機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力問(wèn)題、挑戰(zhàn)與提升研究

熊康昊

習(xí)近平總書(shū)記在相關(guān)重要指示和批示中強(qiáng)調(diào)“安全是民航業(yè)的生命線，任何時(shí)候、任何環(huán)節(jié)都不能麻痹大意。”，2022年“東航MU5735航班失事”后，習(xí)近平總書(shū)記又對(duì)中國(guó)民航作出了“確保航空運(yùn)行絕對(duì)安全，確保人民生命絕對(duì)安全”重要指示。

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援是機(jī)場(chǎng)持續(xù)安全運(yùn)行的核心組件和底線保障，關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全和航空運(yùn)行安全大局，是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨且具有重大價(jià)值的工作；各個(gè)機(jī)場(chǎng)也始終以“提升應(yīng)急處置能力短板”作為機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行保障中的一項(xiàng)主要工作。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，在《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)消防設(shè)施》《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)消防站消防裝備配備》《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救護(hù)設(shè)施設(shè)備配備》等各類(lèi)規(guī)章制度的要求下，各個(gè)機(jī)場(chǎng)均具備了與自身消防或應(yīng)急救護(hù)保障等級(jí)相匹配的設(shè)施、裝備和隊(duì)伍配置，機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力得到了有效保證和穩(wěn)步提升，但是仍存在一些普遍問(wèn)題，制約了機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力的進(jìn)一步發(fā)展[1]。

1 核心問(wèn)題

當(dāng)前機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力建設(shè)方面存在的核心問(wèn)題是普遍忽視日常應(yīng)急準(zhǔn)備工作在應(yīng)急救援保障能力形成中的關(guān)鍵作用，“重處置、輕準(zhǔn)備”“重一線、輕管理”現(xiàn)象較為突出。

大部分機(jī)場(chǎng)一直以“一線”和“處置”為重點(diǎn)工作領(lǐng)域，相關(guān)資源（如人力、資金等）均大幅度向“一線”和“處置”傾斜。

需要注意的是，“一線”和“處置”并不會(huì)自發(fā)、系統(tǒng)地形成應(yīng)急救援保障能力；所謂的應(yīng)急處置短板，也根本不短在“處置”和“一線”，而是短在日常的應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

這些日常應(yīng)急準(zhǔn)備工作，繁雜而且重要，是應(yīng)急救援保障能力生成的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是其中的制度建設(shè)、預(yù)案建設(shè)、培訓(xùn)、演練與評(píng)估/考核等工作。沒(méi)有高質(zhì)量的日常應(yīng)急準(zhǔn)備工作做牽引和基礎(chǔ)，再多的重視“一線”和“處置”，都是沙上城堡，基礎(chǔ)不牢；再多的資源投入到“一線”和“處置”，都是不斷走向“四肢發(fā)達(dá)、頭腦簡(jiǎn)單”的困境[2,3]。具體表現(xiàn)如下：

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作普遍缺乏規(guī)劃和引導(dǎo)，沒(méi)有中長(zhǎng)期規(guī)劃，應(yīng)急救援保障能力形成沒(méi)有目標(biāo)牽引；年度計(jì)劃質(zhì)量不高，應(yīng)急救援保障能力形成過(guò)程難以控制、反饋和調(diào)整，繼而難以系統(tǒng)地持續(xù)提升應(yīng)急救援保障能力。

應(yīng)急救援預(yù)案體系建設(shè)缺乏總體規(guī)范和指導(dǎo)，同類(lèi)型機(jī)場(chǎng)的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在較大差異，難以達(dá)到“橫向到邊、縱向到底、上下對(duì)應(yīng)、內(nèi)外銜接”的建設(shè)要求；而且應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)分析普遍不到位，預(yù)案體系較為混雜，預(yù)案體系的完備性和有效性普遍存在問(wèn)題，而且基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)案的動(dòng)態(tài)化管理。

缺少對(duì)應(yīng)急救援管理組織建設(shè)的統(tǒng)籌指導(dǎo)，機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援管理工作機(jī)構(gòu)普遍存在機(jī)構(gòu)矮化、職責(zé)不清等情況；而且，人員配置偏向“處置”，從事應(yīng)急救援管理日常工作的人員配置普遍偏少，難以保質(zhì)保量完成各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，極大地制約了機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力的有效生成和提升。

