中國海警應(yīng)急救援能力建設(shè)探討

陳欽偉 廖志軍

0 前言

當(dāng)前隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，海上航運(yùn)、海洋油氣開發(fā)、海上旅游、漁業(yè)捕撈等活動日益增多，海上活動人員增加，海上各類險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生。2021年2月1日《中華人民共和國海警法》（以下簡稱海警法）正式施行，明確了海警機(jī)構(gòu)接到海上自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等險(xiǎn)情預(yù)警，及時(shí)進(jìn)行海上應(yīng)急救援和救助工作。作為擔(dān)負(fù)有海上應(yīng)急救援的職能部門，海警機(jī)構(gòu)接觸海上急、難、險(xiǎn)各類情況逐年增加，對應(yīng)急救援專業(yè)處置能力提出較高要求，但目前海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急救援專業(yè)水平有限，還不能完全勝任海上應(yīng)急救援任務(wù)，能力有待完善和提高。

1 海警應(yīng)急救援職能特點(diǎn)及現(xiàn)狀

1.1 海警應(yīng)急救援職責(zé)定位

我國海上搜救、救援工作主要涉及交通運(yùn)輸部、國家海洋局、海警、海軍等多個(gè)部門，如遇海上重大突發(fā)險(xiǎn)情，需要多個(gè)部門聯(lián)合行動的，則由交通部下屬的海上搜救中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方力量共同參與[1]。從職責(zé)定位上看，海警法第二章第十三條明確：海警機(jī)構(gòu)在接到因海上自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等緊急求助時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)主管部門，并積極開展應(yīng)急救援和救助。由于海警專業(yè)處置能力水平有限，且海警機(jī)構(gòu)并沒有配備打撈設(shè)備、救援拖船等專業(yè)救助艦艇和設(shè)備，在面臨復(fù)雜險(xiǎn)情，特別是遇到海上交通事故、沉船、船舶失火、油氣泄露等復(fù)雜情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)主管部門，由主管部門進(jìn)行處置。而在海警機(jī)構(gòu)能力處置范圍內(nèi)，則應(yīng)積極開展救助和救援。

1.2 海警應(yīng)急救援的優(yōu)勢及特點(diǎn)

中國海警作為一個(gè)以海上執(zhí)法為主體的機(jī)構(gòu)，不屬于專業(yè)救援性質(zhì)的隊(duì)伍，但又擔(dān)負(fù)有海上應(yīng)急救援的職能，這就界定了海警機(jī)構(gòu)在開展應(yīng)急救援的時(shí)候，要充分發(fā)揮好自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)。

1.2.1 接警便利

為更好地履行海上執(zhí)法職權(quán)，方便服務(wù)人民群眾，2019年7月10日，海警機(jī)構(gòu)對外開通了95110海上報(bào)警電話，按照“屬地管轄、就近處警”的原則，實(shí)行24小時(shí)值守，并明確了七項(xiàng)職責(zé)，其中含括了海上作業(yè)遇險(xiǎn)及其他需要海警處置的報(bào)警或求助。類似于陸地上公安警察的“110”報(bào)警求助平臺，海警機(jī)構(gòu)一直擔(dān)負(fù)和履行“海上110”的職能，而95110平臺的開通，也進(jìn)一步對海警機(jī)構(gòu)接處警職能予以明確。

1.2.2 處置效率高

為了能快速有效地實(shí)施救援，海警機(jī)構(gòu)建立了較完善的海上應(yīng)急處置機(jī)制，按照第一時(shí)間接警、第一時(shí)間處警、第一時(shí)間服務(wù)的要求，穩(wěn)步提升海上應(yīng)急救援快速反應(yīng)能力。同時(shí)，針對海上險(xiǎn)情具有突發(fā)性、緊急性和嚴(yán)重性等特點(diǎn)，海警機(jī)構(gòu)高度重視海上應(yīng)急救援技能和現(xiàn)場應(yīng)急救護(hù)能力的培養(yǎng)，建立了較完善的軍事訓(xùn)練體系，按照“多能一體”的任務(wù)需求，注重加強(qiáng)隊(duì)伍人才培養(yǎng)和應(yīng)急處置演練，綜合素質(zhì)較好，隊(duì)伍團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力強(qiáng)，在海上救援和救助工作中發(fā)揮作用明顯。

1.2.3 涉外性強(qiáng)

