“城中村”聚集區(qū)消防安全治理對策研究
——以昆明市為例

李慶渝 盧榮昆 楊旭 胡博愷

0 引言

隨著我國城市化進程加快，各區(qū)域發(fā)展不均衡、不一致，導致了城市建成區(qū)與原有村落交錯縱橫、共生并存的局面，造成了滯后于城市發(fā)展進程、游離于城市管理的“城中村”大量存在，呈現出連片聚集現象，加之各類風險隱患交叉重疊，時刻威脅著全市火災形勢平穩(wěn)。如何填補以“城中村”為典型代表的消防安全“洼地”，有效預防和降低火災風險，推動被動整治轉化為主動治理，是提升治理能力現代化的必由之路[1]。

1 昆明市“城中村”聚集區(qū)現狀

“城中村”是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。昆明市建城區(qū)共有“城中村”381個，其中官渡區(qū)116個，占比最高，多集中于官渡街道和小板橋街道片區(qū)。全市共有“城中村”建筑7.7萬余棟，房間54萬余間，涉及28.3余萬住戶，涵蓋了88.9萬余人，占全市總人口12.98%。

2015—2018年，“城中村”火災高發(fā)頻發(fā)，是火災隱患最突出的場所?！俺侵写濉被馂姆謩e占總起數的14.64%、16.67%、7.09%和5.71%；其 亡 人 數占總亡人數的5.6%、11.11%、11.7%、55.17%。2019年1月1日—10月23日，全市發(fā)生火災2073起，死亡10人，受傷4人，直接財產損失2313.7萬元。其中“城中村”火災90起、亡2人分別占總起數的4.34%和總亡人數的20%，“城中村”火災起數和亡人數占比的逐步先上升、后下降，充分反映出“城中村”消防安全整治的艱巨性和復雜性。

2 影響“城中村”聚集區(qū)消防安全的主要因素

威脅“城中村”聚集區(qū)消防安全的主要原因有以下6個方面：

2.1 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下的無序建設

初期城市化進程中，因村落建設改善不到位，致使城市“粗放型”擴張。為滿足居住需要和追求經濟利益，村民往往私搭亂建、隨意改造，形成了具有村落社會關系的聚集區(qū)。由于規(guī)劃尚未有效銜接覆蓋，導致了內部構筑物的建設無序，部分已規(guī)劃區(qū)域又因土地產權性質、歷史遺留難題和民生問題，導致了拆遷困難、改造緩慢、城市規(guī)劃執(zhí)行難、自主建設隨意性大，形成了“規(guī)劃執(zhí)行難——亂建速度快——后期整治難”的惡性循環(huán)。加之，缺乏源頭管控，存在擅自改變使用性質、擴大建設許可范圍等問題，造成了建筑耐火等級不高、防火間距不足、消防通道不暢、消防設施嚴重滯后、供電線路老化的先天隱患。

2.2 外來人口大量涌入下的經濟利益驅使

因地價大幅上漲，迅速推高房價、租金，經濟條件拮據的外來人員更加愿意選擇周邊配套成熟、地理位置優(yōu)越、區(qū)域發(fā)展落后、價格便宜的“城中村”租住。房東為保證自身利益最大化，將消防安全拋之腦后，壓縮防火間距，增加構筑物使用面積，形成了“握手樓”“一線天”的獨特現象。一方面，房東通過加蓋樓層和最大限度分隔區(qū)域，增加租住房屋數量和居住人數，改變原有使用性質，導致房屋向高層化和人員密集化發(fā)展，增加了火災荷載；另一方面，房東出于治安、防盜等多種因素的考慮，樓道內加裝防盜門，分隔租戶與房東居住區(qū)域，在外墻窗戶加裝防盜網、對屋頂上鎖，嚴重影響了疏散逃生；同時，為滿足用火用電需要，隨意改造和私拉亂接電線，極大地增加了消防安全隱患。