除滿(mǎn)足法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)最低要求外，機(jī)場(chǎng)在應(yīng)急救援管理方面資源投入尤其是經(jīng)費(fèi)投入普遍不足，導(dǎo)致預(yù)案建設(shè)、培訓(xùn)、演練、評(píng)估等工作難以高質(zhì)量開(kāi)展。

除專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍（如機(jī)場(chǎng)消防、機(jī)場(chǎng)急救等）的訓(xùn)練工作外，機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援培訓(xùn)工作普遍處于較為粗放的階段，機(jī)場(chǎng)層面的培訓(xùn)大綱普遍存在缺失，培訓(xùn)計(jì)劃制定和實(shí)施情況很不樂(lè)觀，不少機(jī)場(chǎng)的應(yīng)急救援培訓(xùn)工作基本處于停滯狀態(tài)。

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急演練工作指導(dǎo)性、規(guī)范性不足，相關(guān)制度化建設(shè)需要加強(qiáng)，整體演練的科技化水平不高，大部分機(jī)場(chǎng)的演練均由二級(jí)部門(mén)完成，機(jī)場(chǎng)層面的演練偏少，統(tǒng)籌性和計(jì)劃性有待提升。

應(yīng)急能力評(píng)估與改進(jìn)工作普遍存在明顯的空白和短板。大部分機(jī)場(chǎng)在管理體系上難以形成閉環(huán)管理，日常僅通過(guò)演練或服務(wù)質(zhì)量考核等開(kāi)展評(píng)估工作，缺乏統(tǒng)籌、計(jì)劃、指導(dǎo)和規(guī)范，難以通過(guò)評(píng)估/考核，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援保障能力的持續(xù)改進(jìn)和提升。

2 面臨挑戰(zhàn)

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援承擔(dān)著機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)航空器突發(fā)事件與非航空器突發(fā)事件應(yīng)急救援、消防監(jiān)控、應(yīng)急救護(hù)乃至疫情防控等關(guān)鍵職能，需要建立起與機(jī)場(chǎng)整體運(yùn)行保障水平相匹配的應(yīng)急救援保障能力。

尤其是隨著民航業(yè)的高速發(fā)展和疫情的巨大沖擊，對(duì)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力提出了更高的挑戰(zhàn)和要求。

2.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越健全、規(guī)范和嚴(yán)格

隨著國(guó)家、民航局對(duì)應(yīng)急救援工作的高度重視，機(jī)場(chǎng)相關(guān)應(yīng)急救援法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)日益健全，對(duì)應(yīng)急活動(dòng)規(guī)范得也越來(lái)越細(xì)致和嚴(yán)格，這對(duì)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援活動(dòng)開(kāi)展的時(shí)效性、有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.2 突發(fā)事件發(fā)生頻次日趨增多

伴隨著疫情沖擊和各類(lèi)不安全因素交織，各類(lèi)突發(fā)事件的發(fā)生頻次必然會(huì)日趨增多，這就要求機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援力量必須枕戈待旦，強(qiáng)化能力，時(shí)刻做好應(yīng)急救援的準(zhǔn)備。

2.3 應(yīng)急救援要求越來(lái)越高

隨著時(shí)代發(fā)展，社會(huì)對(duì)于機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作給予了高度關(guān)注，任何一點(diǎn)不足之處（尤其是涉及到航空器），均可能被社會(huì)輿論無(wú)限放大。這就要求機(jī)場(chǎng)應(yīng)更加嚴(yán)格地要求自身應(yīng)急救援工作，除了抓一線之外，更重要的是通過(guò)管理和制度，從本質(zhì)上提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力水平。

3 提升建議[4-6]