隨著我國對外開放的持續(xù)深入，外籍船舶的貿(mào)易往來以及在我國海域內(nèi)的無害通過已成常態(tài)，海警機(jī)構(gòu)在日常工作中，隨時(shí)可能面臨外籍船舶遇險(xiǎn)求救的情況，涉外性是海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急救援工作的顯著特點(diǎn)之一。

1.3 海警應(yīng)急救援工作現(xiàn)實(shí)需求

海上險(xiǎn)情普遍具有很強(qiáng)的突發(fā)性，要求救援力量務(wù)必在險(xiǎn)情發(fā)生的第一時(shí)間到達(dá)并實(shí)施救援[2]。目前，海警機(jī)構(gòu)在全國沿海地區(qū)主要市、縣均設(shè)有海警大隊(duì)及工作站，從海上應(yīng)急救援的現(xiàn)實(shí)需求上看，由于海警長期在沿海一線執(zhí)勤，主要的工作和服務(wù)對象為廣大漁業(yè)群眾，且我國海上旅游景點(diǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)域相對集中在近海海域，海警在群眾中的“見警率”高，長期積累了較好的群眾基礎(chǔ)。雖然我國沿海的海上搜救、省級管理的海監(jiān)和漁政部門都共同擔(dān)負(fù)有海上救援和救助的職能，但在“有困難找警察”的慣性思維驅(qū)使下，大部分海上遇險(xiǎn)的群眾趨于向海警報(bào)警求救，95110報(bào)警電話開通以來，海警機(jī)構(gòu)接到群眾的求助報(bào)警呈逐年增加態(tài)勢，無形中給海警應(yīng)急救援工作提出了更高要求。

2 海警應(yīng)急救援存在的局限性

海警應(yīng)急救援工作經(jīng)過多年發(fā)展積累了很多經(jīng)驗(yàn)，對遇險(xiǎn)群眾能實(shí)現(xiàn)快速救助和轉(zhuǎn)移，但面對突發(fā)的復(fù)雜險(xiǎn)情，海上應(yīng)急救援和救助工作還存在一定的局限。

2.1 海上應(yīng)急處置預(yù)案不完善

針對海上可能遇到的各種遇險(xiǎn)求救情況，海警機(jī)構(gòu)雖然制定了相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案，但預(yù)案側(cè)重于快速反映，處置的方式較為單一[3]，沒有根據(jù)海難事故等級及類型做出相對應(yīng)的應(yīng)急處置措施，專業(yè)化處置能力水平不足。例如，在面對船舶沉船、碰撞、油氣泄露等復(fù)雜險(xiǎn)情時(shí)，海警機(jī)構(gòu)可以第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場，但難以在第一時(shí)間開展專業(yè)性的處置，以便有效控制或遏制險(xiǎn)情惡化，極易錯(cuò)過最佳的處置時(shí)機(jī)。

2.2 海上救援裝備專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

海警艦船型號繁多，上至幾千噸的大艦、下至幾十噸的小艇，各類型的艦船應(yīng)配備的應(yīng)急救援設(shè)備、器材沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一方面，海警應(yīng)急救援裝備以執(zhí)法艦船為主，艦船的裝備主要滿足日常海上行政執(zhí)法，沒有配備相應(yīng)的輔助救援船艇。飛行航空器等現(xiàn)代化科技裝備也沒有充分參與到應(yīng)急救援行動中，整體上缺少飛行航空器的協(xié)同配合[3]；另一方面，市縣級海警機(jī)構(gòu)、工作站位于處警環(huán)節(jié)的終端，所配備的救援裝備器材沒有規(guī)范統(tǒng)一，如個(gè)人基本防護(hù)、救援繩索、便攜式照明、破拆、救生等裝備，基本上是借助現(xiàn)有的執(zhí)法裝備，適配性不足，面對復(fù)雜的險(xiǎn)情處置，極易顯得捉襟見肘。

