英國通用福利金給付方式探討
——基于性別平等的視角

2023-01-08 01:04:26編譯張笑麗

中國社會保障 2022年4期

■編譯／張笑麗

英國對家計調(diào)查式福利進行的最新改革是實施“通用福利金”，為就業(yè)者或失業(yè)者提供收入支持并補償某些特定支出，用這項綜合型“家計調(diào)查式超級待遇”取代了6 項家計調(diào)查式福利和稅收抵免，分別是收入支持、求職津貼、就業(yè)支持津貼、工作稅收抵免、兒童稅收抵免和住房福利。

通用福利金于2010 年提出，2013年開始實施，受益對象最終多達1900萬人或800 萬個家庭，2020 年2 月提出的目標(biāo)是到2024 年9 月全面實施。通用福利金實施以來爭議不斷，核心爭論點是其對性別的影響：比如通用福利金削弱了很多夫妻中收入較低一方（通常是女性）的就業(yè)積極性或賺更多錢的動力；有些人認(rèn)為，通用福利金加劇了家庭中女性面臨的挑戰(zhàn)，使其更難通過工資實現(xiàn)收入獨立和經(jīng)濟自主。

本文著重分析通用福利金針對夫妻申領(lǐng)者的給付安排，具體為如何更有效地向夫妻發(fā)放待遇，對此最常見的討論涉及是否應(yīng)該以孩子的需求為準(zhǔn)給付通用福利金。接下來，本文將闡述自通用福利金提出以來就持續(xù)不斷的爭論，尤其是通用福利金對夫妻經(jīng)濟自主的影響以及不斷加劇的經(jīng)濟脅迫與虐待風(fēng)險，還涉及家庭中性別角色分工的問題（低收入家庭中誰承擔(dān)照顧責(zé)任、誰管理家庭預(yù)算）。此外，一些地方政府正嘗試改進通用福利金默認(rèn)的單一給付安排，不同的改革方式及面臨的兩難困境也是本文的關(guān)注點。最后，本文提出應(yīng)該跳出通用福利金的框架，以實現(xiàn)男女兩性真正的經(jīng)濟自主和獨立為核心目標(biāo)，把重心放在非家計調(diào)查式待遇上。

通用福利金概述

“社會正義中心”智庫的共同創(chuàng)辦人伊恩·鄧肯·史密斯于2010 年首次提出實施通用福利金的建議，2012 年英國政府通過了相關(guān)立法，2013 年通用福利金正式開始實施。通用福利金的主要目標(biāo)是簡化家計調(diào)查式福利體系并強化激勵，更有效地激發(fā)人們就業(yè)并實現(xiàn)工資增長的積極性。相比對個體或不平等性別關(guān)系的關(guān)注，通用福利金更強調(diào)支持（傳統(tǒng)）家庭和避免家庭破裂。

按照規(guī)定，夫妻必須共同申領(lǐng)通用福利金，每月進行一次資產(chǎn)評估，然后按月將待遇發(fā)放給其中一方。夫妻有權(quán)選擇通用福利金的領(lǐng)取人，在申請表中填入其姓名及銀行賬戶信息，接收通用福利金的賬戶可以是聯(lián)合賬戶或個人賬戶；如果夫妻決定不了，就業(yè)和養(yǎng)老金部（Department for Work and Pensions,DWP）就替他們指定領(lǐng)取人，在夫妻無法決定的情況下通用福利金發(fā)給主要兒童照顧者，沒有孩子的話就發(fā)給負(fù)責(zé)支付賬單的人。唯一的例外是，在家庭財務(wù)管理不善或存在家庭虐待的情況下，DWP 有分割待遇后發(fā)給夫妻二人的自由裁量權(quán)。

按月發(fā)放的通用福利金遠(yuǎn)高于改革前夫妻享受的待遇水平，但統(tǒng)一支付通用福利金牽涉到夫妻平等問題：給付一項綜合型待遇可能意味著經(jīng)濟依賴，加劇傳統(tǒng)性別規(guī)范下的女性貧困問題；有人認(rèn)為整筆支付通用福利金可能加劇控制型伴侶的虐待行為（包括經(jīng)濟虐待）或使其合法化（受虐者往往是女性），這種給付方式可能賦予了施虐者更大的控制權(quán)，因為相比之前的福利或稅收抵免待遇，施虐者獲得的通用福利金數(shù)額更大。

