我國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度探究

史楓源

（澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門 519000）

《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱破產(chǎn)法）首次用法律的形式確認(rèn)了破產(chǎn)管理人制度，并賦予破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)案件中重要的地位和職責(zé)。破產(chǎn)管理人的行為不僅關(guān)乎到破產(chǎn)程序的公正與否，而且對(duì)債權(quán)人、債務(wù)人及利害關(guān)系人的利益具有重大影響。但由于破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度存在一定缺陷，某種程度上阻礙了破產(chǎn)管理人制度的發(fā)展。為此，本文就破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度存在的缺陷進(jìn)行刨析，并提出有益于破產(chǎn)管理人制度健全完善的建議。

一、我國(guó)破產(chǎn)管理人的特性

(一)破產(chǎn)管理人含義界定

破產(chǎn)管理人制度源于古羅馬時(shí)代，現(xiàn)在西方國(guó)家已經(jīng)成為了一項(xiàng)很成熟的制度。我國(guó)破產(chǎn)法律制度始于上世紀(jì)80年代末，而破產(chǎn)管理人制度的確立則始于2006年8月27 日通過的破產(chǎn)法。

世界各國(guó)對(duì)于破產(chǎn)管理人賦予了不同的稱謂。美國(guó)稱托管人，德國(guó)稱其為“支付不能破產(chǎn)管理人”，法國(guó)將其分稱為司法管理人和受托清算管理人兩種，英國(guó)稱為官方接管人和破產(chǎn)職業(yè)人，日本法則稱之為“破產(chǎn)管財(cái)人”。

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于破產(chǎn)管理人有廣狹二義之分。狹義上的破產(chǎn)管理人是指在破產(chǎn)程序中負(fù)責(zé)破產(chǎn)清算事務(wù)的自然人或者機(jī)構(gòu)；廣義上的破產(chǎn)管理人是由法院選定，在破產(chǎn)案件中接管破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)并對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保管、清理、估價(jià)、處理和分配或者對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行重整的專門機(jī)構(gòu)或者自然人。破產(chǎn)法中的管理人概念屬于廣義的破產(chǎn)管理的范疇。

（二）我國(guó)破產(chǎn)管理人的特性

1.職責(zé)的法定性。對(duì)于破產(chǎn)管理人的職責(zé)，各國(guó)破產(chǎn)立法都予以明確規(guī)定。我國(guó)破產(chǎn)法除第25條集中規(guī)定了管理人的九種職責(zé)外，在破產(chǎn)法的其他條文中也有相關(guān)職責(zé)的規(guī)定。破產(chǎn)管理人職責(zé)的法定性，主要基于破產(chǎn)法兼具公法的性質(zhì)，從其與利害關(guān)系人之間相互關(guān)系的平衡與制約考慮，借此增加破產(chǎn)程序的確定性。

2.破產(chǎn)管理人的相對(duì)獨(dú)立性。破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中依法履行職責(zé)，不受任何人的干涉，以自己的名義獨(dú)立進(jìn)行。破產(chǎn)管理人如不履行或者不適當(dāng)履行法定義務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。破產(chǎn)管理人依據(jù)現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定，需要接受人民法院監(jiān)督，對(duì)法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

3.破產(chǎn)管理人的專業(yè)性。破產(chǎn)法規(guī)定管理人必須具有執(zhí)業(yè)資格，必須是具有執(zhí)業(yè)資格機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員。破產(chǎn)法的要求，從制度上保證了破產(chǎn)程序公正、有效地順利進(jìn)行。

4.破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中具于中心地位并具有中立性。破產(chǎn)管理人基于人民法院的指定，接受破產(chǎn)案件。負(fù)責(zé)管理破產(chǎn)企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)并依法處理財(cái)產(chǎn)。如破產(chǎn)管理人故意或重大過失給債權(quán)人造成損失，則獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

二、我國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度缺陷剖析

破產(chǎn)法第23 條規(guī)定，管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，向人民法院報(bào)告工作，并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。

