從控制到監(jiān)督：高等教育管理中政府角色之嬗變——以荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展為例

張曉靜

從控制到監(jiān)督：高等教育管理中政府角色之嬗變——以荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展為例

張曉靜

（河北大學(xué) 教育學(xué)院，河北 保定 071000）

荷蘭高等教育管理采用政府控制的模式，中央政府決定其預(yù)算并任命管理人員。隨著高等教育的發(fā)展，荷蘭面臨政府控制模式下高等教育質(zhì)量難以保障、新公共管理理念的傳入與本土化應(yīng)用和歐盟區(qū)域一體化間高等教育互認(rèn)的需要等境遇。在這一背景下，荷蘭政府不斷增加大學(xué)的社會(huì)責(zé)任，調(diào)整政府與大學(xué)間的權(quán)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了由無(wú)條件撥款到條件性撥款模式、控制到監(jiān)督的治理模式和前饋控制到事中事后補(bǔ)救的治理方法的嬗變。這啟示我國(guó)政府在高等教育質(zhì)量保障體系中要注重政府的元評(píng)估和后續(xù)評(píng)估，增強(qiáng)院校自我評(píng)估和改進(jìn)的責(zé)任意識(shí)，平衡政府的問(wèn)責(zé)和教育質(zhì)量的提高。

荷蘭；高等教育；質(zhì)量保障體系；政府角色

保障提高高等教育質(zhì)量，是高等教育界乃至全球視點(diǎn)聚焦的問(wèn)題之一。良性發(fā)展的高等教育體系需要滿足政府、學(xué)術(shù)和市場(chǎng)三方利益的訴求，這三種力量間的聯(lián)系和制約也不斷地影響著高等教育的發(fā)展方向[1]。鑒于高等教育對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有明顯的正向作用和愈加重要的責(zé)任，高等教育的管理和資源的配置將不可避免地受到社會(huì)各界的多方參與。那么政府應(yīng)如何作為？妥善地處理政府管理與大學(xué)自治的邊界問(wèn)題，始終是高等教育發(fā)展中至關(guān)重要的問(wèn)題。荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展戰(zhàn)略旨在擺脫漫長(zhǎng)歷史下形成的政府規(guī)劃和控制，發(fā)展至今，其質(zhì)量保障體系較為成熟，能夠?yàn)槲覈?guó)高等教育管理中政府角色轉(zhuǎn)變提供可取的經(jīng)驗(yàn)。

1 荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系中政府角色嬗變的動(dòng)因

1.1 政府控制模式下高等教育質(zhì)量難以保障

荷蘭高等教育歷史上遵從于德國(guó)大學(xué)傳統(tǒng)，政府在憲法上對(duì)教育負(fù)責(zé)，并似乎作為一個(gè)無(wú)所不能的角色，試圖通過(guò)嚴(yán)格的法規(guī)和廣泛的控制機(jī)制，促使高等教育按照政府設(shè)計(jì)的“框架”做出決策和行動(dòng)，學(xué)校內(nèi)部諸多領(lǐng)域的事務(wù)均涵蓋在政府的職權(quán)管理范圍中[2]。這意味著國(guó)家對(duì)高等教育系統(tǒng)的管理，包括對(duì)高教機(jī)構(gòu)的設(shè)立與取消、課程設(shè)置、生源取向、資金撥付、教職人員聘任等實(shí)行相當(dāng)嚴(yán)格的把控。隨著高等教育大眾化時(shí)代的到來(lái)，政府控制模式的弊端日益凸顯。具體來(lái)說(shuō)：第一，強(qiáng)政府模式下管理低效，人才培養(yǎng)的規(guī)格與社會(huì)不適配等問(wèn)題層出不窮，現(xiàn)有的官僚控制下的教育系統(tǒng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。1978年教育文化科學(xué)部（Ministerie van Onderwijs cultur en Wetenschap，簡(jiǎn)稱OCW）頒布《面向大眾的高等教育》（Higher Education For Many），荷蘭本著“高等教育應(yīng)該向任何有資格的人開(kāi)放”的原則，一味地?cái)U(kuò)招，高等教育很快由精英主義進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，改變了為專有階級(jí)服務(wù)的狀況，高校出現(xiàn)入學(xué)人數(shù)與教育資金投入標(biāo)準(zhǔn)不匹配的問(wèn)題，教育質(zhì)量堪憂，學(xué)生平均在校時(shí)間超過(guò)7年，輟學(xué)率節(jié)節(jié)攀升。第二，福利性高等教育造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，加之20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，荷蘭政府難以支撐高等教育經(jīng)費(fèi)的無(wú)條件支出，高等教育改革迫在眉睫。第三，高等教育與社會(huì)聯(lián)系加深，公眾開(kāi)始廣泛關(guān)注并不同程度地參與到高等教育管理的內(nèi)部事務(wù)中來(lái)，政府不再是評(píng)估荷蘭高等教育質(zhì)量的唯一主體，尤其是1978年《高等教育兩階段法》的頒布，政府響應(yīng)民間要求，將高等教育分為第一階段和博士階段，將修業(yè)年限縮短至4年。上述問(wèn)題的核心即是高等教育的質(zhì)量保障，改革取向是既要提高高等教育的社會(huì)適應(yīng)力，也要增加高等教育系統(tǒng)的動(dòng)力。OCW遂逐漸賦予機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，逐步建立荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系，政府在其中的角色也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