2.3 海上救援專業(yè)人才比較匱乏

作為一支以海上執(zhí)法為主體的隊(duì)伍，日常執(zhí)法任務(wù)較重，海警機(jī)構(gòu)側(cè)重于提升人員的執(zhí)法技能，而對人員應(yīng)急救援技能的培訓(xùn)和提升重視程度還不夠，在應(yīng)急救援人才的培養(yǎng)和儲備方面還比較欠缺。一方面，海警機(jī)構(gòu)還未建立對應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)證體系，部分人員實(shí)操技能不全面。以普通海員的“四小證”為例，“四小證”具體是指《熟悉和基本安全培訓(xùn)合格證》《精通救生艇筏和救助艇培訓(xùn)合格證》《高級消防培訓(xùn)合格證》《精通救急培訓(xùn)合格證》，海員要通過這四項(xiàng)的培訓(xùn)后還應(yīng)具備船舶救生、消防、急救及艇筏操縱方面的相關(guān)技能，才能登船出航。海警機(jī)構(gòu)人員雖然接受過相關(guān)救援技能的培訓(xùn)，但資質(zhì)認(rèn)證體系還未建立，缺乏實(shí)操考核等環(huán)節(jié)，人員的實(shí)際操作技能有待提升。另一方面，受到運(yùn)行體制的限制，海警機(jī)構(gòu)人員面臨換崗調(diào)整的機(jī)率大，人員流動比較頻繁，不利于人才一專多能的成長模式。在涉及外籍船舶的應(yīng)急救援方面，對外語、國際法規(guī)、衛(wèi)生防疫等專業(yè)人員的儲備比較缺乏，不適應(yīng)海上搜救新形勢發(fā)展的需要。

2.4 訓(xùn)練模式有待改進(jìn)

海警機(jī)構(gòu)日常訓(xùn)練主要圍繞海上安全保衛(wèi)及行政執(zhí)法開展，救援模塊的訓(xùn)練開展還相對滯后。海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急救援訓(xùn)練模式單一，一方面是培訓(xùn)內(nèi)容基本還停留在模擬營救落水者為主體的訓(xùn)練。在實(shí)際運(yùn)用中，人員對于警情的應(yīng)急響應(yīng)、事發(fā)海域的海況、遇險(xiǎn)者癥狀等綜合因素考量，缺少綜合性研判，離實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練要求還存在一定的差距。另一方面是應(yīng)急救援協(xié)同演練，海警機(jī)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、海上搜救等主管部門的聯(lián)動還比較少，協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作、職責(zé)的分配運(yùn)行還不夠順暢，沒有充分形成合力。

3 提升海警應(yīng)急救援能力的探討

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋捕撈、資源開發(fā)和海上貿(mào)易等各類活動在不斷增多，各類海上遇險(xiǎn)事故也隨之增加，為了更好發(fā)揮海警機(jī)構(gòu)在服務(wù)群眾、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面的作用，加強(qiáng)海警應(yīng)急救援能力建設(shè)迫在眉睫。

3.1 科學(xué)制定救援預(yù)案及應(yīng)對措施

接到海上遇險(xiǎn)求救信號后，海警機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)遇險(xiǎn)位置、氣象條件、海況、受難人員、船舶等綜合情況，對險(xiǎn)情進(jìn)行綜合評估，針對不同事故區(qū)分類型及劃分等級，明確相應(yīng)的處置措施。

3.1.1 完善應(yīng)急處置預(yù)案

對于海警機(jī)構(gòu)能夠快速處置的險(xiǎn)情，應(yīng)迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，并隨著險(xiǎn)情態(tài)勢的發(fā)展，不斷地對事態(tài)進(jìn)行評估、重新分級并調(diào)整救援預(yù)案。因此，海警機(jī)構(gòu)平時(shí)應(yīng)注重加強(qiáng)對救援預(yù)案的擬制和修改，不斷對現(xiàn)有預(yù)案進(jìn)行改進(jìn)和升級，并通過建立數(shù)據(jù)庫和案例庫，及時(shí)總結(jié)在不同時(shí)段、不同海域、不同氣象海況條件下應(yīng)急救援工作任務(wù)特點(diǎn)，提煉方法措施，形成可參照的工作模式和工作要點(diǎn)，提升救援預(yù)案的可操作性。

3.1.2 及時(shí)準(zhǔn)確通報(bào)險(xiǎn)情

對于撞船、沉船、油氣泄漏等復(fù)雜險(xiǎn)情和事故，由于海警機(jī)構(gòu)專業(yè)處置能力有限，應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確地將險(xiǎn)情通報(bào)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、海事相關(guān)主管部門，并積極協(xié)助處置和事故調(diào)查處理。2021年4月29日修訂通過的《中華人民共和國海上交通安全法》第七章第八十二條明確：海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行事故調(diào)查，涉及漁業(yè)船舶的漁業(yè)漁政主管部門、海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與調(diào)查。

3.1.3 發(fā)揮救援合力

海警機(jī)構(gòu)應(yīng)注重加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、海事等部門的交流與合作，通過建立與海上職能部門的協(xié)作機(jī)制，定期對海上應(yīng)急救援工作進(jìn)行會商，邀請專家對海警應(yīng)急救援預(yù)案提供專業(yè)性指導(dǎo)，發(fā)揮好應(yīng)急救援工作合力，有利于海警機(jī)構(gòu)在面臨復(fù)雜險(xiǎn)情的處置時(shí)，第一時(shí)間采取有效措施，控制險(xiǎn)情的進(jìn)一步惡化。