根據(jù)破產(chǎn)法第23 條的內(nèi)容，我國(guó)破產(chǎn)法對(duì)于破產(chǎn)管理人的監(jiān)管實(shí)質(zhì)上采用了二元化主體監(jiān)管機(jī)制，雖在一定程度上能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能互補(bǔ)，但實(shí)踐中存有以下缺陷：

（一）監(jiān)管主體存在缺陷

人民法院作為監(jiān)管主體本身與其職責(zé)不相符，而且常常會(huì)出現(xiàn)兩種相反的情形：一是因?yàn)閷徟腥蝿?wù)過重，無暇對(duì)于破產(chǎn)管理人進(jìn)行監(jiān)管；二是管的太多，導(dǎo)致破產(chǎn)管理人無所適從。

在破產(chǎn)程序中，所有債權(quán)人的利益由債權(quán)人會(huì)議代表。債權(quán)人會(huì)議應(yīng)是最合格的監(jiān)督主體，但現(xiàn)行破產(chǎn)法中未規(guī)定債權(quán)人會(huì)議常設(shè)性的機(jī)構(gòu)，而且債權(quán)人會(huì)議也非專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，債權(quán)人會(huì)議的召開往往費(fèi)時(shí)耗資，所以很難對(duì)管理人進(jìn)行有效地監(jiān)管。債權(quán)人委員會(huì)雖是日常機(jī)構(gòu)，但不是法定機(jī)構(gòu)。而且因破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人會(huì)議與債權(quán)人委員會(huì)的權(quán)力界定不明，極易造成混亂，所以實(shí)踐中一般是法院獨(dú)自監(jiān)管。如債權(quán)人委員會(huì)不設(shè)立，法院理所當(dāng)然地便應(yīng)承擔(dān)日常監(jiān)管職責(zé)。

（二）監(jiān)管措施缺失

根據(jù)破產(chǎn)法的規(guī)定，破產(chǎn)管理人進(jìn)行破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)行為對(duì)破產(chǎn)債權(quán)人利益有重大影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向債權(quán)人委員會(huì)或人民法院報(bào)告。但破產(chǎn)法對(duì)于何為是對(duì)債權(quán)人利益有重大影響的行為、如何向人民法院報(bào)告、報(bào)告后如何處理等諸多問題沒有具體規(guī)定。如債權(quán)人會(huì)議或者債權(quán)人委員會(huì)對(duì)破產(chǎn)管理人實(shí)行監(jiān)督，則如何監(jiān)管、監(jiān)管的具體方式及措施等均無作出相關(guān)規(guī)定。由此可以看出，破產(chǎn)法及司法實(shí)踐中對(duì)管理人的監(jiān)督實(shí)際上僅僅是流于形式，缺乏可操作性。

（三）責(zé)任承擔(dān)模糊不清，導(dǎo)致監(jiān)督主體無從監(jiān)督

1.對(duì)于民事責(zé)任的規(guī)定不具體。破產(chǎn)法盡管規(guī)定了管理人的“勤勉義務(wù)”和“忠實(shí)義務(wù)”，但未規(guī)定行為的具體標(biāo)準(zhǔn)，也未明確認(rèn)定民事責(zé)任的具體條件，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難以操作。

2.承擔(dān)責(zé)任形式單一。承擔(dān)行政責(zé)任形式應(yīng)該有多種，但破產(chǎn)法僅規(guī)定了罰款的形式。

3.刑事責(zé)任空缺。由于破產(chǎn)法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定不完備、不具體，而且難以操作，導(dǎo)致監(jiān)督主體無法實(shí)施責(zé)任監(jiān)督。

三、域外破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度的借鑒

基于破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的關(guān)鍵作用及其對(duì)不同主體的利害關(guān)系，英美法系和大陸法系許多國(guó)家對(duì)于破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度均在不斷健全和完善。綜觀各國(guó)破產(chǎn)法制度，對(duì)管理人的監(jiān)督方式大致有破產(chǎn)管理人自己對(duì)自己的監(jiān)督、法院的監(jiān)督、債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督、設(shè)置專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及法律責(zé)任監(jiān)督等。