1.2 新公共管理理念的傳入與本土化應(yīng)用

荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的改革在一定程度上受到了新公共管理理念（New Public Management）的啟發(fā)。這一理念在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)背景和新自由主義意識(shí)形態(tài)的衍生思想影響下，有意改變公共部門的組織結(jié)構(gòu)和政策制定過(guò)程，強(qiáng)調(diào)商業(yè)效率、成本效益、質(zhì)量保證和問(wèn)責(zé)制[3]。延伸到高等教育部門，公共當(dāng)局在大學(xué)事務(wù)中所扮演的角色在該理論的影響下發(fā)生轉(zhuǎn)變：一是強(qiáng)調(diào)優(yōu)勝劣汰，尊重市場(chǎng)選擇和高等教育多樣性發(fā)展；二是以效率和資金效益為衡量指標(biāo)，設(shè)定明確的目標(biāo)和績(jī)效合同來(lái)指導(dǎo)高等教育系統(tǒng)，提高教學(xué)質(zhì)量。在這一理念的影響下，荷蘭政府從事無(wú)巨細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)和把控，構(gòu)建法律法規(guī)，保障學(xué)術(shù)活動(dòng)的自由和機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展各種活動(dòng)。但這在一定程度上忽視了高等教育不同于其他機(jī)構(gòu)的事實(shí)，僅賦予其自主、學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)職業(yè)化的邏輯觀點(diǎn)，造成了學(xué)術(shù)界的緊張和爭(zhēng)論。因此，20世紀(jì)80年代，荷蘭開(kāi)始著手調(diào)整政府與大學(xué)間的權(quán)利關(guān)系，轉(zhuǎn)變高等教育管理理念，開(kāi)設(shè)不同于法國(guó)控制型和美國(guó)市場(chǎng)模式的“荷蘭模式”——以政府指導(dǎo)性介入的方式實(shí)行疊加式評(píng)估。政府策略性將其角色定位于“計(jì)劃”和“市場(chǎng)”兩種基本協(xié)調(diào)機(jī)制的結(jié)合，以解決市場(chǎng)失靈和非市場(chǎng)失靈的各自缺陷，并卓有成效地指導(dǎo)荷蘭高等教育系統(tǒng)。

1.3 歐盟區(qū)域一體化間高等教育互認(rèn)的需要

1999年《博洛尼亞宣言》（Bologna Declaration）提出共建歐洲一體化的高等教育制度，促進(jìn)歐洲資源共享。作為歐洲共同體的一部分，荷蘭認(rèn)為歐盟的戰(zhàn)略部署是其政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要契機(jī)。因此，荷蘭作為這一宣言的簽字國(guó)，密切關(guān)注歐盟其他國(guó)家正在開(kāi)展的工作，數(shù)次嘗試將其他國(guó)家高等教育質(zhì)量保障的措施移植進(jìn)本國(guó)的教育體系中，順勢(shì)乘上歐盟高等教育一體化建設(shè)的順風(fēng)車。此外，鮮為人知的荷蘭語(yǔ)和獨(dú)特的學(xué)位制度讓荷蘭的高等教育難以在歐盟國(guó)家中得到認(rèn)可。政府為奠定國(guó)際合作和學(xué)生流動(dòng)的基礎(chǔ)，特別批準(zhǔn)修改傳統(tǒng)學(xué)位結(jié)構(gòu)，并對(duì)所有新的學(xué)位課程進(jìn)行認(rèn)證，包括私立高等教育機(jī)構(gòu)頒發(fā)的曾經(jīng)不受荷蘭質(zhì)量保障體系限制的學(xué)位，從而授予荷蘭學(xué)位與其課程一個(gè)透明、可比的區(qū)域化質(zhì)量標(biāo)簽，為歐盟高等教育的課程、學(xué)分和學(xué)位互認(rèn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[4]。

