PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用

□文/ 周 灑

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院 河南·鄭州）

［提要］ 快速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，需要對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，由于地方政府稅收收入不足和土地財(cái)政不可持續(xù)，選擇合適的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資模式，是亟待解決的難題。本文重點(diǎn)分析PPP 融資模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)遇，以及可能存在的挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)政策建議。

《2021年重點(diǎn)任務(wù)》關(guān)于深化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出在未來仍要進(jìn)一步發(fā)展以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口迅速地融入城市，提高市民化的質(zhì)量。長期以來，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施大多由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)資金興建，而當(dāng)?shù)卣馁Y金來源渠道較少，大多依賴土地財(cái)政，但土地資源有限，因此政府無法長期依賴土地財(cái)政?；A(chǔ)設(shè)施投資金額巨大，且投資回報(bào)率較長，長期巨額的投資風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府財(cái)政還款壓力持續(xù)上升，不斷擴(kuò)大地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此趨勢下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)從由政府資金為主的單一投資模式，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)社會資金參與其融資、建設(shè)與經(jīng)營的模式，因此怎樣選擇恰當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式，是亟待解決的難點(diǎn)。

公私合作的PPP 模式最早由英國政府于1982年提出，而我國早在20 世紀(jì)末就開始對公私合作的模式進(jìn)行探索試行，主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從探索試行階段開始，PPP 模式在我國已經(jīng)有30 余年的發(fā)展歷程，不少學(xué)者對此進(jìn)行了研究。王灝探析PPP 模式的定義及分類。賈康、孫潔認(rèn)為PPP 模式主要有項(xiàng)目目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等特征。簡迎輝、包敏通過對PPP 模式核心要素的分析，明確界定PPP 模式的內(nèi)涵。董再平認(rèn)為PPP 是指政府通過簽訂協(xié)議，允許社會資本代替政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并向公眾提供公共服務(wù)等。彭桃花、賴國錦認(rèn)為，識別風(fēng)險(xiǎn)并合理分配對應(yīng)權(quán)責(zé)，是PPP 模式成功的關(guān)鍵。姚東旻、李軍林對PPP 模式與傳統(tǒng)模式進(jìn)行比較，認(rèn)為如何選擇合適的模式，需要結(jié)合項(xiàng)目行業(yè)和外部因素進(jìn)行具體考量。陳婉玲、曹書對PPP 模式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行研究，陳婉玲還分析PPP 長期合同的困境以及如何對應(yīng)用PPP 模式的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管研究。

PPP 融資模式具有提高項(xiàng)目效率、開拓資金來源、減少政府成本、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)，因此在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受青睞。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP 融資模式雖然可以在一定程度上解決政府資金短缺的問題，但由于PPP 項(xiàng)目影響因素復(fù)雜、參與主體利益不一致等問題，限制了PPP 模式在中國的規(guī)范化發(fā)展。本文對基礎(chǔ)設(shè)施和PPP 模式的概念進(jìn)行簡單介紹，重點(diǎn)分析PPP 融資模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢以及可能存在的挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)政策建議，為加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程提供參考。

一、相關(guān)概念與PPP 模式分類

（一）基礎(chǔ)設(shè)施概念?；A(chǔ)設(shè)施是指用以保障國家或地方政府社會經(jīng)營活動順利實(shí)施的服務(wù)體系，是經(jīng)濟(jì)社會生產(chǎn)發(fā)展和市民生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施按是否具備經(jīng)營性分為非公益性基礎(chǔ)設(shè)施與公益性基礎(chǔ)設(shè)施兩類，非公益性的基礎(chǔ)設(shè)施包括具有盈利性質(zhì)的高速公路、機(jī)場、港口等，而公益性基礎(chǔ)設(shè)施一般是免費(fèi)的或不以盈利為主要目的，通常是不具有競爭性和排他性的純公共物品，例如公園、路燈、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等。公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的服務(wù)性，產(chǎn)生較大的社會效益，但由于它提供服務(wù)給周圍的受益人群并且不要求受益者付費(fèi)，導(dǎo)致建設(shè)投入的大量資金無法在使用過程收回?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴于政府的財(cái)政資金，且其中部分公益性基礎(chǔ)設(shè)施只投入無經(jīng)濟(jì)收益給地方財(cái)政造成了極大壓力，因此找到適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資模式十分重要。