破產(chǎn)管理人自己對(duì)自己的監(jiān)督，一般是大陸法系國(guó)家普遍采用的方法。主要是通過破產(chǎn)法律規(guī)定善良破產(chǎn)管理人的注意義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，如德國(guó)和日本破產(chǎn)法均有此規(guī)定。法院及債權(quán)人會(huì)議對(duì)于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督，是大陸法系和英美法系國(guó)家普遍采取的監(jiān)督方式。大陸法系的日本、德國(guó)、法國(guó)，及英美法系英國(guó)、美國(guó)等均設(shè)定了該制度。在大陸法系中的德國(guó)、法國(guó)、意大利、日本及韓國(guó)和英美法系等許多國(guó)家，都設(shè)置專門相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于破產(chǎn)管理人進(jìn)行監(jiān)督，盡管各國(guó)設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱不同，但監(jiān)督的權(quán)利義務(wù)基本一致。大多數(shù)國(guó)家一般都通過破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)管理人設(shè)定法律責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)系破產(chǎn)管理人制度建設(shè)較為完善的國(guó)家，以下主要通過介紹美國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度，取其有益經(jīng)驗(yàn)予以借鑒。

美國(guó)破產(chǎn)法屬于聯(lián)邦立法，美國(guó)破產(chǎn)法制度始于1800年，歷經(jīng)多次修改后現(xiàn)行的破產(chǎn)法于1979年10月1 日施行。迄今為止，美國(guó)破產(chǎn)托管人制度已經(jīng)運(yùn)行230 余年?；诒疚恼撟C的需要，在此僅分析美國(guó)破產(chǎn)托管人監(jiān)管制度的特點(diǎn)。

（一）美國(guó)對(duì)于破產(chǎn)托管人的監(jiān)管機(jī)制

1.關(guān)于法院及債權(quán)人的監(jiān)督。盡管美國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定了法院、債權(quán)人及債權(quán)人委員會(huì)對(duì)于破產(chǎn)托管人都具有監(jiān)督的權(quán)利，但自1986年聯(lián)邦托管人制度正式確立后，法院對(duì)破產(chǎn)托管人的監(jiān)督放給了美國(guó)聯(lián)邦托管人，這也是美國(guó)破產(chǎn)法制度中非常有特色的監(jiān)督制度。法院的職能主要是行使破產(chǎn)案件的審判權(quán)。債權(quán)人委員會(huì)主要職責(zé)是監(jiān)管破產(chǎn)托管人的行為。

2.聯(lián)邦托管人監(jiān)督制度。1978年美國(guó)破產(chǎn)法創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦托管人制度。1986年正式執(zhí)行聯(lián)邦托管人制度，并成立了美國(guó)聯(lián)邦托管人行政辦公室。聯(lián)邦托管人由司法部長(zhǎng)任命，在性質(zhì)上屬于公務(wù)人員，受司法部長(zhǎng)監(jiān)督。

聯(lián)邦托管人的基本職能主要是對(duì)破產(chǎn)托管人進(jìn)行監(jiān)督管理。通過聯(lián)邦托管人對(duì)破產(chǎn)工作的監(jiān)督管理，有利地促進(jìn)了美國(guó)破產(chǎn)工作的高效運(yùn)行。

3.破產(chǎn)托管人協(xié)會(huì)的自律監(jiān)督。美國(guó)托管人協(xié)會(huì)作為自治組織對(duì)于美國(guó)破產(chǎn)工作起到了很大作用。破產(chǎn)托管人協(xié)會(huì)是由破產(chǎn)托管人自發(fā)組成的自治性組織。托管人協(xié)會(huì)對(duì)于提高托管人的職業(yè)道德、能力，尤其對(duì)于托管人的自律具有重要的作用。

（二）監(jiān)管保證金制度

破產(chǎn)托管人需繳納托管保證金。為使破產(chǎn)托管人能夠忠誠(chéng)、勤勉地履行托管職責(zé)，保全破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，根據(jù)美國(guó)破產(chǎn)法的規(guī)定，托管人需向聯(lián)邦托管人提供保證。保證主要有個(gè)案保證和總括保證兩種：