2 荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展與政府角色之嬗變

荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系是保持高等教育生命力的重要途徑，其建立與完善伴隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，是在政府權(quán)威認(rèn)可的情況下將評(píng)估主體多元化、規(guī)范化和專業(yè)化的過(guò)程，以避免政府在質(zhì)量保障體系中的缺位、錯(cuò)位和越位。

2.1 荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展

2.1.1 建立階段：高等教育行業(yè)實(shí)施的評(píng)估（1985—2001）

20世紀(jì)80年代中期，荷蘭高教領(lǐng)域普遍認(rèn)為，質(zhì)量保障的改革需要對(duì)高等教育與政府之間的關(guān)系做出革新。1985年，OCW發(fā)布名為《高等教育：自治與質(zhì)量》（Hoger Onderwijs: Autonomieen Kwaliteit，簡(jiǎn)稱HOAK）的政策文件，提議從根本上改變國(guó)家政府和高等教育系統(tǒng)之間的關(guān)系，政府開(kāi)始后退并承諾給予高等教育更多的自治權(quán)，作為交換，高校需要保證自身質(zhì)量。1987年，荷蘭引入了《高等教育和科學(xué)計(jì)劃》（Plan for Higher Education and Scientific, Hager Onderwijs en Onderzoek Plan，簡(jiǎn)稱HOOP）和《機(jī)構(gòu)發(fā)展計(jì)劃》（Institutional Development Plans）的總體規(guī)劃系統(tǒng)，明確了高等教育機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的活動(dòng)界限。該規(guī)劃以兩年為周期，第一年公開(kāi)發(fā)布HOOP，第二年公開(kāi)發(fā)布機(jī)構(gòu)計(jì)劃，以達(dá)成OCW和高等教育機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話，進(jìn)而引入質(zhì)量評(píng)估和控制系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行審查。由此，荷蘭政府與高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系發(fā)生突破性的重組[5]。1988年，荷蘭政府建立了高等教育質(zhì)量保障體系，與英法一同成為20世紀(jì)80年代中期第一批正式建立績(jī)效模式體系的歐洲國(guó)家之一。

“荷蘭模式”中政府問(wèn)責(zé)的權(quán)限在文字上被置于從屬地位，但國(guó)家不是完全放下權(quán)力，而是有選擇地參與其中。內(nèi)部評(píng)估是各高校根據(jù)內(nèi)部質(zhì)量控制系統(tǒng)（AMOS）進(jìn)行自主質(zhì)量監(jiān)控，對(duì)內(nèi)部質(zhì)量管理的問(wèn)題進(jìn)行描述、分析和解決，總結(jié)為自評(píng)報(bào)告后遞送至前來(lái)考察的委員會(huì)，為委員會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)提供基本信息。外部評(píng)估由荷蘭研究型大學(xué)協(xié)會(huì)（Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten，簡(jiǎn)稱VSNU）和應(yīng)用科學(xué)大學(xué)協(xié)會(huì)（Vereniging Hogescho-len, HBO-Raad）承擔(dān)，他們從專業(yè)領(lǐng)域?qū)Χ频暮商m高校中的教學(xué)、科研質(zhì)量、項(xiàng)目組織管理和畢業(yè)生等教育狀況進(jìn)行定期考察[6]。隸屬于OCW的官方機(jī)構(gòu)——高等教育督導(dǎo)團(tuán)（Inspectorate of Education，簡(jiǎn)稱IHO）是政府根據(jù)《高等教育和研究法案》（Higher Education and Research Act）設(shè)立的，是監(jiān)督各機(jī)構(gòu)表現(xiàn)的高等教育監(jiān)察組織。其主要職能是將結(jié)果提供給政府，考察高等教育機(jī)構(gòu)是否在可接受的參數(shù)范圍內(nèi)運(yùn)作。具體而言，該組織以政府向高等教育機(jī)構(gòu)資助的財(cái)政準(zhǔn)則和使用效率為準(zhǔn)繩進(jìn)行監(jiān)察，隨后在專題報(bào)告、年度報(bào)告和部門報(bào)告中呈現(xiàn)督導(dǎo)結(jié)果，對(duì)存在問(wèn)題的機(jī)構(gòu)提出整改建議并定期核查其整改情況。形成了對(duì)校外評(píng)估的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)整改后的情況進(jìn)行復(fù)查的元評(píng)估模式。機(jī)構(gòu)則有義務(wù)對(duì)IHO作出回應(yīng)，在限期內(nèi)以報(bào)告形式回應(yīng)為整改做出的相關(guān)決議和實(shí)施的系列活動(dòng)，如若整改行動(dòng)始終達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，OCW會(huì)給予其警告直至取消其下一年發(fā)布機(jī)構(gòu)計(jì)劃的權(quán)利。此外，盡管政府撥款是高等教育機(jī)構(gòu)主要的資金來(lái)源，但是荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系沒(méi)有直接將評(píng)估結(jié)果與政府供資掛鉤。評(píng)估的根本目的是促使高校在公眾監(jiān)督和政府問(wèn)責(zé)之下改進(jìn)并提升其教育質(zhì)量，這也在一定程度上消除了對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的外部壓力，避免了權(quán)力的游戲，成為平衡院校和政府，教育自治和社會(huì)公共責(zé)任之間矛盾的優(yōu)秀典范。當(dāng)然，為避免質(zhì)量保障體系中的質(zhì)量改進(jìn)功能流于形式，荷蘭政府明確提出應(yīng)加強(qiáng)外部評(píng)估的準(zhǔn)確度、清晰度，也為后續(xù)引入獨(dú)立的認(rèn)證組織取代行業(yè)評(píng)估提供依據(jù)。

