基層消防治理體系和治理能力現(xiàn)狀與優(yōu)化改進探析
——以鎮(zhèn)江市潤州區(qū)為例

朱陵權(quán)

0 引言

隨著《中華人民共和國消防法》《消防安全責(zé)任制實施辦法》《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》等法律法規(guī)相繼進行修訂頒發(fā)，為消防法治化建設(shè)提供了強大的保證。當(dāng)前，各級黨委政府和行業(yè)主管部門消防責(zé)任鏈條越擰越緊，社會單位消防安全主體責(zé)任越壓越實，社會群眾對消防安全的需求和關(guān)注日益加深，但從火災(zāi)警情、舉報投訴核查以及日常監(jiān)督執(zhí)法等數(shù)據(jù)分析，基層消防治理體系和治理能力面臨著新問題，當(dāng)前基層消防工作與上級黨委政府的要求以及群眾需求仍有明顯差距，下面筆者以鎮(zhèn)江市潤州區(qū)為例，就提升基層消防治理體系和治理能力建設(shè)提出建議。

1 潤州區(qū)消防安全形勢分析

鎮(zhèn)江市潤州區(qū)位于鎮(zhèn)江市區(qū)西南部，是鎮(zhèn)江市的主城區(qū)和行政中心的所在地，全區(qū)面積113平方公里，常住人口29萬人。潤州區(qū)共有7個街道、52個社區(qū)（村），除韋崗街道外其余均在主城區(qū)內(nèi)。2021年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值285億元，完成一般公共預(yù)算收入14.66億元。

1.1 火災(zāi)數(shù)據(jù)

2021年全區(qū)共發(fā)生火災(zāi)238起，其中住宅火災(zāi)81起，占總數(shù)的44%，起數(shù)最高；非建、構(gòu)筑物火災(zāi)65起，占總數(shù)的35%；經(jīng)營性場所、交通工具、辦公場所、配電房等占總數(shù)的21%。從火災(zāi)發(fā)生原因來看，生活用火不慎引發(fā)的火災(zāi)共77起，占總數(shù)的42.08%；電氣（設(shè)備、線路）故障引發(fā)的火災(zāi)共50起，占總數(shù)的27.32%；遺留、外來火種引發(fā)的火災(zāi)共39起，占總數(shù)的21.31%。從潤州區(qū)火災(zāi)亡人情況看，2021年共發(fā)生3起亡人火災(zāi)，其中2人為孤寡殘障的弱勢群體，且均發(fā)生在住宅建筑內(nèi)，占亡人數(shù)66.7%，另一亡人火災(zāi)原因為電動自行車充電過程發(fā)生故障引發(fā)火災(zāi)，火災(zāi)數(shù)據(jù)反映出“三合一”、電動自行車違規(guī)停放充電等火災(zāi)隱患和消防違法行為時刻存在，住宅建筑、電氣火災(zāi)以及孤寡殘障的弱勢群體是火災(zāi)防控工作的重中之重。

1.2 舉報投訴

近年來各級黨委政府、行業(yè)部門高度重視消防安全工作，社會面消防安全工作的宣傳日益濃厚，群眾參與度、關(guān)注度也日益增大，尤其是2021年8月1日，隨著《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》的正式施行，針對電動自行車的舉報投訴日益增高，舉報投訴占違法行為投訴案件的35.84%。據(jù)統(tǒng)計2021年大隊接到12345政府熱線和96119轉(zhuǎn)來的涉及消防安全問題舉報投訴，同比2020年增加了82%。其中，涉及住宅小區(qū)的舉報投訴占場所投訴案件的72.88%。大量消防安全隱患在群眾身邊，與群眾對消防安全需求不相符，而這些隱患需要基層消防監(jiān)管人員長期跟蹤和監(jiān)管，才能及時消除隱患。

1.3 監(jiān)督執(zhí)法

2021年潤州區(qū)消防救援大隊下發(fā)的處罰決定書中，賓館、飯店、商場、市場等公眾聚集場所類占45.83%，物業(yè)服務(wù)企業(yè)占27.08%，涉及火災(zāi)占12.5%，廠房類占4.17%，消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)占4.17%，幼兒園占4.17%，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)占2.08%。處罰案由中，消防設(shè)施、器材、標志類的占33.33%，未按規(guī)定落實消防控制室管理制度的占25.64%，通道、出口、消火栓、分區(qū)、防火間距類的占12.82%，未按規(guī)定及時消除火災(zāi)隱患造成火災(zāi)事故的占10.27%，電器線路的敷設(shè)不符合規(guī)定的占7.59%，過失引起火災(zāi)的占5.13%，違反社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定的占5.13%。以上數(shù)據(jù)反映出，人員密集場所、物業(yè)住宅小區(qū)以及高層建筑是當(dāng)前監(jiān)督執(zhí)法的重中之重，同樣，火災(zāi)事故延伸調(diào)查逐漸成為監(jiān)督執(zhí)法工作的重要一環(huán)。對消防設(shè)施、器材、標志類的違法行為處罰力度重于消防安全責(zé)任制和存在火災(zāi)隱患的違法行為，

