請(qǐng)復(fù)核的”屬于不起訴質(zhì)量不高。將不起訴決定復(fù)議、復(fù)核設(shè)定為減分指標(biāo)，只要檢察統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)提取到相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)就予以減分，可能使一些不存在辦案質(zhì)量問(wèn)題的案件也被減分［13］實(shí)踐中出現(xiàn)一個(gè)案例：某基層院在審查田某某掩飾、隱瞞犯罪所得案時(shí)，發(fā)現(xiàn)該案與羅某某等人非法采礦案成立上下游交易，但后者未達(dá)入罪標(biāo)準(zhǔn)，在上游犯罪不成立的前提下，田某某自然不構(gòu)成下游的掩飾、隱瞞犯罪所得罪，該院因而作出不起訴決定，但公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持提起復(fù)議復(fù)核。該案不存在辦案質(zhì)量問(wèn)題，仍予以減分處理。。另一方面，忽略了基層院發(fā)展的差異。盡管刪除了部分辦案規(guī)模指標(biāo)，但仍未改變一些辦案量“小型院”相對(duì)落后的局面。究其原因在于，辦案規(guī)模不僅影響偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等核心業(yè)務(wù)指標(biāo)，還導(dǎo)致典型案例、課題、調(diào)研、宣傳等相對(duì)較少?！靶⌒驮骸鞭k案量很難在基層院考評(píng)中領(lǐng)先，一定程度挫傷了這些單位的積極性。

（二）考評(píng)的穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性

業(yè)務(wù)考評(píng)作為影響檢察權(quán)運(yùn)行的“潛規(guī)則”或者“隱形制度”［14］陳瑞華：《刑事訴訟的中國(guó)模式》，法律出版社2007年版，第296頁(yè)。，發(fā)揮著制度的指引功能，應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定。隨著司法責(zé)任制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，近年來(lái)基層院考評(píng)內(nèi)容變動(dòng)較大。以南通市刑事檢察業(yè)務(wù)考評(píng)為例，考評(píng)指標(biāo)從2016年的28項(xiàng)，精簡(jiǎn)為2018年的16項(xiàng)［15］2018年因“兩反”轉(zhuǎn)隸，南通市將不起訴數(shù)、不起訴率，普通刑事犯罪不起訴數(shù)、不起訴率，職務(wù)犯罪不起訴數(shù)、不起訴率6個(gè)指標(biāo)整合成“依程序確認(rèn)為辦案質(zhì)量問(wèn)題的捕后作不訴處理人數(shù)”1個(gè)指標(biāo)；將二審抗訴、再審抗訴下提出抗訴數(shù)、改判數(shù)、發(fā)回重審數(shù)、維持原判數(shù)共8個(gè)指標(biāo)整合成刑事抗訴法院采納數(shù)1個(gè)指標(biāo)。，再調(diào)整到2019年的29項(xiàng)、2020年的25項(xiàng)?？荚u(píng)的不穩(wěn)定性使得基層院更傾向于圍繞指標(biāo)“抓得分”。例如，臨近年底時(shí)，一些業(yè)務(wù)指標(biāo)排名靠前的基層院有意識(shí)地壓降辦案節(jié)奏，將一些監(jiān)督案件留待來(lái)年“開(kāi)門紅”；一些基層院更重視典型案例發(fā)布、公開(kāi)聽(tīng)證等易得分、有影響力和美譽(yù)度的工作，相對(duì)忽視刑事和解、化解矛盾糾紛等難以量化考評(píng)的工作。

（三）考評(píng)的正向激勵(lì)和反向效應(yīng)