2.1.2 完善階段：NVAO認(rèn)證模式的評(píng)估（2002—今）

在質(zhì)量保障系統(tǒng)運(yùn)作十年后，評(píng)估逐漸趨于程序化，而外部利益攸關(guān)方開(kāi)始要求更高質(zhì)量和透明度的成果，而不是冗長(zhǎng)的、以學(xué)術(shù)形式撰寫的同行審查報(bào)告。除此之外，從質(zhì)量評(píng)估過(guò)渡到認(rèn)證評(píng)估體系主要驅(qū)動(dòng)力是歐洲博洛尼亞進(jìn)程。荷蘭政府與比利時(shí)弗蘭德地區(qū)政府聯(lián)合創(chuàng)辦了一個(gè)獨(dú)立的高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)——荷蘭與弗蘭德地區(qū)認(rèn)證組織（Nederlands-Vlamse Accreditatie organisate，簡(jiǎn)稱NVAO）[7]。該機(jī)構(gòu)對(duì)所有更新的學(xué)位課程進(jìn)行認(rèn)證，包括私立高等教育機(jī)構(gòu)頒發(fā)的曾經(jīng)不受荷蘭質(zhì)量保障體系限制的學(xué)位。認(rèn)證的主要功能是授予學(xué)位課程一個(gè)對(duì)荷蘭本國(guó)和利益相關(guān)者均為透明、可比的質(zhì)量標(biāo)簽，為今后的國(guó)際合作和學(xué)生流動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了激勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)提高質(zhì)量閾值，而非僅僅滿足標(biāo)簽的最低標(biāo)準(zhǔn)，2011年，在所有研究項(xiàng)目都得到第一次認(rèn)證后，荷蘭推出了“第二輪認(rèn)證”，作為質(zhì)量保障制度的新環(huán)節(jié)?！暗诙喺J(rèn)證”旨在對(duì)課程授予“優(yōu)秀”或“卓越”的標(biāo)簽。到2017年底，共有325個(gè)荷蘭學(xué)位課程被貼上“優(yōu)秀”的標(biāo)簽，20個(gè)課程被貼上“卓越”的標(biāo)簽（總共占所有課程認(rèn)證的14%）。此外，為了大幅度降低高校繁文縟節(jié)的認(rèn)證流程負(fù)擔(dān)，這一輪認(rèn)證采用了一種“減負(fù)”的機(jī)構(gòu)審計(jì)方法，即加強(qiáng)單項(xiàng)獨(dú)立的課程認(rèn)證。具體而言，如機(jī)構(gòu)審計(jì)的結(jié)果是正向的，則該機(jī)構(gòu)提供的所有學(xué)位課程只需通過(guò)“有限的”認(rèn)證程序，即只需要3項(xiàng)，而不用經(jīng)過(guò)16項(xiàng)完整的認(rèn)證程序。如機(jī)構(gòu)審計(jì)有負(fù)面結(jié)果，或者該機(jī)構(gòu)不適用機(jī)構(gòu)審計(jì)的方法，則該機(jī)構(gòu)提供的所有學(xué)位課程都必須通過(guò)全部的認(rèn)證方案，與第一輪認(rèn)證過(guò)程別無(wú)二致。