1.4 基層消防監(jiān)管

消防隊伍改制轉(zhuǎn)隸以來，消防救援大隊先后參與組織了全區(qū)“一年小灶”、“三年大灶”、“打通生命通道”、“九小場所”、高層建筑消防安全專項治理等工作，完成了國務(wù)院、省安全生產(chǎn)督導(dǎo)組交辦的問題清單整改工作，多次聯(lián)合屬地街道以及應(yīng)急、公安、住建、教育、民政、文體旅等行業(yè)部門開展聯(lián)合檢查，全社會對消防工作愈趨重視。但是，火災(zāi)防控形勢依然嚴峻，除了高層建筑、地下建筑、大型綜合體、石化企業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、幼兒教育場所、文物古建筑、標志性建筑等傳統(tǒng)建筑場所的火災(zāi)防控，新能源車、光伏等新能源產(chǎn)業(yè)，密室逃脫、“洗浴、KTV+劇本殺”等新興產(chǎn)業(yè)給基層消防工作帶來挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)共有700余棟高層建筑、3個地下人員密集場所、3座大型商業(yè)綜合體、9家養(yǎng)老機構(gòu)、5家大型醫(yī)療單位、121個老舊居民住宅小區(qū)、56處群租房，其中有5.8萬余名60周歲以上的老年人居住。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)有小商店23174家、小餐館3844家、小學(xué)校（含幼兒園、各類社會培訓(xùn)機構(gòu)）118家、小旅館164家、小網(wǎng)吧18家、小美容（含洗浴、足?。?349家、小醫(yī)院50余家、小生產(chǎn)作坊12家、小歌舞廳11家等九小場所。這些不放心場所、不放心地點、不放心人群逐漸成為火災(zāi)防控的重中之重。全區(qū)僅有區(qū)消防救援大隊5名消防監(jiān)督員負責(zé)監(jiān)督執(zhí)法，7家派出所、7個街道綜合執(zhí)法局以及52個社區(qū)（村）的網(wǎng)格力量協(xié)助消防救援大隊開展日常監(jiān)管工作。

近年來，各級政府和行業(yè)部門有效落實一崗雙責(zé)，通過聘請安全生產(chǎn)專家對社會單位進行消防安全檢查，但檢查內(nèi)容僅限于單位消防安全檔案建立、日常防火巡查記錄等方面，忽略了單位消防安全平面布置、消防安全疏散條件、消防設(shè)施的運行原理以及火災(zāi)隱患查找等，專家消防專業(yè)水平不足，各級政府和行業(yè)部門從源頭上還是依靠消防救援部門的力量發(fā)現(xiàn)消除深層次的消防安全違法行為和火災(zāi)隱患，大量占用緊張的消防監(jiān)督資源。

2 基層消防治理體系和治理能力現(xiàn)狀

消防工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，事關(guān)黨和政府形象[1]。2021年4月，中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，專門對“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”方面，提出“賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急處置權(quán)”“建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊伍”等一系列新要求。潤州作為主城區(qū)，加強基層基礎(chǔ)消防力量建設(shè)，是推進應(yīng)急體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。在此背景下，街道消防安全委員會、公安派出所民警、網(wǎng)格員以及消防志愿者逐漸成為打通消防安全最后一公里的主要力量，但是從日常監(jiān)督執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題、舉報投訴以及上級交辦的消防安全隱患的數(shù)據(jù)分析來看，全區(qū)基層消防治理體系和治理能力仍然存在基層消防組織體系弱化、公共消防基礎(chǔ)消防設(shè)施不足、消防宣傳培訓(xùn)能力不強等問題。

