糾紛治理現(xiàn)代化的基層模式研究*
——基于蘇州治理實踐的分析

曹 鎏（中國政法大學(xué)法治政府研究院教授）

李 月（中國政法大學(xué)法學(xué)院）

構(gòu)建科學(xué)有效的矛盾糾紛化解機(jī)制，是推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。但在實踐中，矛盾糾紛化解體系仍存在治理碎片化、社會組織專業(yè)能力不足、解紛效能低下等問題。此問題的解決，有賴于對本土典型實踐示范樣本進(jìn)行解析，并在此基礎(chǔ)上探索本土化的解決路徑。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江蘇省蘇州市全周期、整體性、數(shù)智化的解紛模式，可以為基層多元矛盾糾紛化解體系的完善提供借鑒思路。以此為啟發(fā)，筆者對我國糾紛治理現(xiàn)代化的基層模式進(jìn)行了研究，以期為構(gòu)建更完善的矛盾糾紛化解機(jī)制提供思路。

一、糾紛治理現(xiàn)代化的規(guī)范表達(dá)

解紛的直接目標(biāo)是實質(zhì)性化解爭議。實質(zhì)性解決矛盾糾紛主要包含兩方面內(nèi)容：從表層性標(biāo)準(zhǔn)來看，程序終結(jié)后未啟動新的解紛機(jī)制；從深層次標(biāo)準(zhǔn)來看，系爭法律關(guān)系客觀上得到實質(zhì)處理，并且處理結(jié)果在主觀上具有一般理性人的可接受性。最終的效果是通過在法治軌道上“依法維權(quán)”進(jìn)而達(dá)到“依法維穩(wěn)”，實現(xiàn)糾紛化解法治邏輯和政治邏輯的融合，促進(jìn)案結(jié)事了和定分止?fàn)幍囊惑w推進(jìn)。①曹鎏：《行政復(fù)議制度革新的價值立場與核心問題》，《當(dāng)代法學(xué)》，2022年第2期。解紛目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于在各個階段實現(xiàn)從源頭到末端的全流程治理，構(gòu)建事前預(yù)警研判、事中社會組織聯(lián)動調(diào)解、事后專業(yè)解紛力量保障等各環(huán)節(jié)間的閉環(huán)管理體系。這就要求打破封閉化、結(jié)構(gòu)化的組織邊界，構(gòu)建政府主導(dǎo)下環(huán)環(huán)相扣的糾紛化解鏈條，為全流程無障礙化解矛盾糾紛提供體制保障。

要實現(xiàn)全流程無障礙化解矛盾糾紛的目標(biāo)，凝聚多元解紛力量是關(guān)鍵。黨的十九大報告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這就要求政府借助社會組織等私主體的力量，逐漸加強(qiáng)社會治理的協(xié)同配合，以更加高效的服務(wù)推動矛盾糾紛實質(zhì)性化解。包括上下級政府之間的“縱向協(xié)同”，同一層級的政府之間、同一政府內(nèi)不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”，還包括公共部門與非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”。②司曉悅、趙霞霞：《國內(nèi)整體性治理研究的知識圖譜——基于2008-2018年CSSCI及核心期刊來源的文獻(xiàn)計量分析》，《東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第4期。通過關(guān)注深層次的源頭治理問題，將多項解紛功能在基層整合，以實現(xiàn)系統(tǒng)性的功能協(xié)同。