3.2 完善應(yīng)急救援設(shè)施配備

應(yīng)根據(jù)各海區(qū)的實(shí)際情況，為海警機(jī)構(gòu)配備專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急救援裝備。

3.2.1 規(guī)范設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)區(qū)分不同等級的機(jī)構(gòu)和艦艇，著重以所屬海區(qū)的任務(wù)性質(zhì)為牽引，設(shè)定應(yīng)急救援器材配備標(biāo)準(zhǔn)。以海警大隊(duì)及工作站為例，其任務(wù)性質(zhì)及工作范圍以近海為主，位于應(yīng)急救援一線，接處各類警情較多，應(yīng)從其現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，通過參照和借鑒海上搜救中心、消防應(yīng)急救援等部門的裝備配備情況，設(shè)置海上應(yīng)急救援裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，提升海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急救援效率。

3.2.2 發(fā)揮空中支援優(yōu)勢

加快飛機(jī)（艦載機(jī)）、無人機(jī)等裝備的配備和應(yīng)用，充分發(fā)揮航空器可視高度高、可視范圍廣的特點(diǎn)，在搜索目標(biāo)未確定的情況下，可采取艦機(jī)協(xié)同的方式，派遣航空器進(jìn)行偵察，實(shí)施空中支援；也可待救援船艇到達(dá)預(yù)定位置后，優(yōu)先放飛無人機(jī)去開展搜索，待航空器發(fā)現(xiàn)、鎖定應(yīng)急救援目標(biāo)并將視頻圖像傳輸回來之后，救援艦艇再前往營救，這樣能極大地節(jié)省時(shí)間、人力、物力，有效提高救援成功的效率[2]。

3.2.3 配備完善相應(yīng)的保障設(shè)施

著力加快裝備設(shè)施的保障建設(shè)，探索在各海區(qū)方向建立相應(yīng)的保障基地，結(jié)合各海區(qū)救援任務(wù)特點(diǎn)，配備拖船、補(bǔ)給船等保障類船只，重點(diǎn)加強(qiáng)對市級海警機(jī)構(gòu)、工作站的救援設(shè)施配備，完善海警應(yīng)急救援硬件基礎(chǔ)設(shè)施，確保能安全高效開展海上應(yīng)急救援。

3.3 加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)和儲備

海上應(yīng)急救援任務(wù)通常時(shí)間緊急、處置難度大，要求人員必須具備一定的海上救撈、消防、臨時(shí)急救、突發(fā)疾病等應(yīng)急處理等專業(yè)知識和應(yīng)對能力。

3.3.1 建立完善相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)證體系

貫徹軍民融合的發(fā)展理念，參照海員“四小證”的培訓(xùn)和認(rèn)證體系，探索建立軍地可轉(zhuǎn)換或通用的資質(zhì)認(rèn)證，可依托沿海各省級海警機(jī)構(gòu)的教學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，探索建立模塊化的訓(xùn)練體系，由教學(xué)培訓(xùn)單位負(fù)責(zé)人員的專訓(xùn)或輪訓(xùn)，重點(diǎn)強(qiáng)化船舶救生、消防、急救及救生艇（筏）操縱駕駛方面的相關(guān)技能，并相應(yīng)授予一定的資格認(rèn)證，以提高海警機(jī)構(gòu)人員基本救援技能。

3.3.2 加大培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度

負(fù)責(zé)培訓(xùn)海警機(jī)構(gòu)人員的院校及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)海警法明確的職責(zé)，在強(qiáng)化原有專業(yè)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增設(shè)海上救助、應(yīng)急救治等專業(yè)的課程，以提高海警機(jī)構(gòu)人員在海上應(yīng)急救援過程中，應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力和水平。也可定期聘請海事、應(yīng)急管理等地方職能部門專業(yè)人員，對海警機(jī)構(gòu)開展人員培訓(xùn)，或視情派駐人員到地方專業(yè)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)。著力培養(yǎng)一批專業(yè)能力強(qiáng)的海上應(yīng)急救援骨干，帶動海警機(jī)構(gòu)整體應(yīng)急救援能力的提升。