3.1 轉(zhuǎn)變機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作理念

在時(shí)代變革和應(yīng)急管理工作快速發(fā)展的挑戰(zhàn)下，以往“重處置、輕準(zhǔn)備”“重一線、輕管理”的管理思路和做法已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，全面升級(jí)，實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)型——從威權(quán)到制度的轉(zhuǎn)型、從經(jīng)驗(yàn)到科技的轉(zhuǎn)型、從粗放到精益的轉(zhuǎn)型、從零散到系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型；從“重處置、輕準(zhǔn)備”“重一線、輕管理”到“處置與準(zhǔn)備并舉”“一線與管理共建”，更加系統(tǒng)、科學(xué)、高效地提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力。

3.2 提高機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援隊(duì)伍的獲得感和職業(yè)榮譽(yù)感

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援隊(duì)伍的戰(zhàn)斗意志和精神面貌對(duì)于應(yīng)急能力形成至關(guān)重要。機(jī)場(chǎng)應(yīng)在努力穩(wěn)定各類(lèi)應(yīng)急救援隊(duì)伍（尤其是消防和急救）的基礎(chǔ)上，采取諸如改進(jìn)薪資體系、強(qiáng)化意識(shí)、鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、合作共建等多種方式，提高應(yīng)急救援隊(duì)伍的獲得感和職業(yè)榮譽(yù)感，為機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作的統(tǒng)籌性、計(jì)劃性和牽引性

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力的形成和發(fā)展不能脫離機(jī)場(chǎng)整體應(yīng)急能力建設(shè)的規(guī)范和指導(dǎo)。機(jī)場(chǎng)應(yīng)明確應(yīng)急管理工作思路，單獨(dú)制定或在其他文件中體現(xiàn)應(yīng)急救援保障能力建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（3-5年），并盡可能細(xì)化、量化相關(guān)建設(shè)目標(biāo)和實(shí)施措施，同時(shí)，制定機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力建設(shè)年度工作計(jì)劃，細(xì)化、量化相關(guān)應(yīng)急管理工作，促進(jìn)各項(xiàng)應(yīng)急管理工作有計(jì)劃、有步驟、有保證、有目標(biāo)的開(kāi)展。

3.4 高度重視應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，持續(xù)完善預(yù)案體系

機(jī)場(chǎng)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件要求，結(jié)合實(shí)際工作需要，建立健全“橫向到邊、縱向到底、上下對(duì)應(yīng)、內(nèi)外銜接”的應(yīng)急救援預(yù)案體系，并建立預(yù)案目錄和預(yù)案編碼制度，統(tǒng)籌管理機(jī)場(chǎng)各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急救援預(yù)案；建議開(kāi)發(fā)相關(guān)系統(tǒng)，用信息化方式，在預(yù)案目錄的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)使用預(yù)案庫(kù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援預(yù)案的數(shù)字化存儲(chǔ)、管理和使用。

3.5 加強(qiáng)應(yīng)急管理日常工作的組織與資源投入

機(jī)場(chǎng)應(yīng)根據(jù)運(yùn)行實(shí)際、管理范圍、管理跨度等，合理設(shè)置應(yīng)急救援管理部門(mén)，并配置足夠的專(zhuān)（兼）職應(yīng)急管理人員；機(jī)場(chǎng)下屬各應(yīng)急救援保障單位應(yīng)切實(shí)履行本部門(mén)應(yīng)急管理主體責(zé)任，建立健全本部門(mén)應(yīng)急管理責(zé)任制，完善本部門(mén)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)和人員配備，制定完善本部門(mén)應(yīng)急預(yù)案。

當(dāng)前機(jī)場(chǎng)的應(yīng)急管理資金投入均不同程度地存在不足，大部分單位沒(méi)有開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理專(zhuān)門(mén)的資金科目，資金投入“小”“散”“亂”，而且傾向于投入硬件建設(shè)，忽視準(zhǔn)備工作。建議機(jī)場(chǎng)應(yīng)高度重視投入問(wèn)題，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金或出臺(tái)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，有序加大應(yīng)急管理投入力度，并且將資金投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至應(yīng)急準(zhǔn)備工作，形成“準(zhǔn)備”與“處置”并重的資金投入格局，以更有效地生成應(yīng)急救援保障能力。