前述“全鏈條”和“多主體”是糾紛治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，此目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度相匹配的解紛方式，一方面為糾紛治理提供與時俱進(jìn)、系統(tǒng)可靠的支撐保障，另一方面為全周期、一體化解紛模式賦能增效。因此，法治、行政、科技深度融合的數(shù)智化解紛理念，天然內(nèi)含于糾紛治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性之中。其中，法治是數(shù)智解紛的核心內(nèi)容，引領(lǐng)和推動解紛體制改革在法治軌道上有序推進(jìn)，起到基礎(chǔ)性保障作用。行政既是解紛體系的主體依托，又是科技賦能背景下數(shù)智解紛系統(tǒng)的治理任務(wù)所在，現(xiàn)代化糾紛治理的整體目標(biāo)是以治理模式的變革推動給付行政的縱深發(fā)展?，F(xiàn)代化解紛模式對數(shù)智化的要求，并非簡單將解紛資源從實體移到線上，而是蘊(yùn)涵深刻的社會治理變革邏輯。即通過“法律+技術(shù)”的數(shù)智化機(jī)制，將解紛理念由“終端修復(fù)法律關(guān)系”轉(zhuǎn)向“前端預(yù)警監(jiān)測”，將解紛重點(diǎn)由處理涉訴案件轉(zhuǎn)向事前消除矛盾風(fēng)險或者阻卻不法事項，構(gòu)建起“預(yù)防矛盾—發(fā)現(xiàn)隱患—風(fēng)險研判—柔性調(diào)解—綜合處理—跟蹤反饋”的全周期糾紛化解秩序。與此同時，借助云計算、人工智能等技術(shù)，以打通部門壁壘的方式實現(xiàn)解紛功能的整合，構(gòu)建起跨部門協(xié)同聯(lián)動的治理體系。

理想狀態(tài)下，糾紛治理現(xiàn)代化的規(guī)范化模式應(yīng)當(dāng)以行政主體為核心，以多元解紛部門的功能集成與信息共享為基礎(chǔ)依托，以全周期一體化治理為解紛理念，通過多維云平臺、矛盾糾紛數(shù)據(jù)分析等形式的數(shù)據(jù)賦能，優(yōu)化解紛結(jié)構(gòu)、暢通解紛流程，從而達(dá)到糾紛治理的協(xié)同與優(yōu)化。

二、糾紛治理現(xiàn)代化的“蘇州模式”解析

蘇州作為全國首輪市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市，立足于實質(zhì)性化解矛盾糾紛，逐步形成了全周期、整體性、數(shù)智化的多元矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制。全周期治理，破解部門壁壘難題，將解紛機(jī)制貫穿于糾紛的萌芽、發(fā)展、激化、消除等各個環(huán)節(jié)，注重打造糾紛化解的一體化聯(lián)動機(jī)制。整體性解紛破解了治理主體多元分散的難題，在治理機(jī)制、治理制度、治理功能等層面實現(xiàn)資源整合和多元主體協(xié)作。數(shù)智化解紛，回應(yīng)社會變革背景下科技賦能糾紛治理的需求，強(qiáng)調(diào)法治、行政和科技的深度融合，支撐全周期一體化解紛機(jī)制有效運(yùn)行，助推解紛效能的切實提升。

（一）全周期治理：打造糾紛化解的聯(lián)動機(jī)制

傳統(tǒng)組織體系的層級式架構(gòu)存在治理碎片化的弊端?？茖又颇Ｊ较拢姓w系由數(shù)十個職能部門組成，各部門內(nèi)部根據(jù)業(yè)務(wù)種類又劃分為不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各自分工負(fù)責(zé)具體事項。超精細(xì)化治理模式導(dǎo)致了“部門壁壘”難題，行政組織內(nèi)部處于缺乏資源共享和及時溝通的零散分割狀態(tài)。針對性解決治理分化的問題，滿足當(dāng)事人的維權(quán)需求和社會治理的維穩(wěn)需求，需要解紛力量從風(fēng)險隱患的初現(xiàn)階段就積極介入，解紛治理的基本原則和主要理念貫穿于矛盾的生成、深化平息后的跟蹤反饋等全流程，實現(xiàn)鏈條式的一體化解紛機(jī)制。據(jù)此，全周期治理理念應(yīng)運(yùn)而生。全周期治理將解紛機(jī)制視為一個開放、動態(tài)的體系，從結(jié)構(gòu)功能、系統(tǒng)要素、過程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌，以系統(tǒng)集成的方式建構(gòu)解紛治理的完整鏈條，以期實現(xiàn)全流程、全要素解紛。③任仲文編：《新時代大國治理》，人民日報出版社2020年版，第231頁。

