我國定額體系改革研究

朱 靜（江蘇建科工程咨詢有限公司， 江蘇 南京 210019）

2003年我國推行清單體系，主要目的在于在市場交易中心實施企業(yè)自主報價，但在實際操作中定額體系仍為清單價格形成的主要來源。以定額為基礎(chǔ)的清單計價模式，究其根源屬性仍然是政府指導(dǎo)價格，與市場交易價格本質(zhì)上存在不同，定價權(quán)力依然不在市場手中。這也就導(dǎo)致了市場化造價改革雖邁出了關(guān)鍵一步，但距離形成完備的市場競爭機制還有一定的距離。《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)工程造價改革工作方案的通知》（建辦標(biāo)［2020］38號）明確提出取消最高投標(biāo)限價按定額計價的規(guī)定。

1 現(xiàn)行定額體系分析

1.1 定額體系構(gòu)成及歷史意義

我國的定額體系起源于新中國建國初期的計劃經(jīng)濟時期。面對大規(guī)模的基本建設(shè)，從蘇聯(lián)引進(jìn)了基本建設(shè)管理辦法，包括基本建設(shè)財務(wù)管理制度及其概預(yù)算定額管理制度。工程造價管理被簡單地理解和定位為控制投資，定額計價成果基本控制著建設(shè)成本支出。定額的基本作用是組織生產(chǎn)、決定分配。執(zhí)行定額的目的或目標(biāo)是為了明確工程建設(shè)成本。

定額體系包括勞動定額（施工定額）、預(yù)算定額（消耗量定額）、概算定額、概算指標(biāo)、投資估算指標(biāo)以及費用定額、人工材料機械臺班價格等，其中，概預(yù)算定額基價是量價合一的價格。定額對我國建設(shè)工程行業(yè)的推動與貢獻(xiàn)是有目共睹的，明顯體現(xiàn)為其作為一套完整的計價模式與計量規(guī)則體系，解決了工程造價最為核心的“量”“價”問題。在工程從決策到最終決算階段都配備了相應(yīng)的定額類型，概算、估算指標(biāo)、概算定額為業(yè)主控制投資提供了便捷工具；預(yù)算定額、費用定額為工程計價提供了普適標(biāo)準(zhǔn)，也為施工合同糾紛調(diào)解提供了法定依據(jù)。

1.2 定額內(nèi)容的解析

定額產(chǎn)生的最初目的是為了服務(wù)政府控制投資的需要，但實際運用過程中同時成為政府控制投資和市場交易的價格形成的默認(rèn)方式，而定額的某些固定性內(nèi)容（包括采用的工藝、確定的消耗量水平、組價規(guī)則等），不足以準(zhǔn)確及時地反映市場變化，也不利于合約雙方在自由平等的原則下采用價格談判的方式，使得定額在適應(yīng)市場化交易自由的內(nèi)在要求方面略顯尷尬。

為了走出困境，首先需要對定額體系關(guān)于工程造價的管理規(guī)定性進(jìn)行解析。

一方面，定額規(guī)定了工程造價的計量規(guī)范、計價標(biāo)準(zhǔn)與口徑，如工程量計算規(guī)則，人材機等各項基本要素的費用構(gòu)成，計價范圍，項目劃分的原則、類型，統(tǒng)一的工程量計量單位等，根據(jù)造價管理的不同階段與不同的精度要求進(jìn)行逐級細(xì)化分解，是一套包含多層次、橫跨多專業(yè)、規(guī)范化的理論定義框架，即定額中“定”的含義就是指對工程造價構(gòu)成做出的“定性”標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，按照定額編制時期的社會平均生產(chǎn)能力、主要生產(chǎn)工藝與價格水平，通過統(tǒng)計與測算，定額根據(jù)“定性”部分建立的框架逐項給出了完成具體工作所需的工料機消耗量指標(biāo)，費用指標(biāo)和定額基價，是一組描述特定時期具體狀態(tài)的量化數(shù)據(jù)，即定額中“額”的含義是對價格做出的“定量”標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 定額使用規(guī)則與市場交易的不適應(yīng)性分析

不論是施工圖預(yù)算還是傳統(tǒng)的定額計價過程，其本質(zhì)是“成本補償”概念的計算邏輯，在市場競爭環(huán)境中僅僅關(guān)注合同交易價格，雖然成本也包含其中，但并不是市場競爭的全部。