（二）PPP 模式內(nèi)涵與特征。PPP 投資模式一般翻譯為“公共私營合作制”，在中國一般是指由政府和非政府主體間通過聯(lián)合共建基礎(chǔ)設(shè)施工程等公共產(chǎn)品和社會服務(wù)項(xiàng)目，在完成政府公共部門的職責(zé)同時(shí)又為社會資本主體提供一定收益的投融資模式。PPP 模式實(shí)施時(shí)，主要在協(xié)議的基礎(chǔ)上由主體雙方建立如同合作伙伴般的合作關(guān)系，并通過合作讓參與各方達(dá)到利益共贏，且更有效率地為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

PPP 模式有三個(gè)重要特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是最為重要的伙伴關(guān)系，也是PPP 項(xiàng)目的基礎(chǔ)，要求合作方在平等契約的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各自追求；第二個(gè)特點(diǎn)為利潤共享，PPP 項(xiàng)目開展之前，應(yīng)當(dāng)明確在合同中建立合理的收益分配制度，確保社會市場主體根據(jù)約定獲得合理的回報(bào)，防止由于財(cái)政違規(guī)或其他問題導(dǎo)致社會融資主體無法獲得投資收益；第三個(gè)特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分享，通過以合作的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的PPP 模式，在收益共享的同時(shí)也將分享一定風(fēng)險(xiǎn)，考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的每種情形，盡可能找到最優(yōu)應(yīng)對方式，使參與各方合理承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

（三）PPP 模式分類。公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，對于在法律上需要服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的國家來說很有用，常見的PPP 融資模式一般由設(shè)計(jì)D、融資F、建造B、運(yùn)營或擁有O、維護(hù)M、移交T、重構(gòu)R 等不同組合構(gòu)成，不同模式按私人部門參與程度，又可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。

常見的有BOT、TOT、ABS 和PFI 等模式，BOT 融資模式是政府提供特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，社會資本作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資者，對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營，獲取一定利潤后把項(xiàng)目移交給政府。TOT 融資模式是政府通過抵押建成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一定時(shí)間的經(jīng)營權(quán)來進(jìn)行融資，合約期滿后再將項(xiàng)目交還給政府，因不參與項(xiàng)目建設(shè)階段，較BOT 融資模式的風(fēng)險(xiǎn)和收益都較低。BOT 和TOT 融資模式都是將合約內(nèi)運(yùn)營期的利潤作為抵押來進(jìn)行融資，但基礎(chǔ)設(shè)施投資大，經(jīng)濟(jì)效益低，有些項(xiàng)目僅靠運(yùn)營難以獲得利潤，甚至彌補(bǔ)不了成本，因此適合基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的融資模式需根據(jù)項(xiàng)目本身特質(zhì)來選擇。ABS 融資模式以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來收益為抵押，通過發(fā)行債券進(jìn)行融資，但只適用于收益大于成本的項(xiàng)目。PFI 即私人主動融資模式，是指社會資本通過招投標(biāo)方式，對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)和維護(hù)，在特許期內(nèi)政府定期給予開發(fā)者一定費(fèi)用，特許其結(jié)束后將項(xiàng)目完好、無債務(wù)地歸還給政府。

二、PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)機(jī)遇及挑戰(zhàn)

（一）PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的機(jī)遇

1、開拓資金來源、減輕財(cái)政壓力。分稅制改革后，地方的大部分稅收收入收歸到中央政府，地方政府只能依靠剩余的小部分稅收和土地收入來維持地方開銷，但土地資源有限，土地財(cái)政難以持續(xù)，致使地方政府債務(wù)形勢嚴(yán)峻?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)公益性大于經(jīng)濟(jì)性，主要由地方政府出資建設(shè)，而地方政府資金有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大。