2.1 基層消防組織體系弱化

部分街道消防安全委員會未實體化運行，空轉(zhuǎn)現(xiàn)場嚴重，街道“消防安全委員會辦公室”雖然掛了牌，但“有名無隊”“有隊無人”，研究和解決消防安全工作的能力不足。部分街道分管領(lǐng)導(dǎo)身兼疫情防控、安全生產(chǎn)、政法信訪、扶貧等職務(wù)，工作重心無法有效放在消防工作上[2]。部分公安派出所分管領(lǐng)導(dǎo)和專兼職消防民警崗位常年空缺，僅部分社區(qū)民警開展檢查，且消防監(jiān)督檢查和消防宣傳培訓(xùn)質(zhì)效不高。部分社區(qū)（村）網(wǎng)格人員未經(jīng)培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)和消除火災(zāi)隱患的能力有待提高，且思想認識有偏差，存在不敢管、不想管的現(xiàn)象?，F(xiàn)有法律法規(guī)僅僅規(guī)定消防救援機構(gòu)可對火災(zāi)隱患和消防安全違法行為施行行政處罰和行政強制措施，各行業(yè)部門、各街道缺少行政執(zhí)法手段，僅能采取當(dāng)場勸阻或者口頭責(zé)令改正的方式處理，部分社會單位不配合監(jiān)督人員的工作，打擊了很多基層工作人員的積極性和主觀能動性。這一客觀實際與提升消防監(jiān)管效能，震懾消防違法行為，形成社會化的消防綜合治理體系不相適應(yīng)。

2.2 公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

城市化進程的快速化推進，因缺乏科學(xué)全面的消防規(guī)劃，公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并未做到與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同發(fā)展[3]，導(dǎo)致造成區(qū)域性消防本質(zhì)安全問題，部分城中村由于建筑年代久遠，且部分房屋建在山上，房屋建筑耐火等級低，建筑內(nèi)違建、分割較多，防火分隔、防火間距不足，消防水源不足，城市道路無法滿足消防車通行，且建筑內(nèi)居住大量老年人，消防安全現(xiàn)狀堪憂。前期，雖經(jīng)過一定的城中村改造，但消防水源欠缺、道路狹窄不暢、消防設(shè)施配備不到位等消防安全現(xiàn)狀仍然嚴重。同樣，部分社區(qū)未按規(guī)定要求建立微型消防站和電動車集中充電設(shè)施，未建立健全值班值守、巡查、宣傳等各項制度，應(yīng)急管理及救援人員水平不足，消防安全基礎(chǔ)較為薄弱。

2.3 消防宣傳培訓(xùn)能力不強

長期以來，社會面火災(zāi)防控工作的重心始終放在社會面執(zhí)法上，對于社會面的宣傳培訓(xùn)力度，對照應(yīng)急管理部門宣教中心的建設(shè)，無論是編制、場地、人員和經(jīng)費保障存在很多不足，宣傳培訓(xùn)工作僅限于社會單位消防安全四個能力建設(shè)，未將街道負責(zé)人、社區(qū)（村）微型消防站長、網(wǎng)格員等群體納入消防培訓(xùn)范圍內(nèi)，對于培訓(xùn)一批消防安全監(jiān)管力量充實基層消防工作存在欠缺。同樣，各級對消防宣傳培訓(xùn)場地經(jīng)費投入不足，未按照《應(yīng)急消防科普教育基地建設(shè)標準》建設(shè)應(yīng)急消防科普教育基地，部分現(xiàn)有的消防科普教育基地功能不全、陳舊老套，吸引力不足[4]。

3 提升基層消防治理體系和治理能力的建議

3.1 加強隊伍建設(shè)，打牢基層消防治理的人員基礎(chǔ)

3.1.1 加強消防監(jiān)管隊伍建設(shè)

各級政府可采取委托執(zhí)法、推行消防專管員、聯(lián)合執(zhí)法、聘請第三方消防專家等方式，形成“消防救援機構(gòu)+公安派出所+街道綜合執(zhí)法局+網(wǎng)格員”的消防監(jiān)管隊伍，并對檢查對象、檢查頻次、檢查范圍、檢查內(nèi)容、檢查方法等具體方面進行規(guī)定，確?；馂?zāi)防控末梢延伸到每個角落。

3.1.2 建立完善專業(yè)消防安全培訓(xùn)隊伍

落實消防安全培訓(xùn)場地、經(jīng)費、人員、資質(zhì)等，重點對街道社區(qū)及行業(yè)部門負責(zé)人、公安派出所專兼職民警、企業(yè)消防安全責(zé)任人管理人、微型消防站隊員、網(wǎng)格員等各類人群進行消防培訓(xùn)，確?；鶎酉辣O(jiān)管隊伍敢管、能管、會管。