1.3.1 現(xiàn)行計價定額未能清晰區(qū)分計量規(guī)則與計價標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行預(yù)算定額、費用定額是最主要的計價定額。應(yīng)用計價定額，必須對“定性”“定量”兩部分區(qū)別對待：定性部分是基礎(chǔ)性的工程施工過程及其“產(chǎn)品”的計量規(guī)則；定量部分則是指相應(yīng)的工料機消耗標(biāo)準(zhǔn)，是基于計量規(guī)則而確定的計價標(biāo)準(zhǔn)。這一計價標(biāo)準(zhǔn)反映社會平均消耗水平，是一種成本補償標(biāo)準(zhǔn)，是直接委托發(fā)包工程的計價依據(jù)。一般而言，采用預(yù)算定額計價時，“工程量計算規(guī)則”規(guī)定計量規(guī)則，“定額說明”規(guī)定消耗量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用注意事項，應(yīng)當(dāng)強調(diào)計量規(guī)則的獨立性。實行招標(biāo)承包制，預(yù)算定額作為一種計價標(biāo)準(zhǔn)，是招標(biāo)控制價的編制依據(jù)，是承包人投標(biāo)報價適用且可調(diào)整的參考指標(biāo)，但其中的計量規(guī)則依然應(yīng)當(dāng)遵循。

1.3.2 定額與清單項目劃分不同

定額與清單的項目劃分不同，造成了以定額為基礎(chǔ)作出的預(yù)算對于清單化的市場交易而言銜接難度較大。建安工程費用在預(yù)算中采用定額項目劃分模式，但實際交易中采用清單模式。定額與清單的項目劃分模式一方面是為了方便投資管理與控制，另一方面是為了適應(yīng)市場交易環(huán)節(jié)的發(fā)承包需要，兩者不相同導(dǎo)致費用難以區(qū)分。

1.3.3 定額計量規(guī)則與清單不統(tǒng)一

清單計價作為工程造價市場化改革的關(guān)鍵一步，體現(xiàn)了企業(yè)自主報價的原則，但定額與清單計量規(guī)則的不統(tǒng)一導(dǎo)致了實際操作中的很多困難。如清單計量規(guī)范規(guī)定挖土方工程量按墊層面積乘以深度確定，得到的是一個長方體的體積，定額卻規(guī)定需要額外考慮工作面、放坡等挖方量，在實際結(jié)算中，施工方與業(yè)主方常因此類情況產(chǎn)生糾紛，而不得不額外確定計量規(guī)則。

1.3.4 定額的某些消耗量水平滯后于社會平均生產(chǎn)力

不論是預(yù)算定額、概算定額、概算指標(biāo)，還是估算指標(biāo)，對生產(chǎn)基本要素消耗量的控制水平依然來源于消耗量定額，盡管各類定額后期均做出過不同程度的修編，但始終不能回避定額消耗量水平僅能代表修編階段社會平均生產(chǎn)力水平這一事實。比如，現(xiàn)階段有些定額子目仍然采用過時的工藝做法，與實際采用的工藝、施工機械完全不符。生產(chǎn)力是不斷變化的，生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)工藝也在不斷創(chuàng)新，社會生產(chǎn)力水平不管是體現(xiàn)在單一市場主體還是單一行業(yè)，甚至是建筑結(jié)構(gòu)中的某一單元，都不會永遠(yuǎn)是一個固定值。定額是成熟生產(chǎn)方式和生產(chǎn)率的固化表示方式，體現(xiàn)社會平均生產(chǎn)力水平，即使技術(shù)進(jìn)步了，也是采取事后修編定額。這是由定額的根本屬性決定的，因此難以要求定額及時反映和適應(yīng)市場變化。

2 定額改革的必要性

2.1 定額體系改革是實現(xiàn)國家政策落實的必然要求

當(dāng)前中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。黨的十九大強調(diào)要“使市場在資源配置中起決定性作用”，對于國民經(jīng)濟發(fā)展重要支柱的工程建設(shè)領(lǐng)域，國家將通過“市場化改革、國際化運行、信息化創(chuàng)新、法治化保障”手段，建立完善市場決定工程造價的機制。為此，政府及相關(guān)主管部門陸續(xù)發(fā)布了若干文件，明確了未來工程造價市場化改革的方向，也為具體工作的部署提供了具體意見。