2.3 產業(yè)多元化結構下的消防安全監(jiān)管乏力

昆明市“城中村”聚集區(qū)內涵蓋了超市、賓館、餐飲、娛樂等各類場所，分布錯綜復雜，管理混亂。從數量上看，昆明的381個“城中村”，數量上明顯多于重慶（55個）、西安（180個）、廣州（138個）、武漢（147個）等城市；從分布上看，“城中村”聚集區(qū)總占地19.5km2，平均人口密度為4.55萬人/km2，以主城區(qū)中心為起點，延長至邊緣地帶，呈現出間隔零星分布、過渡區(qū)域連片存在的特點，五華普吉片區(qū)、盤龍龍頭街片區(qū)、官渡世紀城、大板橋片區(qū)、經開、阿拉、洛羊等區(qū)域存在較高火災風險。昆明市委、市政府出臺《昆明市電動自行車消防安全管理辦法》和《昆明市消防安全隱患“清零”行動實施方案》，嚴格落實“市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)”的四級包保責任制，對照“十個嚴禁、十個必須、十個提倡”整治標準，采取“五清、三通、五設”剛性措施，有效遏制了“城中村”火災的亡人勢頭，但執(zhí)行“上熱、下冷、中溫”的現象依然存在。有限的監(jiān)督力量相對龐大的隱患體量，早已捉襟見肘，隱患遏增量、去存量的壓力巨大。

2.4 人口穩(wěn)步增長下的消防安全意識嚴重滯后

以昆明市西山區(qū)“12.2”火災為例，租客楊某某以60元/月的停車費，與其余6名租客將電動自行車停放于出租屋內，并因電動自行車充電引發(fā)火災致9人死亡、2人受傷。庭審期間，房東李某某供述火災發(fā)生前，家門口貼有電動自行車消防安全海報，同時被鄰居董某某指認其參加過社區(qū)消防安全培訓。但房東李某某為收取利益，向租戶入戶停車充電提供方便。由此可見，“城中村”居住群體雖經過消防安全培訓，但消防安全意識依然匱乏，“只想賺錢、不想花錢”的功利心根深蒂固，房東往往只關心租金、租期和違約賠償，對消防安全注意事項置若罔聞，對違規(guī)用火用電、堆放雜物、阻塞通道等問題視而不見，隱患積重難返。

2.5 生存需求日益增長下災害事故復雜多樣

作為城市發(fā)展的一部分，“城中村”同樣面臨著多層次、多領域、多產業(yè)的安全風險，因缺少必要的設計規(guī)劃，其抗風險能力較低，極易造成各類災害事故高發(fā)頻發(fā)。近年來，除火災事故外，“城中村”聚集區(qū)域還常發(fā)生安全生產和自然災害事故，較為典型的有官渡區(qū)“3.16”村民自建房建筑倒塌事故和“8.3”城市內澇，反映出“城中村”安全基礎差、抗風險能力弱[2]。

2.6 城市建設高速發(fā)展下的技術運用不足

單一的消防監(jiān)管無法滿足日常監(jiān)管需要，除全面發(fā)動各方力量外，關鍵在于使用新興科技手段提升監(jiān)管效率。例如，昆明西山區(qū)在有影響的火災發(fā)生后，為進一步加強“城中村”聚集區(qū)消防安全管理，就以部分街道為試點，利用“智慧消防”物聯(lián)網，遠程監(jiān)管“城中村”出租房動態(tài)隱患，采用視頻監(jiān)控、手機提示和聲光報警相結合的方式，第一時間預警，提醒房東、租客及時處置突發(fā)情況[3]。該建設在試點建設階段取得了較好的效果，但卻長時間在全市范圍內難以推廣運用，究其原因為：該建設為“自選動作”，增設配套設備需經費支持，各地普遍對新技術的運用不夠主動，若無政策支持和統(tǒng)一建設要求難以推廣，致使在隱患發(fā)現和災害預防上缺乏有效支撐。