荷蘭現(xiàn)行的高等教育質(zhì)量保障的過(guò)程是由二元制下的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我評(píng)估并公布自評(píng)報(bào)告，再經(jīng)NVAO認(rèn)證的學(xué)校之外的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)自評(píng)報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量鑒定，而后由評(píng)估機(jī)構(gòu)將結(jié)果公之于眾。評(píng)估過(guò)程中，IHO亦履行監(jiān)督職責(zé)。

2.2 荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系中政府角色之嬗變

政府作為處理自治與問(wèn)責(zé)之間關(guān)系的紐帶，需要尊重高校的自治與學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，兼顧為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，順應(yīng)市場(chǎng)化規(guī)律[8]。荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展中最為突出的是政府的主導(dǎo)力量，其在高等教育質(zhì)量保障體系中的角色嬗變令人矚目。

2.2.1 撥款模式：從無(wú)條件撥款到條件性撥款

20世紀(jì)70年代，歐洲高等教育經(jīng)歷了巨大的變革。當(dāng)時(shí)的政府更傾向于在公共部門采用“物有所值”的資助策略，這最終終止了政府對(duì)公立高等教育的無(wú)條件資助。荷蘭政府為改善教育公共福利制度的弊端，對(duì)高校實(shí)施條件性撥款政策。歷經(jīng)數(shù)次改革后，將之前研究經(jīng)費(fèi)和一般性經(jīng)費(fèi)混在一起的撥款方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)高校實(shí)行政府財(cái)政撥款進(jìn)行評(píng)估的模式。高校以研究成果取得一部分政府預(yù)算撥款，政府制定標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)科研成果的水平和質(zhì)量，并據(jù)此分配一部分預(yù)算撥款。這表明政府對(duì)大學(xué)科研的資助轉(zhuǎn)向基于質(zhì)量評(píng)估和社會(huì)適切性的資助體系，不再以學(xué)生人數(shù)作為驅(qū)動(dòng)因素。該撥款模式依靠同行評(píng)估，避免政府等外行人員對(duì)研究進(jìn)行干預(yù)和控制，保證評(píng)估的權(quán)威性。這些專業(yè)人員組成訪問(wèn)委員會(huì)，對(duì)需要財(cái)政支持的項(xiàng)目的研究目標(biāo)、活動(dòng)、成果（主要是出版物）進(jìn)行評(píng)估，國(guó)家根據(jù)評(píng)估結(jié)果將研究經(jīng)費(fèi)劃撥給學(xué)校，再由學(xué)校自主進(jìn)行二次分撥。

2.2.2 治理模式：從控制到監(jiān)督

政府在管理高等教育系統(tǒng)中的角色可以分為兩種，控制模式和監(jiān)督模式[9]?？刂颇Ｊ降恼噲D管理高等教育系統(tǒng)的方方面面；而監(jiān)督模式的政府，其作用僅限于對(duì)高等教育的運(yùn)行設(shè)定大致框架，基本決策如目標(biāo)、課程設(shè)置、考試制度、教師聘任等則由高等教育機(jī)構(gòu)自主決定。因此，政府在監(jiān)督模式中并不直接管理高等教育，而是賦予高校更多的自主權(quán)，政府的權(quán)責(zé)在于提高調(diào)控的有效性和力度。荷蘭質(zhì)量保障體系中政府角色的變化，可以看作是控制模式向監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。