3.1.3 加強基層滅火救援隊伍建設(shè)

整合基層民兵、微型消防站、消防志愿者、民間消防救援組織等資源，以點帶面，在重點區(qū)域有針對性地配備微型消防車、高壓便攜水泵、水帶水槍等裝備，建成戰(zhàn)時的救援隊、平時的宣傳隊和服務(wù)隊，填補消防救援力量空白區(qū)域。

3.2 加大財政投入，提升基層消防治理的各項保障

我們必須充分認識基層基礎(chǔ)消防工作涉及范圍廣、牽扯部門多，管理對象和情況復(fù)雜，單打獨斗無法滿足實際需要，必須進一步明確各部門消防工作責(zé)任。

3.2.1 加強資金保障

要加強對消防安全委員會的經(jīng)費投入，保證消防安全委員會的實體化運行，為正確履行職責(zé)開展督查檢查和重點人群消防安全培訓(xùn)提供經(jīng)費保障，提高消防治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

3.2.2 加強基礎(chǔ)消防工作建設(shè)

政府在年度城市建設(shè)中，要求各街道以及住建等部門，會同消防救援部門，結(jié)合老舊小區(qū)改造工程，將消防車通道、消防水源、電動自行車集中充電設(shè)施、微型消防站建設(shè)等同步納入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造計劃。

3.2.3 重點做好弱勢群體消防安全保障建設(shè)

針對轄區(qū)近年來弱勢群眾亡人火災(zāi)多發(fā)的形勢，做到預(yù)防在先，相關(guān)行業(yè)部門及街道要結(jié)合實際，拿出?？顬槊@啞、孤寡、殘病等弱勢群體住宅配套安裝室內(nèi)獨立式感煙火災(zāi)探測報警器、簡易噴淋、電氣火災(zāi)監(jiān)控等智慧消防設(shè)施，確保實現(xiàn)初起火災(zāi)早發(fā)現(xiàn)早處置，堅決遏制小火亡人的不利局面。

3.3 創(chuàng)新宣傳培訓(xùn)模式，提升消防宣傳培訓(xùn)能力

消防宣傳培訓(xùn)工作尤其重要，要將消防宣傳培訓(xùn)工作作為提升基層消防治理體系和治理能力的重要環(huán)節(jié)。

3.3.1 建立健全消防宣傳培訓(xùn)機制

宣傳培訓(xùn)工作一直是機關(guān)團體企業(yè)事業(yè)單位的主責(zé)主業(yè)，我們要充分借鑒應(yīng)急、住建、供電等部門宣傳培訓(xùn)工作好的經(jīng)驗做法，爭取法律、體制、機制、財政保障，建設(shè)完善功能齊全的宣傳培訓(xùn)場地、制定完善宣傳培訓(xùn)大綱和內(nèi)容、打造專業(yè)消防宣傳培訓(xùn)隊伍，采取集中培訓(xùn)、實地操作等方式，分類對黨政領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)部門負責(zé)人、公安派出所民警、社區(qū)（村）微型消防站長、網(wǎng)格員等群體以及企業(yè)消防安全管理人、“九小場所”負責(zé)人進行培訓(xùn)，同時鼓勵推廣將消防宣傳培訓(xùn)合格證作為社會單位消防安全管理人的上崗證，著力培養(yǎng)一批基層消防工作的領(lǐng)跑者、傳播者、急先鋒、明白人。

3.3.2 創(chuàng)新消防宣傳陣地建設(shè)

需要在學(xué)校、大型商業(yè)綜合體、社區(qū)建設(shè)科普教育基地和示范微型消防體驗室，將消防知識融入VR等體驗內(nèi)容，有序組織街道工作人員、企業(yè)單位員工、學(xué)校師生及社區(qū)群眾進行參觀學(xué)習(xí)和體驗，“零距離”感受消防宣傳教育，提高全民消防安全意識，增強火場逃生自救本領(lǐng)。

3.3.3 大力發(fā)展消防志愿者隊伍

倡導(dǎo)社區(qū)就近消防志愿服務(wù)，強化志愿服務(wù)激勵機制，改善和提高消防志愿者活動數(shù)量和質(zhì)量。

4 結(jié)語

消防工作是一個社會化的工作，不能靠一個部門單打獨斗，要按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責(zé)、公民積極參與的原則，整合社會資源，從法規(guī)支撐、規(guī)劃編制、財政保障、監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育、滅火救援等方面著手，不斷改進提升基層消防治理體系和治理能力，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。