2.2 定額改革是推動政府投資控制與市場交易價格分離的關(guān)鍵一步

當(dāng)前定額體系應(yīng)用覆蓋了建筑行業(yè)所有投資類型，并全面指導(dǎo)著整個項目全生命周期造價管理的各個環(huán)節(jié)。政府投資項目和社會投資項目的本質(zhì)要求不同，卻采用同一種價格參照尺度進(jìn)行管理，必然會帶來基本需求上的矛盾。因此，定額體系改革，首先需要進(jìn)行的是在管理上對政府投資與市場交易實現(xiàn)分離管理。

3 定額體系改革的初步設(shè)想

3.1 基本思路

定額體系改革的最終目的是為造價市場化改革奠定基礎(chǔ)，而造價市場化改革的目的是為了催化更加靈活的市場交易秩序。改革應(yīng)主要針對市場交易部分，按照循序漸進(jìn)的原則，一是要解決當(dāng)下定額本身對于市場化交易的約束，二是要繼續(xù)發(fā)揮定額體系優(yōu)勢對于政府投資控制發(fā)揮的正面作用以及為市場交易建立社會通用的普遍規(guī)則。

3.2 定額改革的主要內(nèi)容

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)工程造價改革工作方案的通知》（建辦標(biāo)［2020］38號）中明確了要加強工程造價數(shù)據(jù)積累，加快建立國有資金投資的工程造價數(shù)據(jù)庫，按地區(qū)、工程類型及建筑結(jié)構(gòu)等分類發(fā)布人工、材料、項目等造價指標(biāo)指數(shù)，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)為概預(yù)算編制提供依據(jù)。因此，定額改革的主要內(nèi)容就是將定額體系向指標(biāo)體系平穩(wěn)發(fā)展。在定額體系改革中，應(yīng)當(dāng)剝離預(yù)算定額中的“定性”部分，將現(xiàn)有定額體系的“定量”內(nèi)容“市場化”，綜合形成以“消耗量指標(biāo)”作為定額的延伸，并為建立指標(biāo)指數(shù)建立基礎(chǔ)。

改革后，現(xiàn)有定額體系的概念應(yīng)擴大為造價標(biāo)準(zhǔn)，包括市場價格指數(shù)與政府投資標(biāo)準(zhǔn)兩類，其中政府投資標(biāo)準(zhǔn)包括現(xiàn)行的“概算定額、估算指標(biāo)等”，取消了預(yù)算定額的編制與修訂，“概算定額、估算指標(biāo)”應(yīng)納入政府投資項目造價管理辦法中，也可公開發(fā)布作為市場價格指數(shù)中政府發(fā)布的指標(biāo)指數(shù)部分。因此，指標(biāo)指數(shù)體系應(yīng)以現(xiàn)有定額的“定性”框架為基礎(chǔ)，以大數(shù)據(jù)動態(tài)分析結(jié)果填充原定額中“定量”部分形成指標(biāo)指數(shù)。指標(biāo)指數(shù)是定額的市場化結(jié)果，又是定額計價的替代方案，相比于定額的單一性而言，指標(biāo)指數(shù)的數(shù)據(jù)來源更加多樣化，能契合市場交易價格靈活、價格來源靈活的內(nèi)在要求。

建立指標(biāo)的優(yōu)勢是統(tǒng)計數(shù)據(jù)的來源依據(jù)以及數(shù)據(jù)更新更加適應(yīng)市場變化，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)框架的建立應(yīng)當(dāng)以市場交易特點為主，符合交易清單的計價模式與開項，便于建安工程投資的發(fā)承包與結(jié)算。

3.3 定額改革的保障條件

建立完善成熟的造價信息化平臺，以滿足后期各項技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)的發(fā)布、指標(biāo)指數(shù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集以及計算分析工作的需要。