1985年荷蘭高等教育改革前，高校不承擔(dān)質(zhì)量方面的責(zé)任，政府在高等教育質(zhì)量評(píng)估中起決定性作用，由OCW執(zhí)行荷蘭的國(guó)家意志，對(duì)高等教育進(jìn)行質(zhì)量控制，并向社會(huì)承諾和擔(dān)保高等教育的質(zhì)量。大學(xué)內(nèi)部的質(zhì)量評(píng)估僅僅是由一些個(gè)別教師或?qū)W院發(fā)起的自愿性質(zhì)的課程或?qū)W位項(xiàng)目的評(píng)估，這種評(píng)估往往以一種非結(jié)構(gòu)化、不為外界所察的方式在大學(xué)內(nèi)部悄悄地進(jìn)行。荷蘭政府倡導(dǎo)實(shí)施質(zhì)量保證機(jī)制始于1981年荷蘭政府頒布的《高等教育法》，該法律首先明確高等教育的內(nèi)部質(zhì)量評(píng)估應(yīng)屬于大學(xué)的天然責(zé)任，由學(xué)術(shù)委員會(huì)制定其評(píng)估程序，在不同的學(xué)科內(nèi)建立學(xué)科委員會(huì)監(jiān)控質(zhì)量評(píng)估，逐漸改變高等教育機(jī)構(gòu)的從屬自治，將政府的意愿置于宏觀把控的角色。之后，建立獨(dú)立于政府的外部質(zhì)量評(píng)估的民間機(jī)構(gòu)，由IHO擔(dān)當(dāng)“元評(píng)估”的角色，代表政府對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行核查，學(xué)院負(fù)責(zé)收集信息。雖然在一定程度上，機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)估舉措依然取決于政府的意愿，但此項(xiàng)由政府發(fā)起的改革，逐漸得到社會(huì)認(rèn)同。成立的民間獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，促使高校將質(zhì)量保證放進(jìn)責(zé)任意識(shí)當(dāng)中，有效地促進(jìn)了高等教育內(nèi)部評(píng)估體系的發(fā)展。2000年11月，政府為了彌補(bǔ)高等教育及其行業(yè)組織在質(zhì)量保障中評(píng)估過(guò)程的弊端，授權(quán)OCW成立了荷蘭高等教育認(rèn)證委員會(huì)，將政府徹底置于宏觀調(diào)控的作用。2001年的《高等教育研究法》（the Higher Education and Research Act）要求對(duì)大學(xué)高等職業(yè)教育學(xué)院所提供的學(xué)位課程進(jìn)行認(rèn)證后，學(xué)生和學(xué)習(xí)項(xiàng)目才有資格獲得政府資助和受授學(xué)位。2003年后，高等教育的外部訪問(wèn)和評(píng)估組織的認(rèn)證由NVAO負(fù)責(zé)，監(jiān)察局以綜合評(píng)估的方式審查和監(jiān)督其結(jié)果是否具有問(wèn)責(zé)和改進(jìn)的功能[10]。政府角色的變化并不意味著政府對(duì)評(píng)估的干預(yù)式微，而是充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，IHO代表政府對(duì)校外評(píng)估及高校后續(xù)評(píng)估過(guò)程中的合法性進(jìn)行監(jiān)督、復(fù)查，并上報(bào)于OCW，有效地實(shí)現(xiàn)了高等教育質(zhì)量保障的內(nèi)外結(jié)合。

2.2.3 治理方法：從前饋控制轉(zhuǎn)向事中事后補(bǔ)救

荷蘭高等教育質(zhì)量保證體系從引進(jìn)到完善是政府新的治理理念所致。一方面，政府避免前饋控制，賦權(quán)于高等教育機(jī)構(gòu)，以增加高等教育系統(tǒng)的社會(huì)適應(yīng)性和創(chuàng)新能力。為此，在1985年頒布的HOAK文件中介紹了全新的高等教育戰(zhàn)略——“遠(yuǎn)距離指導(dǎo)”。該戰(zhàn)略的關(guān)鍵是減少嚴(yán)格的政府控制，將更多的自主權(quán)下放給高教機(jī)構(gòu)，促使高校承擔(dān)更多責(zé)任。政府僅作為高等教育運(yùn)行邊界的建立者，例如監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)估是否定期進(jìn)行，是否與第三方組織合作開(kāi)展，是否有高教行業(yè)的專家參與以及結(jié)果是否公之于眾。另一方面，當(dāng)高等教育中存在市場(chǎng)失靈的情況，例如勞動(dòng)力市場(chǎng)的人才短缺或過(guò)剩、學(xué)生貸款項(xiàng)目的再分配等問(wèn)題，政府將堅(jiān)持規(guī)劃，對(duì)高校的課程安排、教學(xué)活動(dòng)和資金分配進(jìn)行直接的干預(yù)和調(diào)整。政府此類開(kāi)展事中事后補(bǔ)救的干預(yù)措施是解決市場(chǎng)機(jī)制不完善的必要手段，不僅可以體現(xiàn)高校的意愿表達(dá)，激發(fā)高校內(nèi)在發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，還能提升高等教育質(zhì)量。值得注意的是，政府實(shí)施事中事后補(bǔ)救的治理方法時(shí)只是選擇在必要時(shí)進(jìn)行干預(yù)，以破除高等教育過(guò)度自治帶來(lái)的弊端。