1.個(gè)案保證。在單個(gè)托管人接管單一的破產(chǎn)案件中或者個(gè)別情況下多位托管人接管企業(yè)破產(chǎn)清算案件時(shí)，提供個(gè)案保證。個(gè)案保證的金額一般包括案件的基本固定費(fèi)和按一定比例換算的受托的財(cái)產(chǎn)金額，一般隨著實(shí)際受托財(cái)產(chǎn)價(jià)值的增減而變化。

2.概括保證。主要用于多位破產(chǎn)托管人接管的破產(chǎn)案件。概括保證可分為計(jì)劃保證和總量保證。由聯(lián)邦托管人具體決定破產(chǎn)托管人需提供計(jì)劃保證還是總量保證。計(jì)劃保證金額的組成與個(gè)案保證金基本相同，唯一區(qū)別的是，只有在受托人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值發(fā)生巨大變化時(shí)發(fā)生變化，否則計(jì)劃保證的金額不發(fā)生變動(dòng)。

3.提供保證的形式有現(xiàn)金保證和擔(dān)保公司保證。如破產(chǎn)案件受托財(cái)產(chǎn)的價(jià)值不足250 美元，或者受理的破產(chǎn)案件沒有破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，則被選任的破產(chǎn)托管人需繳納10 美元基本費(fèi)；如果受理的破產(chǎn)案件受托的財(cái)產(chǎn)價(jià)值大于250 美元，則被選任的破產(chǎn)托管人應(yīng)在聯(lián)邦托管人所指定的擔(dān)保公司的名單中選擇擔(dān)保公司提供擔(dān)保。

四、我國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度的完善

我國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度的缺失，在一定程度上阻礙了破產(chǎn)管理人制度的發(fā)展，也不利于破產(chǎn)法的進(jìn)一步貫徹實(shí)施。為此，提出如下建議：

（一）設(shè)立破產(chǎn)管理人專門機(jī)構(gòu)，對(duì)破產(chǎn)管理人進(jìn)行有效監(jiān)督

就前述破產(chǎn)管理人的選任，已提出了設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)的建議。該專門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是政府部門設(shè)立的，獨(dú)立于法院的行政機(jī)構(gòu)。其職責(zé)包括但不限于：破產(chǎn)管理人的選任、監(jiān)督、培訓(xùn)、考核及對(duì)管理人的不當(dāng)行為進(jìn)行行政處罰。以此不僅能使破產(chǎn)管理人的行為得到有效約束，還能使法院從繁雜的破產(chǎn)監(jiān)督事務(wù)中解脫出來，以有利于保證破產(chǎn)工作客觀、公正順利地進(jìn)行。

（二）創(chuàng)設(shè)對(duì)于管理人的考核機(jī)制，督促管理人履行義務(wù)

無錫市中級(jí)法院的做法可予以借鑒。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，首先，將管理人分級(jí)編入管理人名冊(cè)，不同的破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)指定不同級(jí)別的管理人；其次，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于管理人的履職能力和工作業(yè)績(jī)進(jìn)行定期分級(jí)考核，編入管理人名冊(cè)的管理人，按照考核的結(jié)果進(jìn)行升級(jí)、降級(jí)、除名。

（三）完善破產(chǎn)管理人的責(zé)任追究機(jī)制

破產(chǎn)管理人違反勤勉、忠實(shí)和善良管理人的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。建議修改破產(chǎn)法或者頒布司法解釋，對(duì)于民事責(zé)任的形式、構(gòu)成要件予以明確規(guī)定，增強(qiáng)司法操作性。同時(shí)明確規(guī)定管理人承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任的要件及承擔(dān)方式，從法律責(zé)任方面加強(qiáng)對(duì)于破產(chǎn)管理人的監(jiān)管。

（四）加強(qiáng)破產(chǎn)管理人的自律監(jiān)督

可以設(shè)立破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)，完善行業(yè)自律和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，提高職業(yè)道德、專業(yè)水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)能力，整合資源，搭建平臺(tái)，保障破產(chǎn)工作的順利進(jìn)行。自2015年8月15 日河北省企業(yè)破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)在石家莊成立全國(guó)第一家省級(jí)企業(yè)破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)之后，破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)在廣州、杭州及溫州等地市陸續(xù)設(shè)立，對(duì)法院破產(chǎn)工作的順利開展起了重要的推動(dòng)作用。