地方政府過于依賴不可持續(xù)的土地財(cái)政，債務(wù)融資帶來的償債壓力不斷增加，PPP 融資模式允許社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，有助于形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，開拓資金來源，大幅增強(qiáng)地方政府投融資能力。PPP 融資模式還可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮?，地方政府就能夠從過去繁瑣的政務(wù)中脫身出來，把過去的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的主要提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)政府監(jiān)管部門的角色，這樣不僅能保證服務(wù)質(zhì)量，還能夠從財(cái)政預(yù)算方面緩解地方政府的財(cái)務(wù)壓力。

2、提高效率?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)若完全由政府主導(dǎo)建設(shè)，會導(dǎo)致行業(yè)壟斷，缺乏競爭，以至于沒有壓力，且較高的人員冗余以及不同部門間責(zé)任推諉等，都會導(dǎo)致效率低下。PPP 融資模式可以使社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中來，社會資本之間的良性競爭，不僅能解決地方政府財(cái)政資金短缺的問題，還可以提升經(jīng)營效率。公私雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，社會資本可以將更有效的管理方法和經(jīng)驗(yàn)引入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中來，推動項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、管理等方面的革新。社會資本也可以在投資建設(shè)中為地方政府部門提供更多的技能，地方政府部門和社會資本發(fā)揮各自的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，不僅能縮短項(xiàng)目建設(shè)周期和降低運(yùn)作成本，還能更有效地對項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行控制，從而提高效率。

3、降低風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施過程中，有宏觀、中觀以及微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)有政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及氣候環(huán)境等不可抗力因素。中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于項(xiàng)目內(nèi)部造成的意外風(fēng)險(xiǎn)，例如項(xiàng)目的可行性、工期延誤以及成本超支等。微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)是指由于各種利益關(guān)系引起的風(fēng)險(xiǎn)，私人組織和地方政府權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)分配不公等造成的。

PPP 投融資模式，可以把地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、社會管理等職能和社會資金的管理力量、運(yùn)作效率、生產(chǎn)技術(shù)等資源優(yōu)勢有機(jī)融合起來，把投資項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)移給社會資本方。政府和社會資本雙方同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加基建項(xiàng)目投資完成的可行性，并降低項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金短缺風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)。雖然PPP 模式的出發(fā)點(diǎn)是引入市場競爭機(jī)制，希望在競爭壓力下，提升項(xiàng)目效率，因此允許社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建設(shè)、運(yùn)營等階段，來緩解地方政府資金不足的問題，解決我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)在建設(shè)初期投資巨大，且投資回報(bào)率較長，甚至運(yùn)營過程中的收入難以彌補(bǔ)投資成本以及完全沒有收益的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。但是由于各種原因，往往在實(shí)施過程中偏離實(shí)際出發(fā)點(diǎn)，給基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP 模式融資帶來了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

1、長期合同缺乏靈活性?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP 融資模式的建設(shè)運(yùn)營周期一般較長，最長經(jīng)營期限可達(dá)30年，因此需要簽訂長期合同，而長期合同存續(xù)期限長，具有不確定的特點(diǎn)。為了項(xiàng)目長期平穩(wěn)運(yùn)作，PPP 項(xiàng)目合同中的條款可能會比較嚴(yán)格，但PPP 模式的影響因素有很多，且未來難以準(zhǔn)確的預(yù)測，因此在制定條款時(shí)很難把項(xiàng)目未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)全面地考慮進(jìn)去，導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理工作并不能因時(shí)制宜，缺乏較高的靈活性。

2、社會資本投資商選擇困難?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公益性大于經(jīng)濟(jì)效益且前期投資巨大，投資回報(bào)周期長，對社會資本投資商的要求較高。面臨巨額的投資本金和較為長期不確定的風(fēng)險(xiǎn)，小的投資商因無力承擔(dān)，因此無法參與競爭，可能會導(dǎo)致大投資商對此行業(yè)的壟斷。或社會投資商誠信度不高，項(xiàng)目建設(shè)過程中可能會出現(xiàn)偷工減料等不良現(xiàn)象，無法保證項(xiàng)目質(zhì)量，因此選擇合適的社會資本投資商也比較困難。