雖然通用福利金給付安排的例外情況是待遇一分為二后由夫妻共享，但操作指引中規(guī)定這僅適用于財務(wù)管理不當(dāng)或家庭虐待（可能包括經(jīng)濟脅迫）等特殊情形。如果以家庭虐待或經(jīng)濟虐待為由要求分開領(lǐng)取通用福利金，被虐待的一方必須揭露虐待事實并提供相關(guān)證據(jù)。然而，現(xiàn)實是受虐待者往往不愿向DWP 披露其受虐待的遭遇，許多人害怕消息不被保密，或者擔(dān)心部門人員不相信他們，或者害怕施虐者一旦發(fā)現(xiàn)自己有這種要求就會變本加厲地虐待。

通用福利金統(tǒng)一發(fā)放給夫妻的政府主張

DWP 最初以為，待遇發(fā)放到一個聯(lián)合賬戶里方便夫妻雙方共同使用這筆錢，然而實際上并不能百分之百確保夫妻雙方共同使用通用福利金，也不能保證夫妻共享管控家庭財務(wù)的權(quán)利。

通用福利金正式實施之前，有關(guān)部門調(diào)查了人們對“福利改革”和通用福利金的看法，部分受訪者擔(dān)憂：通用福利金“集多種功能于一體”的特性存在諸多風(fēng)險，而發(fā)放到一個賬戶只會加劇而非減輕風(fēng)險；如果夫妻關(guān)系不穩(wěn)定或存在問題，比如臨時夫妻、藥物或酒精濫用、賭博或家暴，統(tǒng)一給付的方式可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的問題；聯(lián)合給付安排可能導(dǎo)致一些家庭中待遇“從女性的手提包轉(zhuǎn)移到男性的錢包”。

當(dāng)時的政府也意識到了家庭不平等問題，尤其是女性受到的傷害。研究表明，關(guān)于夫妻共享收入的假設(shè)并非總站得住腳，尤其是在低收入家庭，男性分享家庭收入是以犧牲女性的利益為代價的。但是，政府仍試圖從諸多方面證明向夫妻一方給付全部通用福利金的合理性。

政府指出，只有7%的同居伴侶和2%的已婚夫妻完全分開管理各自的財務(wù)，因此通用福利金發(fā)到誰手里對此的影響非常小。2018 年的時任DWP 部長指出，單獨向夫妻二人發(fā)放不同的福利待遇需要夫妻雙方各有一個銀行賬戶，這樣聯(lián)合賬戶就派不上用場了；該部長認(rèn)為，伴侶平分福利待遇（或以其他方式分割待遇）可能導(dǎo)致其中一方（更可能是男性）將其所得用于個人開銷，而非家庭支出。

待遇給付安排還引出了家庭性別角色分工的問題：有孩子的低收入家庭中，女性被認(rèn)為是貧窮的“減震器”，更是家庭照顧的主要承擔(dān)者。2019 年年初，政府聲稱會“助推”有孩子的夫妻申領(lǐng)人指定主要照顧者來領(lǐng)取全部通用福利金，這在申請表中有所體現(xiàn)。不過，2018年之前聯(lián)合申請通用福利金的家庭中，由女性領(lǐng)取待遇的占45%，由男性領(lǐng)取的占38%，發(fā)放到聯(lián)合賬戶的占17%。后來，DWP 一項專門的研究發(fā)現(xiàn)，在線申請通用福利金的家庭有59%選擇女性作為收款人。但是，把通用福利金全都發(fā)給主要照顧者可能存在一大弊端：主要照顧者領(lǐng)取全部通用福利金卻無需受制于很多附加條件，主要掙工資者受制于很多附加條件卻領(lǐng)不到一點通用福利金（其承擔(dān)的照顧責(zé)任得不到認(rèn)可），這種情況下伴侶可能互生怨懟。另外，以主要照顧者為待遇領(lǐng)取人只適用于有孩子的夫妻，而對那些沒有孩子的夫妻，除了特殊情形下分割待遇的做法以外，沒有其他可供選擇的方式。