3 荷蘭高等教育質(zhì)量保障體系中政府角色變化的啟示

3.1 注重政府的元評(píng)估和后續(xù)評(píng)估

荷蘭政府監(jiān)督模式下的“元評(píng)估”，即評(píng)估質(zhì)量控制的程序和結(jié)果，是對(duì)高等教育質(zhì)量認(rèn)證的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施的認(rèn)證程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行程序監(jiān)督和行為把控，認(rèn)證機(jī)構(gòu)需經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)證，才能實(shí)施具體評(píng)估程序，政府擁有對(duì)評(píng)估系統(tǒng)本身的審核權(quán)。這種模式既可以推進(jìn)教育行政部門的職能轉(zhuǎn)變，又能給予高等教育機(jī)構(gòu)一定的自由，激發(fā)學(xué)術(shù)活力，還可增加中介組織評(píng)估市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范。我國(guó)高等教育管理體制與荷蘭有著相似之處，但我國(guó)政府更多擔(dān)當(dāng)了辦學(xué)者、投資者、管理者和評(píng)估者的角色，應(yīng)考慮適當(dāng)減少政府在高等教育質(zhì)量評(píng)估過(guò)程中的直接干預(yù)，加強(qiáng)政府的元評(píng)估，為提升高校自我發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力留下空間。再者，為提升高等教育質(zhì)量，政府有必要制定相關(guān)的后續(xù)（包括事中和事后的）評(píng)估制度，避免評(píng)估中重結(jié)果、輕整改的現(xiàn)象。需將后續(xù)整改作為高等教育保障體系中的重要一環(huán)，將整改情況作為下一輪評(píng)估的重點(diǎn)考察內(nèi)容之一。

3.2 增強(qiáng)院校自我評(píng)估和改進(jìn)的責(zé)任意識(shí)

一個(gè)真正持久的高等教育系統(tǒng)需要高等教育行業(yè)內(nèi)外共同努力，單靠外部的質(zhì)量監(jiān)控如同單槍匹馬，是難以長(zhǎng)久保障其教育質(zhì)量的。在我國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估的現(xiàn)行制度中，非政府的高等教育評(píng)估基本得不到認(rèn)同，大學(xué)容易對(duì)政府產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴性。高校疲于應(yīng)付政府評(píng)估，很難將內(nèi)部評(píng)估作為質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)的主體和基礎(chǔ)。通過(guò)增加高等教育機(jī)構(gòu)的自主權(quán)和對(duì)高教機(jī)構(gòu)的信任，促使高校從應(yīng)對(duì)評(píng)估到主動(dòng)評(píng)估，預(yù)計(jì)將創(chuàng)造出更好的績(jī)效。但是，增強(qiáng)院校自主性必須伴隨著質(zhì)量的保證，作為更大自主權(quán)的交換，正式的質(zhì)量評(píng)估必須制度化。也就是說(shuō)，在松綁高等教育運(yùn)行邊界的同時(shí)，高校應(yīng)完善其質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，建立教育質(zhì)量信息反饋系統(tǒng)，發(fā)揮自評(píng)作用。高等教育質(zhì)量保障體系只有通過(guò)內(nèi)外結(jié)合、相輔相成，才能發(fā)揮整體功效。