3、增加政府隱形負(fù)債。PPP 項(xiàng)目社會資本投資商選擇困難，為吸引更多的投資商參與，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛟S會承諾，回購社會資本方的項(xiàng)目投入本金、擔(dān)保社會資本方的項(xiàng)目融資本金損失風(fēng)險(xiǎn)、向社會資本方保證最低收益率，項(xiàng)目投資的償債責(zé)任由當(dāng)?shù)厝嗣裾男?，又或者使用政府投融資平臺等其他的“名股實(shí)債”方法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的融資，增加政府隱形負(fù)債。土地財(cái)政不可持續(xù)，一旦政府未來不能依靠土地財(cái)政，且沒有其他額外財(cái)政收入，這些債務(wù)難以償還，會給政府帶來信用風(fēng)險(xiǎn)。

三、政策建議

我國將PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，可以促進(jìn)投資主體多元化，開拓資金來源、減輕財(cái)政壓力，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本，提高效率，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府和社會資本合作共贏。目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式在實(shí)踐中存在的挑戰(zhàn)主要有長期合同缺乏靈活性、社會資本投資商選擇困難、可能會增加政府隱形負(fù)債等，據(jù)此提出以下建議：

（一）合同保留適當(dāng)?shù)撵`活性?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期，公共部門委托具有豐富經(jīng)驗(yàn)的PPP 咨詢機(jī)構(gòu)，對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行合理、全面、可靠的評價(jià)，以確定建設(shè)項(xiàng)目的成功可能性，并通過風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法，在公共部門與社會融資雙方間，進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分?jǐn)?。同時(shí)，在制定合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性，以避免因未來不確定性所形成的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，防止項(xiàng)目投資者的實(shí)際投資收益率發(fā)生過高或過低的情況。

（二）制定相關(guān)的政策門檻。大部分PPP 項(xiàng)目需要社會資本方自身的資金和技術(shù)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要巨大的投資數(shù)額，給社會資本投資方帶來了巨大的資金壓力。地方政府需建立良好的信用狀況，通過資金獎勵(lì)、稅收獎勵(lì)以及管控風(fēng)險(xiǎn)等方式，吸引社會資本投資商。但未防止社會投資商誠信度不高，影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目質(zhì)量，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入PPP 模式進(jìn)行融資時(shí)，必須制定相關(guān)的政策門檻，對參與PPP 融資模式的社會資本投資商進(jìn)行測評和考核。

（三）合理安排需還債務(wù)。PPP 項(xiàng)目的支付依據(jù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對標(biāo)服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目運(yùn)營階段績效考核，形成全面與項(xiàng)目產(chǎn)出業(yè)績相互掛鉤的支付制度，同時(shí)嚴(yán)禁采取降低項(xiàng)目績效標(biāo)準(zhǔn)等方法，以提前鎖定、固化政府財(cái)政支付責(zé)任，嚴(yán)禁直接與項(xiàng)目建設(shè)成本費(fèi)用和融資利率掛鉤，切實(shí)控制項(xiàng)目以PPP 名義新增隱性債務(wù)。

政府財(cái)政支付責(zé)任應(yīng)當(dāng)在與項(xiàng)目合作期間連續(xù)、平滑安排，可以避免因多上項(xiàng)目而將財(cái)政開支責(zé)任過度后移，增加以后年度的財(cái)政開支壓力，造成代際失衡，同時(shí)也避免了將財(cái)政開支責(zé)任集中往前移動，讓社會資本可以實(shí)現(xiàn)早期退出。完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投融資范圍，加強(qiáng)監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府投融資管理科學(xué)化、民主化和法制化。地方政府應(yīng)妥善處理債務(wù)問題，制定還款計(jì)劃，進(jìn)行舊債處理。