3.6 查擺應(yīng)急資源存在的短板和缺口，加大科技投入力度

機(jī)場(chǎng)應(yīng)根據(jù)民航法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，配備符合標(biāo)準(zhǔn)要求、實(shí)際需求和具備資質(zhì)的應(yīng)急救援隊(duì)伍；如出現(xiàn)資質(zhì)或數(shù)量等問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)解決。

目前，機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作科技化水平普遍不高，尤其是在消防救援指戰(zhàn)員學(xué)歷水平不高的情況下，高效、智能、簡(jiǎn)單的高科技設(shè)備或系統(tǒng)是提升應(yīng)急能力的關(guān)鍵要素。建議機(jī)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)加大加快應(yīng)急救援指揮與訓(xùn)練（尤其是實(shí)訓(xùn)）的設(shè)備、設(shè)施、系統(tǒng)的投入和建議，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)或引進(jìn)高效、智能的高科技設(shè)備系統(tǒng)，有效提升應(yīng)急救援隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力。

3.7 采取多種手段，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)與演練工作

機(jī)場(chǎng)應(yīng)制定獨(dú)立文件或在相關(guān)文件中，體現(xiàn)培訓(xùn)與演練的制度化管理內(nèi)容；同時(shí)，應(yīng)根據(jù)本單位應(yīng)急管理職責(zé)和工作實(shí)際，制定本單位年度應(yīng)急培訓(xùn)與演練工作計(jì)劃，并保質(zhì)保量執(zhí)行；機(jī)場(chǎng)下屬各應(yīng)急救援保障單位也應(yīng)制定本部門(mén)的應(yīng)急培訓(xùn)與演練工作計(jì)劃并有有效執(zhí)行。

同時(shí)，機(jī)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)組織編制應(yīng)急救援相關(guān)教材，及時(shí)收集、引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)培訓(xùn)資料和案例，并積極引進(jìn)高科技設(shè)施系統(tǒng)，提高應(yīng)急培訓(xùn)與演練的質(zhì)量和效果。

3.8 補(bǔ)齊“評(píng)估與改進(jìn)”短板，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援保障能力形成的閉環(huán)管理

機(jī)場(chǎng)應(yīng)制定獨(dú)立文件或在相關(guān)文件中，體現(xiàn)評(píng)估/考核的制度化管理內(nèi)容；同時(shí)，根據(jù)本單位工作實(shí)際，制定年度評(píng)估/考核工作計(jì)劃，編制評(píng)估/考核檢查單等相關(guān)文件，靈活采取臺(tái)賬檢查、調(diào)研訪談、應(yīng)急演練等多種方式開(kāi)展評(píng)估/考核工作。

評(píng)估/考核活動(dòng)結(jié)束后，機(jī)場(chǎng)及相關(guān)單位應(yīng)根據(jù)評(píng)估/考核報(bào)告中的改進(jìn)建議，結(jié)合演練評(píng)估及實(shí)際應(yīng)急處置中的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)預(yù)案、制度、組織與資源、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練等需要改進(jìn)的工作，制定細(xì)致完善的改進(jìn)完善方案，對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)行完善和改進(jìn)，持續(xù)提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力。

4 總結(jié)

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力提升工作任重而道遠(yuǎn)，每一項(xiàng)具體工作都可以開(kāi)展深入的研究和探索。本文基于目前的機(jī)場(chǎng)實(shí)踐，重點(diǎn)指出日常應(yīng)急準(zhǔn)備工作在機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援保障能力形成中的關(guān)鍵作用；梳理分析由該核心問(wèn)題而在規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)急預(yù)案、組織建設(shè)、資源投入、培訓(xùn)演練與評(píng)估改進(jìn)等方面帶來(lái)一系列問(wèn)題；繼而在面對(duì)新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)下，針對(duì)這些問(wèn)題，從轉(zhuǎn)變理念、加強(qiáng)隊(duì)伍、提高統(tǒng)籌、預(yù)案建設(shè)、加大投入、補(bǔ)齊資源、培訓(xùn)演練、評(píng)估改進(jìn)等幾方面為機(jī)場(chǎng)持續(xù)提升應(yīng)急救援保障能力給出相應(yīng)建議。