3.3 平衡政府的問(wèn)責(zé)與教育質(zhì)量的提高

荷蘭的質(zhì)量保障體系之所以引人注目，是因?yàn)樗啾扔谄渌麣W洲國(guó)家更強(qiáng)調(diào)提高質(zhì)量。在第一周期的質(zhì)量評(píng)估中，荷蘭政府就已明確地表示，質(zhì)量保障制度必須加強(qiáng)其問(wèn)責(zé)機(jī)制，并向政府和公眾提供簡(jiǎn)明的質(zhì)量信息。隨著其認(rèn)證制度的引入，NVAO雇用國(guó)際專家并采用面向國(guó)際的認(rèn)證框架，主要職能是通過(guò)核查學(xué)位課程是否符合某些標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)學(xué)位課程在歐洲及其他地區(qū)的透明度、可比性和競(jìng)爭(zhēng)力。此外，它還可以告知公眾，高等教育機(jī)構(gòu)是否值得納稅人的資金投入，從而適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)利益相關(guān)者的利益。同大多數(shù)認(rèn)證計(jì)劃一樣，荷蘭方案認(rèn)證是一個(gè)門檻認(rèn)證，通過(guò)驅(qū)逐假方案，在保護(hù)學(xué)生和納稅人的利益方面發(fā)揮著重要作用，他們的基本目標(biāo)是獲得一個(gè)“質(zhì)量標(biāo)簽”，NVAO列出了2012至2017年間被評(píng)為“優(yōu)秀”的20個(gè)項(xiàng)目，告知公眾他們的課程達(dá)到了某些標(biāo)準(zhǔn)[11]。為了防止評(píng)估成為一種攻關(guān)行為，大學(xué)在質(zhì)量保障體系中的作用，不能簡(jiǎn)單地由他們自己的需求來(lái)決定，這些高等教育機(jī)構(gòu)必須在這種面向外部質(zhì)量保證需求的復(fù)雜背景下不斷做出調(diào)整，平衡政府問(wèn)責(zé)的壓力并提高高等教育質(zhì)量，在高等教育機(jī)構(gòu)追求更高等級(jí)的標(biāo)簽時(shí)，高等教育系統(tǒng)的內(nèi)在動(dòng)力和壓力會(huì)促進(jìn)其質(zhì)量提升。

4 結(jié)論

英國(guó)歷史學(xué)家哈羅德·帕金（Harold Parkin）曾說(shuō)：“高等教育發(fā)展的一個(gè)中心主題就是自由和控制的矛盾。”[12]高等教育需要在政府、市場(chǎng)、高校等社會(huì)多方力量的制衡下，找到適合本國(guó)治理模式的平衡點(diǎn)。在當(dāng)前高等教育質(zhì)量保障體系的模式中，荷蘭介于完全政府干預(yù)和完全機(jī)構(gòu)自治之間的“第三條路徑”，以彌補(bǔ)市場(chǎng)或非市場(chǎng)道路單一選擇的弊端。政府主要通過(guò)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策以及對(duì)認(rèn)證組織的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)各利益攸關(guān)方的訴求；高校自治體現(xiàn)在各院?？勺孕虚_(kāi)展內(nèi)部評(píng)估活動(dòng)，自愿選擇是否接受某種認(rèn)證程序；市場(chǎng)機(jī)制體現(xiàn)在評(píng)估市場(chǎng)的初步形成和優(yōu)勝劣汰[13]。政府從國(guó)家立場(chǎng)出發(fā)設(shè)定總體目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)，限定某些行為，但不排除機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的適應(yīng)性行為，以優(yōu)化教育主權(quán)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。能夠看出，荷蘭質(zhì)量保障體系是通過(guò)國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)和院校自治這三種力量間的優(yōu)化運(yùn)作，達(dá)成一定程度的制約和平衡。

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From Control to Supervision: The Evolution of the Role of Government in Higher Education Management——Take the development of the higher education quality assurance system in the Netherlands as an example

ZHANG Xiaojing

(College of Education, Hebei University, Baoding, Hebei 071000, China)

The management of higher education in the Netherlands follows a centralized model in which the central government determines its budget and appoints managers. With the development of higher education, the Netherlands is faced with the difficulty in guaranteeing the quality of higher education under the government control mode, the introduction and localized application of new public management concepts, and the need for mutual recognition of higher education among regional integration in the European Union. In this context, the government has continuously increased the social responsibility of universities, adjusted the right relationship between the government and universities, and realized the transformation from unconditional funding to conditional funding model, governance model of supervision in stead of control and change from feed-forward control to ex-post remediation governance method. It is revealed that China government should pay attention to the meta-assessment and follow-up assessment in the quality assurance system of higher education, strengthen the sense of self-assessment and improvement of the sense of responsibility of colleges and universities, and balance the government's accountability and the improvement of the education quality.

Netherlands; higher education;quality evaluation system; role of government

10.3969/j.issn.1673-2065.2022.04.021

張曉靜（1996－），女，河北石家莊人，在讀碩士。

G649.563

A

1673-2065(2022)04-0112-06

2021-10-09

（責(zé)任編校：李建明 英文校對(duì)：李玉玲）