（五）增設(shè)破產(chǎn)管理人履行職責(zé)的擔(dān)保制度

為保證破產(chǎn)管理人忠誠(chéng)、勤勉地履行其法定職責(zé)，保全破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，建議我國(guó)破產(chǎn)法借鑒美國(guó)對(duì)于破產(chǎn)托管人的做法，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)定破產(chǎn)管理人監(jiān)管制度。即破產(chǎn)管理人接受破產(chǎn)案件前應(yīng)向指定法院提供擔(dān)保。被擔(dān)保的標(biāo)的為破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)有的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。提供擔(dān)保的形式為保證、抵押、質(zhì)押、擔(dān)保金。

1.保證。保證是指破產(chǎn)管理人在被法院指定為某一破產(chǎn)案件的破產(chǎn)管理人后，由該管理人或者該管理人提供的保證人或者專業(yè)的擔(dān)保公司與受理破產(chǎn)案件的法院約定，當(dāng)其因未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不適當(dāng)給破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)利人造成損失時(shí)，由保證人或者擔(dān)保公司連帶承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。保證人必須是經(jīng)法院同意的具有保證能力的自然人或者法人；擔(dān)保公司必須是在法院備案的專業(yè)擔(dān)保公司；保證的形式是連帶責(zé)任保證；保證的期限應(yīng)當(dāng)自破產(chǎn)管理人接受破產(chǎn)案件起至破產(chǎn)案件結(jié)案之日起兩年。

2.抵押。指破產(chǎn)管理人在被法院指定為某一破產(chǎn)案件的破產(chǎn)管理人后，由該管理人或者該管理人提供的第三人不轉(zhuǎn)移抵押財(cái)產(chǎn)的占有，將抵押財(cái)產(chǎn)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保。當(dāng)其因未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不適當(dāng)給破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)利人造成損失時(shí)，人民法院有權(quán)依照約定和擔(dān)保法及物權(quán)法規(guī)定以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款給權(quán)利人優(yōu)先受償?shù)闹贫?。抵押?cái)產(chǎn)的價(jià)值，由法院根據(jù)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值確定。關(guān)于抵押的其他規(guī)定適用擔(dān)保法、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。

3.質(zhì)押。指破產(chǎn)管理人在被法院指定為某一破產(chǎn)案件的破產(chǎn)管理人后，由該管理人或者該管理人提供的第三人將其動(dòng)產(chǎn)或者權(quán)利移交法院占有和控制，作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保。當(dāng)其因未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不適當(dāng)給破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)利人造成損失時(shí)，人民法院有權(quán)依照約定和擔(dān)保法及物權(quán)法規(guī)定，以質(zhì)押財(cái)產(chǎn)或者權(quán)利折價(jià)或者以拍賣、變賣該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款給權(quán)利人優(yōu)先受償?shù)闹贫?。質(zhì)押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，由法院根據(jù)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值確定。關(guān)于質(zhì)押的其他規(guī)定適用擔(dān)保法、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。

4.擔(dān)保金。指破產(chǎn)管理人在被法院指定為某一破產(chǎn)案件的管理人后，由該管理人或者該管理人提供的第三人提供一定的現(xiàn)金給法院，作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保。當(dāng)其因未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不適當(dāng)給破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)利人造成損失時(shí)，人民法院有權(quán)依照約定和擔(dān)保法及物權(quán)法規(guī)定以該擔(dān)保金給權(quán)利人優(yōu)先受償?shù)闹贫?。?dān)保金的數(shù)額由法院確定?？梢詤⒄彰绹?guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)為一定數(shù)額以下或者無破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的案件，可使用擔(dān)保金的方式。繳納擔(dān)保金數(shù)額由法院根據(jù)案件的負(fù)責(zé)程度和數(shù)額確定。破產(chǎn)程序終結(jié)后兩年內(nèi)，如破產(chǎn)管理人履行職責(zé)無瑕疵，則無息返還。