3 深化“城中村”聚集區(qū)消防安全治理的對策

3.1 層層分級負責，推進消防安全責任系統(tǒng)化

落實黨政領導責任方面，依據《云南省消防安全責任制實施辦法》，制訂符合昆明特點的實施細則。強化《昆明市消防安全隱患“清零”行動實施方案》和《昆明市電動自行車消防安全管理辦法》運用，嚴格落實分級包保責任制，科學運用考核督察結果，推行風險預警研判提示，加強火災調查結果后期運用和責任追究。

強化部門監(jiān)管責任方面，充分發(fā)揮消防安全委員會作用，積極協(xié)調、指導行業(yè)部門落實消防安全監(jiān)管責任，通過定期召開聯(lián)席會議、通報突出問題、分析研判形勢、發(fā)布《提示建議書》等方式，開展聯(lián)合專項整治，全面排查“城中村”各類生產經營場所風險隱患[4]。

壓實基層組織責任方面，進一步落實消防安全責任的“最后一步”，將消防安全管理納入村、社區(qū)事項目錄，建立群防群治工作機制，因地制宜地落實消防安全“網格化”管理，完善消防安全村規(guī)民約，強化消防安全自我監(jiān)督管理。

強化整治檢查督辦方面，抓住推動黨委政府落實消防安全領導責任這一關鍵，提請政府將消防安全納入安全生產內容，定期開展交叉檢查和督辦督查，指導督促基層政權組織、公安派出所等基層監(jiān)管力量，加大監(jiān)管力度，完善重大火災隱患檢查、督辦、整改、復檢、反饋、銷案機制，形成整治閉環(huán)。積極培育社區(qū)專兼職消防管理人，發(fā)揮社區(qū)治安聯(lián)防隊巡查作用，督促落實公安派出所消防警組加大對“九小”場所的日常監(jiān)督檢查和消防安全宣傳力度[5]。

3.2 隱患標本兼治，推動消防安全治理科學化

聚焦城市品質提升，以提升城市品質、營造人民群眾安居樂業(yè)良好環(huán)境為治“本”之策，推動政府綜合考慮建設、發(fā)展和安全三者關系，將“城中村”改造和區(qū)域功能優(yōu)化納入昆明經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，拆除風險隱患突出、難以改善優(yōu)化的“城中村”，按照規(guī)劃改造為具備先天性消防安全條件的城市功能區(qū)。

聚焦群眾聚集區(qū)消防安全，針對一時難以拆除或暫未納入規(guī)劃的，要通過改造提升預防火災的能力。一是改善消防條件。拆除局部的建筑物和構筑物，不斷增加防火間距，打通消防車通道，建設室內外消火栓，夯實“城中村”內消防安全基礎；二是防范電動自行車的火災。緊盯250萬輛電動自行車使用、停放、充電的風險隱患，用足用好《昆明市消防條例》和《昆明市電動自行車消防安全管理辦法》，禁止進門入戶充電，科學合理設置集中停放充電區(qū)，加強違規(guī)停放充電處罰力度，不斷規(guī)范電動自行車的管理使用。三是加強日常管理。建立政府專職隊、小型站、微型消防站等專兼職力量，配備小型消防車輛和滅火救援器材，定期組織專職隊伍集訓比武和駐隊輪訓，實行值班值守、流動巡邏、聯(lián)勤聯(lián)動和應急處置等機制，及時消除“城中村”及周邊區(qū)域消防站點覆蓋不足、道路狹窄、區(qū)域業(yè)態(tài)多樣帶來的風險隱患，有效提升初戰(zhàn)控火率。

聚焦全市消防事業(yè)規(guī)劃，將“城中村”聚集區(qū)火災預防納入“十四五”消防事業(yè)專項規(guī)劃同步考慮，依據消防站分布、年接處警量、區(qū)域火災風險的特點，加大城市火災風險評估結果運用，科學制定消防專項規(guī)劃，適時調整優(yōu)化消防基礎設施和應急救援力量，提升規(guī)劃的針對性。加快新規(guī)劃消防站和市政消防供水建設，提高“城中村”聚集區(qū)附近站點、消火栓等基礎設施的覆蓋率，推動消防規(guī)劃落實，提升“城中村”及周邊區(qū)域安全水平[6]。