蘇州解紛機(jī)制以全周期治理為核心，打造解紛流程之間全過程鏈條化的對接機(jī)制。四級解紛部門的資源和數(shù)據(jù)通過社會綜合治理聯(lián)動中心共享，解紛環(huán)節(jié)在后臺實現(xiàn)無縫切換?？傮w來說，從前期預(yù)警研判到中期柔性調(diào)處，再到后期專業(yè)解紛，形成了社會組織聯(lián)動、柔性力量先行、專業(yè)解紛保障的環(huán)環(huán)相扣、層級遞進(jìn)的秩序體系。

源頭治理的根本在于探尋矛盾糾紛的初始源頭和當(dāng)事人的真實訴求，因此，拓寬了解基層情況的渠道是矛盾糾紛全周期治理鏈條中的首要環(huán)節(jié)。在蘇州，社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者等深入基層的社會組織率先開展預(yù)警監(jiān)測、隱患排查、先期調(diào)處工作，解紛力量前移至矛盾糾紛的萌芽時期。對于日常網(wǎng)格巡查中發(fā)現(xiàn)的簡易矛盾④先期化解的簡易矛盾主要有五類，分別是婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、房屋宅基地糾紛、物業(yè)糾紛、損害賠償糾紛。，網(wǎng)格員直接化解后上報結(jié)果。對于無法直接化解的矛盾，網(wǎng)格員即時上報處置，形成了“網(wǎng)格吹哨、部門報道”的共治格局。這部分前期未能解決的矛盾糾紛將在充分尊重當(dāng)事人意愿的前提下，由專業(yè)隊伍通過多元調(diào)解和行政復(fù)議等柔性手段進(jìn)行處理。案件進(jìn)入此階段后，流暢的府院聯(lián)動機(jī)制和訴調(diào)銜接機(jī)制，是全周期治理理念下的又一關(guān)鍵舉措。

在行政爭議領(lǐng)域，常態(tài)化府院聯(lián)動是全周期解紛理念下的有效機(jī)制。蘇州從打通不同環(huán)節(jié)治理壁壘的角度出發(fā)，以聯(lián)席會議的方式針對性研究解決復(fù)議與訴訟銜接過程的重難點(diǎn)問題，開展復(fù)議人員和審判人員一體化培訓(xùn)。在這樣的解紛機(jī)制下，復(fù)議和訴訟的聯(lián)動效應(yīng)大幅提升，一方面，復(fù)議機(jī)關(guān)強(qiáng)化了適用法律的能力，另一方面，審判機(jī)關(guān)增強(qiáng)了對案件事實的掌握程度，糾紛化解的實效性顯著提升。

從案源分流層面的訴調(diào)對接來看，蘇州強(qiáng)調(diào)由專業(yè)化的非訴解紛人員率先調(diào)解處理。對于案件當(dāng)事人能夠自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，依法及時進(jìn)行司法確認(rèn)。在這個過程中，大多數(shù)案情簡單的糾紛被有效化解。案情復(fù)雜不適宜調(diào)解、矛盾突出不能調(diào)解的糾紛將進(jìn)一步流向法院。從資源共享層面的訴調(diào)對接來看，法官通過常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制，為調(diào)解速裁快審團(tuán)隊的專業(yè)性賦能。這一機(jī)制同時為調(diào)解組織提供了面向司法機(jī)關(guān)的即時反饋渠道，增強(qiáng)了司法機(jī)關(guān)在后續(xù)案件處理過程中對矛盾糾紛的掌握程度。從訴訟過程層面的訴調(diào)對接來看，即使案件已經(jīng)進(jìn)入司法程序，在當(dāng)事人主觀意愿清晰、案件事實清楚、案件性質(zhì)適宜調(diào)解等前提下，也將再次回流至調(diào)解模式。