3.3.1 政府投資項目與社會投資項目分離管理

要明確社會投資項目與政府投資項目的不同管理原則。政府投資項目應(yīng)在實現(xiàn)其基本功能與社會價值的基礎(chǔ)上，以盡量控制投資為目標(biāo)。社會投資項目以合同約束為首要條件，遵循自由交易原則。政府投資項目必須使用國家發(fā)布的統(tǒng)一造價管理標(biāo)準(zhǔn)，以合并預(yù)算定額與消耗量定額而建立的消耗量指標(biāo)為基礎(chǔ)，繼續(xù)修編估算指標(biāo)、估算定額和概算定額；而社會投資項目可以使用任意計價標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 政府投資控制過程與市場交易過程分離管理

政府投資項目中區(qū)分投資管理階段與市場交易階段，投資管理階段估算、概算管理適用于現(xiàn)有定額體系的估算、概算部分，定額體系中不再形成預(yù)算部分定額。政府投資項目的市場交易階段應(yīng)遵循市場交易規(guī)則，適用于指標(biāo)指數(shù)體系進(jìn)行管理。

市場交易過程中應(yīng)注重合同計量、計價條款對于項目執(zhí)行的約束能力，規(guī)定合同約定地位大于法定計量、計價標(biāo)準(zhǔn)（指標(biāo)指數(shù)），但同時也需要接受造價管理部門的監(jiān)督管理。

3.3.3 完善造價行業(yè)頂層設(shè)計

行業(yè)主管部門對于工程造價的管理，可參照其他行業(yè)商品的市場交易方式與價格監(jiān)管模式，對于政府投資項目，實施一定程度范圍的政府指導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)價格，擺脫政府指導(dǎo)價對于市場交易過程的強制約束。

在合同糾紛與造價鑒定工作中，應(yīng)加強第三方中立造價機構(gòu)的調(diào)解作用，以政府發(fā)布的造價標(biāo)準(zhǔn)作為兜底條款，對于合同中未能明確并難以確定的項目實施鑒定。

3.4 定額改革的實施步驟

定額體系改革大致可以分為三個階段，主要目的在于適應(yīng)當(dāng)前的造價管理制度，平穩(wěn)過渡，為指標(biāo)指數(shù)體系的建立和造價信息平臺的優(yōu)化完善奠定基礎(chǔ)、爭取時間，遠(yuǎn)期目標(biāo)是將造價形成來源完全推向市場，造價管理機構(gòu)職能逐步向建筑市場價格監(jiān)管方向偏移。

第一階段的改革應(yīng)重點針對解除計價定額對工程交易制約的政策研究，突破口是改變最高投標(biāo)限價的編制方法，同時在定額設(shè)計中確定指標(biāo)指數(shù)數(shù)據(jù)積累的模型，積極對估算、概算定額進(jìn)行一定的修編，加快造價數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的積累。

第二階段的改革以改變最高投標(biāo)限價的編制方法為突破口，不再以計價定額指導(dǎo)市場交易價格。將計量規(guī)范作為國有投資項目計量指導(dǎo)規(guī)范，將估算、概算指標(biāo)作為國有投資控制的依據(jù)原則，將合同約定作為法定的合同價格調(diào)整、結(jié)算以及造價糾紛鑒定標(biāo)準(zhǔn)。

第三階段的改革根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《市政工程工程量計算規(guī)范》等五本規(guī)范的征求意見稿、GB 50500—2013《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》及《市政工程消耗量定額》等的征求意見稿，完善《江蘇省建設(shè)工程造價估算指標(biāo)》（2017年）、《江蘇省市政工程概算指標(biāo)》（征求意見稿），建立完善的政府投資控制機制，加強國有投資工程市場價格監(jiān)管；建立國有投資典型項目造價數(shù)據(jù)庫，建立國有投資工程指標(biāo)指數(shù)和生產(chǎn)要素市場價格信息采集機制和發(fā)布平臺，以指標(biāo)指數(shù)取代定額成為合同價格調(diào)整、結(jié)算以及造價糾紛鑒定依據(jù)，形成成熟的市場價格形成機制。

4 結(jié) 語

推動政府投資控制與市場交易價格分離，區(qū)分政府投資項目和社會投資項目。政府投資項目也要區(qū)分投資管理過程與市場交易過程，讓市場交易過程重歸市場定價規(guī)則，在市場定價規(guī)則中應(yīng)強化合同對于造價的約束能力，而不應(yīng)把此項功能寄托于造價管理工具上。