地方政府間的政策差異

傳統(tǒng)上，社會保障屬于英國政府專門負(fù)責(zé)的政策領(lǐng)域，但已經(jīng)達成的共識是，各地方政府（如北愛爾蘭和蘇格蘭）在實施通用福利金時可以背離慣常做法，允許其采取不同的待遇給付安排，比如分別向夫妻二人發(fā)放待遇。不過，即便同樣是把通用福利金分別發(fā)給夫妻二人，北愛爾蘭和蘇格蘭的具體做法也有區(qū)別。

北愛爾蘭政府允許通用福利金申請人在一系列給付方式中進行選擇，而不是只有默認(rèn)的“統(tǒng)一支付”。夫妻申請人可以選擇“基于主要照顧者和孩子的需求”將待遇一分為二，社區(qū)部最后把通用福利金分別發(fā)放到不同的銀行賬戶。不同于DWP 在操作指引中的規(guī)定（即特殊情形下有審慎分割待遇的自由裁量權(quán)），北愛爾蘭沒有設(shè)定把通用福利金分別發(fā)放給夫妻二人的“先決條件”。社區(qū)部的做法是把通用福利金對半分然后分別發(fā)給夫妻雙方，但是2019 年僅有兩對夫妻以這種方式領(lǐng)取了通用福利金。

蘇格蘭政府的目的也是將通用福利金分別發(fā)放給夫妻二人，該政府始終與DWP 通力合作以抉擇出合適的給付安排：目的是確保每個人都能基于自身情況獲得一筆獨立收入，同時促進福利體系的平等。遺憾的是，目前蘇格蘭政府還沒有公布最終的政策安排。

值得一提的是，各地方政府的政策進展受制于通用福利金信息技術(shù)系統(tǒng)的影響。該系統(tǒng)默認(rèn)的統(tǒng)一支付，目前技術(shù)層面（在線申請和數(shù)字支付系統(tǒng)）還不能實現(xiàn)向夫妻分開給付兩筆待遇并發(fā)到不同的銀行賬戶（特殊情形下審慎分割待遇是人工操作的），網(wǎng)上申請時只能指定一個銀行賬戶。盡管DWP 此前承諾通用福利金信息技術(shù)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)分開給付待遇，但單獨向丈夫和妻子發(fā)放通用福利金以及各發(fā)多少錢等政策細(xì)節(jié)很難操作，這樣極有可能損壞系統(tǒng)的“自動支付”和“自動計算”功能。有學(xué)者指出，信息技術(shù)系統(tǒng)的設(shè)計不能適應(yīng)地方政府間的政策差異。

給付方式改革面臨的問題及其選擇

默認(rèn)的統(tǒng)一給付安排和據(jù)此構(gòu)建的信息技術(shù)系統(tǒng)掩蓋了以其他方式向夫妻發(fā)放通用福利金的可能性及其困境，女性預(yù)算團體的一份報告提出了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，基于此可以發(fā)展出以個人為單位向夫妻發(fā)放通用福利金的其他給付方式，這些標(biāo)準(zhǔn)包括：縮小認(rèn)定的經(jīng)濟虐待范圍；確保以滿足孩子需求為目的的待遇真正花在孩子身上；增強夫妻雙方的經(jīng)濟自主，保證二人都獲得收入；增加“次要掙錢養(yǎng)家者”從有償就業(yè)中的所得。給付安排應(yīng)該透明，申請人能夠了解夫妻雙方分別為家庭收入做了什么貢獻，也應(yīng)該清楚通用福利金要用于家庭支出而不是個人開銷。這些標(biāo)準(zhǔn)涉及的問題中有3 個尤為突出，具體如下：