南通市基層院考評(píng)已初步形成了業(yè)務(wù)工作定量考評(píng)、綜合工作定性考評(píng)相結(jié)合的模式。其中，業(yè)務(wù)考評(píng)采取滿分基準(zhǔn)法，有助于防止基層院達(dá)到一定辦案量后喪失積極性、怠于行使訴訟監(jiān)督職能等問(wèn)題，但也引發(fā)了一些惡性競(jìng)爭(zhēng)和攀比效應(yīng)。例如，一些基層院“人為對(duì)偵查活動(dòng)中的瑕疵進(jìn)行拆分，將原本用一份糾正違法通知書(shū)即可解決的問(wèn)題分散在多份糾正違法通知書(shū)中，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督工作數(shù)量增長(zhǎng)?！保?6］印波、秦文怡：《刑事檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)考評(píng)的機(jī)制、問(wèn)題與對(duì)策——以W市檢察院為例》，《南都學(xué)壇》2020年第6期。最高檢在《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)檢察業(yè)務(wù)考評(píng)工作的意見(jiàn)》中嚴(yán)厲批評(píng)的“片面追求計(jì)分排名，甚至為追求考評(píng)成績(jī)而弄虛作假”等現(xiàn)象依然不同程度存在。此外，由于綜合工作評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)仍依賴于基層院報(bào)送、條線部門審核，使得綜合工作考評(píng)徘徊在臺(tái)賬檢查、篇目計(jì)分上，形成了較強(qiáng)的痕跡主義傾向，有的甚至制造“虛痕假痕”，加重了基層負(fù)擔(dān)，也影響著考評(píng)的公信力。

三、基層院考評(píng)改進(jìn)探討

基層院考評(píng)需要把握考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與考評(píng)對(duì)象的差異性，平衡考評(píng)指標(biāo)的穩(wěn)定性與檢察工作發(fā)展變化，最大程度提高考評(píng)激勵(lì)作用降低反向效應(yīng)。本文提出以下方案供探討。

（一）設(shè)置統(tǒng)一化與差異化相結(jié)合的考評(píng)框架

針對(duì)統(tǒng)一考評(píng)“一刀切”問(wèn)題，可探索建立統(tǒng)一化與差異化相結(jié)合的考評(píng)框架。建立考評(píng)數(shù)據(jù)公開(kāi)和異議反饋機(jī)制，基層院在規(guī)定期限內(nèi)可提出數(shù)據(jù)異議，組織召開(kāi)由資深檢察官組成的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)異議案件開(kāi)展評(píng)查，若認(rèn)定不存在案件質(zhì)量問(wèn)題，則不予減分。運(yùn)用檢察大數(shù)據(jù)分析辦案量“大型院”“中型院”“小型院”的基本辦案規(guī)模，探索設(shè)定不同規(guī)?；鶎釉骸八拇髾z察”核心業(yè)務(wù)的合理區(qū)間。達(dá)到該區(qū)間值即可獲得基準(zhǔn)分，高于或低于該區(qū)間值的相應(yīng)予以加分或減分。設(shè)置一定比例的差異化考評(píng)指標(biāo)，如公益訴訟、專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)等，引導(dǎo)基層院圍繞“一院一品”，打造切合自身實(shí)際的檢察工作品牌，真正考出實(shí)績(jī)、考出擔(dān)當(dāng)、考出精氣神。

（二）探索核心指標(biāo)與動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的考評(píng)體系

2020年最高檢發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，規(guī)定了“四大檢察”共87項(xiàng)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)。建議從中選取業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，并在一個(gè)時(shí)期內(nèi)保持核心指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)使核心指標(biāo)不超過(guò)全部指標(biāo)的60%，各地可根據(jù)重點(diǎn)難點(diǎn)以及短板弱項(xiàng)工作調(diào)整核心指標(biāo)權(quán)重，但不得增刪核心指標(biāo)。對(duì)于動(dòng)態(tài)指標(biāo)，可結(jié)合上級(jí)部署、重點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)工作適當(dāng)調(diào)整考評(píng)權(quán)重或增刪。年度考評(píng)完成后，基層院可通過(guò)對(duì)核心指標(biāo)的分析，有針對(duì)性地固強(qiáng)補(bǔ)弱，積極發(fā)揮考評(píng)指引作用。

（三）完善定量考評(píng)與定性考評(píng)相結(jié)合的考評(píng)方法