3.3 提升宣貫質效，推動消防安全治理全民化。

營造濃厚消防宣傳氛圍，全面開展消防安全宣傳教育，提倡消防安全知識及安全提示進街道、社區(qū)，將消防安全宣傳觸角延伸至“城中村”出租房等人員集中居住點，加強基層群眾自治組織宣傳培訓，將消防安全宣傳教育納入流動人口和外來務工人員入住須知和就業(yè)技能培訓，發(fā)揮消防安全宣傳“正面效應”；通報典型火災事故，播放火災警示片，組織人員旁聽火災事故責任人庭審，以案說法，講清危害，說清后果，從“反面典型”中汲取教訓，增強宣傳教育警示效果。

健全精準預警防范機制，健全完善消防、應急管理、公安、城管等部門和街道的聯(lián)合執(zhí)法機制，將責任制宣貫轉化為實實在在的執(zhí)法行動，培養(yǎng)基層消防“明白人”和隱患發(fā)現者，通過組織街道、社區(qū)工作人員全程觀摩聯(lián)合執(zhí)法，形成檢查指導合力，切實解決無人管、不會管等問題。

分析研判消防安全形勢，建立典型火災和突出隱患定期通報制度，鼓勵各基層政權組織堅持問題導向，汲取典型火災事故教訓，舉一反三，主動查改隱患，推動事后整治向事前防范轉變。

3.4 全面綜合施策，推進火災防控措施技術化

火災報警和疏散逃生方面，針對“城中村”聚集區(qū)火災報警、疏散逃生、滅火設置等消防安全硬件設備“先天不足”的特點，增加獨立式感煙報警器的數量和比例，改善火災報警條件；疏散逃生方面，拆除影響居住人員逃生等所有障礙物，定時清理疏散通道雜物，防盜網開設應急逃生口，開設屋頂逃生門和逃生樓梯，按比例配齊逃生面罩供緊急情況下使用。

設施裝備配備方面，除統(tǒng)一保持消防通道暢通、新建消火栓外，在建筑內配備滅火器材和應急照明設施，建議有條件的場所安裝簡易噴淋。鼓勵各基層組織加大消防安全投入，加強人員、車輛和裝備配備，培養(yǎng)消防安全基層專（兼）職力量，進一步提升發(fā)現和應對消防安全隱患能力。

智慧消防建設方面，推廣物聯(lián)網、無線通信等技術應用，將報警和疏散逃生設施實施動態(tài)監(jiān)控、預警響應，一旦發(fā)現險情同步觸發(fā)報警逃生設施，并以電話、短信等方式通知自建房產權人、社區(qū)消防隊及治安聯(lián)防隊，確保第一時間發(fā)現處置火情。在滅火救援準備方面，規(guī)范執(zhí)勤戰(zhàn)備秩序，加大“城中村”及周邊區(qū)域的熟悉演練，增設夜間、濃煙、通道堵塞、人員被困等情景，真正將災情設難、演練設真。提升“城中村”內不托底、不放心區(qū)域的調派等級，確保初戰(zhàn)階段調集足夠力量有效處置。

4 結語

“城中村”聚集區(qū)消防安全既是全市火災防控的重難點，也是穩(wěn)控火災形勢的關鍵點。面對“城中村”聚集區(qū)火災防控的復雜性、長期性和艱巨性，必須考慮到城市快速發(fā)展、人口大量增長、產業(yè)多元設置、需求日益增加等多種因素影響，按照“壓實責任、規(guī)劃改造、宣貫推動、綜合施策”的思路，有效預防和應對“城中村”聚集區(qū)消防安全風險，保障經濟穩(wěn)步發(fā)展。