第一個問題是，如何向夫妻發(fā)放待遇應(yīng)該是一種選擇還是作為默認(rèn)設(shè)置？北愛爾蘭政府最初的立場是“作為一種選擇”，現(xiàn)在變成了（夫妻申請人）“提出要求”。這真的是一種選擇嗎？如果夫妻權(quán)利關(guān)系不平等，應(yīng)該對選擇設(shè)置哪些限制條件？在夫妻間存在權(quán)利差異時，“選擇”應(yīng)該如何操作對夫妻雙方都有意義的決定？蘇格蘭政府在修訂《社會保障法案》時提出“默認(rèn)兩筆待遇給付”，該提議并未被采納，但分別向夫妻發(fā)放通用福利金的政策承諾始終保留著。與“選擇還是默認(rèn)”相關(guān)的問題是，統(tǒng)一發(fā)放給夫妻一筆待遇的默認(rèn)安排是否應(yīng)該允許夫妻選擇一方作為收款人？在決定收款人時應(yīng)該更“偏向”一方（比如有孩子的夫妻中的主要照顧者）嗎？

第二個問題是，要獲得一筆非標(biāo)準(zhǔn)待遇，申請人是否必須滿足特定要求？當(dāng)然，這個問題成立的前提是夫妻可以選擇由一方一次性領(lǐng)取全部待遇還是分別領(lǐng)取各自的待遇。如果默認(rèn)方式是分別向夫妻二人給付通用福利金，那除此之外的其他給付方式應(yīng)該基于自由選擇還是要求申請人必須符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)？北愛爾蘭允許夫妻在無需滿足任何條件的情況下選擇分別領(lǐng)取各自的通用福利金；蘇格蘭的有關(guān)修正案草案指出，即便“默認(rèn)給付兩筆待遇”，申請人也有權(quán)“選擇退出”，不太明確的是申請人只需提出要求即可行使“選擇退出”權(quán)還是必須要符合特定標(biāo)準(zhǔn)？

第三個最具挑戰(zhàn)性的問題是，如果分別向夫妻雙方發(fā)放通用福利金，如何計算并分配每筆待遇的份額（按比例還是基于權(quán)利）？把通用福利金按50∶50的比例分配的方式無關(guān)個人需求，可能對承擔(dān)照顧責(zé)任的一方（主要是女性）不利。發(fā)放通用福利金時如何對待來源于其他福利項目的收入、儲蓄和工資收入？應(yīng)該基于夫妻一方其他來源的收入而相應(yīng)減少她或他應(yīng)獲得的那份通用福利金嗎？夫妻最終享受的通用福利金凈額應(yīng)該簡單地按50 ∶50 的比例一分為二嗎？畢竟，這種對半分的簡單做法可能導(dǎo)致收入更低的一方（通常是女性）按比例領(lǐng)取的通用福利金更少。

結(jié)論

通用福利金作為一項綜合型福利，把夫妻看作一個整體發(fā)放待遇，并且不以夫妻任何一方的就業(yè)情況作為待遇給付條件。在此背景下，“選擇”誰來接收待遇是夫妻需要作出的重大決定，而由一次性發(fā)放給夫妻一方的“統(tǒng)一給付方式”轉(zhuǎn)變?yōu)榉謩e向夫妻二人發(fā)放待遇的“個體化給付方式”極具挑戰(zhàn)性。通用福利金保留了之前家計調(diào)查式失業(yè)津貼的一項規(guī)則，即DWP 有分割待遇后分別發(fā)給夫妻雙方的自由裁量權(quán)，但這并不適用于通用福利金這種綜合型福利，繼續(xù)依照這種規(guī)則可能導(dǎo)致更多虐待的發(fā)生。

英國前國務(wù)大臣曾聲稱“給每個家庭發(fā)放一筆待遇是福利體系根深蒂固的特征，住房津貼始終以這種方式發(fā)放”。實施通用福利金的新背景下，北愛爾蘭和蘇格蘭采取不同方式向夫妻二人分開發(fā)放待遇。在北愛爾蘭，只要夫妻提出要求，社區(qū)部就可以決定如何在夫妻間分配并分開發(fā)放通用福利金，不過現(xiàn)實中很少有夫妻提出分開領(lǐng)取通用福利金的要求；蘇格蘭政府致力于探索更多個體化給付方式，在此過程中作出了更大努力、采取了更多舉措，但寫作本文時政府尚未最終確定選擇何種個體化給付安排。