3.3.3 積極應(yīng)對涉外救援

隨著海警職能逐步拓展，海警機(jī)構(gòu)隨時(shí)面臨外籍船舶失事救援，故平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對《中華人民共和國海上交通安全法》《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)政策的學(xué)習(xí)之外，還應(yīng)了解《國際海上搜索救助公約》等我國締結(jié)的國際公約、協(xié)議，重點(diǎn)掌握其中關(guān)于海上救援國際問題處理的有關(guān)條文規(guī)定，做到依法辦事、把握政策。救援中既要充分把握時(shí)機(jī)、科學(xué)實(shí)施營救，又要合理把握尺度，避免不必要的誤解和沖突。同時(shí)，還要注重外語和醫(yī)療衛(wèi)生人才的儲備，救援過程中，不僅要落實(shí)好相關(guān)防疫措施，還要加強(qiáng)現(xiàn)場攝像的錄制，保存好第一手資料，避免在國際輿論和境外記者的負(fù)面報(bào)道中陷于被動[4]。

3.4 拓展海上應(yīng)急救援訓(xùn)練

從擔(dān)負(fù)使命和政策把握上來看，海警機(jī)構(gòu)應(yīng)著重加強(qiáng)快速反應(yīng)、應(yīng)急處置和協(xié)同配合等方面的訓(xùn)練，以應(yīng)對新形勢下海上應(yīng)急救援的需要。

3.4.1 提高快速反應(yīng)能力

據(jù)國際海事組織統(tǒng)計(jì)顯示，救援力量在 2小時(shí)以內(nèi)抵達(dá)能顯著提高救助成功率。我國《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)救助打撈工作的意見》中也提出，一般海況下沿海離岸 100 海里以內(nèi)人命救助應(yīng)急到達(dá)時(shí)間不超過90分鐘，人命救助有效率大于93%。隨著海警職能的拓展，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，遠(yuǎn)距離的海上救援，飛機(jī)更有利于縮短救援時(shí)間和降低救援成本。為此，海警的應(yīng)急救援訓(xùn)練應(yīng)適當(dāng)增加搜救目標(biāo)定位、無人機(jī)海上搜救、艦機(jī)協(xié)同配合等科目，充分發(fā)揮飛行器在搜救、救援行動中的積極作用，提高海警救援的快速反應(yīng)能力。

3.4.2 加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)化的模擬訓(xùn)練

探索建立應(yīng)急救援模塊訓(xùn)練，充分考慮救援對象所處的實(shí)際環(huán)境，一般條件或惡劣海況時(shí)采取的施救措施，建立完善模擬訓(xùn)練資源庫，明確相應(yīng)的訓(xùn)練的科目，定期開展應(yīng)急救援模擬演練，提高人員應(yīng)急處置能力。模擬訓(xùn)練中，救援人員不僅要增強(qiáng)自我防護(hù)能力，還需掌握醫(yī)療救治、滅火、防化、防爆等基礎(chǔ)常識，為了使日常訓(xùn)練更好地貼近實(shí)際，救援人員還需有針對性地加強(qiáng)入水赴救訓(xùn)練，避免因入水赴救技術(shù)掌握不當(dāng)，錯(cuò)失營救良機(jī)。

3.4.3 積極參與多部門的協(xié)同聯(lián)動演練

多部門聯(lián)動的救援行動，有利于形成救援合力，提高救援效率，但也容易出現(xiàn)不利的局面，即各部門組織分工不明、職責(zé)不清，發(fā)揮不出救援合力。為此，海警機(jī)構(gòu)應(yīng)主動加強(qiáng)與海軍、海事、海上搜救中心等各涉海職能部門的合作，積極參與本海區(qū)內(nèi)開展的各類搜救演習(xí)和演練，健全完善各部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，并根據(jù)各部門現(xiàn)有職能特點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，合理利用，制訂聯(lián)合搜救行動預(yù)案并定期進(jìn)行綜合應(yīng)急救援處置演練，使各方力量取長補(bǔ)短、各取所需，切實(shí)提高各主管部門協(xié)同配合的能力[1]。

4 結(jié)語

海警機(jī)構(gòu)應(yīng)急救援能力的建設(shè)和提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能靠一朝一夕、一蹴而就，要堅(jiān)持以人為本的理念，把挽救人民群眾生命和減少財(cái)產(chǎn)損失作為一項(xiàng)使命擔(dān)負(fù)，從每次開展的救援行動中提煉和總結(jié)，查找其中的不足和差距，補(bǔ)齊短板；要加強(qiáng)與相關(guān)主管部門的業(yè)務(wù)往來與溝通，注重發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，提高救援效率，為救援生命爭取時(shí)間，確保每次救援任務(wù)能夠圓滿完成。