（二）整體性解紛：促進(jìn)多元力量的協(xié)同融合

在糾紛產(chǎn)生前期及時發(fā)現(xiàn)矛盾，是查清糾紛事實、實質(zhì)性化解爭議的必然要求。但是，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)往往在爭議發(fā)生之后被動介入解紛程序。有權(quán)部門調(diào)查取證的能力一方面受到行政程序、事編匹配資源的限制，另一方面也受到案件發(fā)生的時間、空間等要素的制約。破解此難題的關(guān)鍵，在于充分發(fā)揮基層一線解紛力量的治理主體地位。具體來說，就是要將黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、群團(tuán)組織、教育機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)隊伍等多方解紛資源匯聚在一起，有效建構(gòu)根植于中國法律文化傳統(tǒng)與倫理基礎(chǔ)上的多元化社會糾紛解決機(jī)制。⑤楊凱：《論公共法律服務(wù)與訴訟服務(wù)體系的制度協(xié)同》，《中國法學(xué)》，2021年第2期。

蘇州市準(zhǔn)確掌握到了解紛功能合力的關(guān)鍵所在，即通過“集成治理”模式，實現(xiàn)不同解紛層級之間的資源共享和治理協(xié)同。在整體性解紛實踐中，核心內(nèi)容是以資源整合和多元主體協(xié)作為中心的整體性治理理念。其解紛邏輯在于：將科層體系內(nèi)治理議題相近、目標(biāo)訴求相似、職能相輔相成的部門從原有的科層體系中剝離出來，整合成新的“治理集群”。⑥史云桐：《“集成治理”的實現(xiàn)形式及其內(nèi)在邏輯——以社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心為例》，《南京社會科學(xué)》，2021年第12期。政府發(fā)揮政策性指導(dǎo)和程序性引領(lǐng)作用，擔(dān)當(dāng)解紛治理的決策者、監(jiān)督者和主要主體。社會組織發(fā)揮糾紛的配套性作用，在尊重政府決策的基礎(chǔ)上，擔(dān)當(dāng)隱患排查和先期解紛的關(guān)鍵角色，打通糾紛處理的“最后一公里”。

蘇州市注重全市域“矛調(diào)中心”建設(shè)，以主體協(xié)同帶動功能整合，現(xiàn)有訴訟服務(wù)中心、訴調(diào)對接中心、公共法律服務(wù)中心、法律援助中心、接訪中心等平臺的功能集于一體，黨委、政府職能部門、社會組織實現(xiàn)聯(lián)勤聯(lián)動、高效協(xié)作。蘇州通過“矛調(diào)中心”模式，統(tǒng)合治理集群的解紛功能，實現(xiàn)矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調(diào)處、一鏈條解決”，為有效發(fā)揮市域解紛治理效能提供了法治保障。

（三）數(shù)智化賦能：推動解紛效能的提質(zhì)增效

當(dāng)前我國解紛體系存在一些困惑，這與現(xiàn)有解紛方式無法精準(zhǔn)匹配互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的發(fā)展需求息息相關(guān)。一是科學(xué)技術(shù)變革不斷沖擊舊有的社會結(jié)構(gòu)，交往場域逐漸虛實相融，當(dāng)事人面對面解決問題的傳統(tǒng)途徑難以滿足時空脫域糾紛對“異步參審”“異域參審”等解紛方式的需求。二是有形資產(chǎn)在信息產(chǎn)業(yè)、生物能源等新興領(lǐng)域不再具有絕對性價值，“數(shù)據(jù)”已經(jīng)躍升為與土地、勞動、知識并駕齊驅(qū)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素⑦許可：《數(shù)據(jù)爬取的正當(dāng)性及其邊界》，《中國法學(xué)》，2021年第2期。，因此案件事實認(rèn)定階段所固有的實地取證、勘驗等模式，需要融合“法治”與“智治”，朝著在線化、科技化方向兼容。三是跨行業(yè)、跨領(lǐng)域等重大疑難復(fù)雜糾紛所涉專業(yè)性強(qiáng)、波及面廣，傳統(tǒng)的單部門解紛模式無法統(tǒng)籌不同區(qū)域、不同層級、不同領(lǐng)域的多元解紛資源，亟須數(shù)字化解紛模式實現(xiàn)糾紛化解的一體推進(jìn)。

為針對性解決上述問題，蘇州秉持?jǐn)?shù)智解紛理念，推動糾紛化解與大數(shù)據(jù)、信息平臺等治理要素的深度耦合，以更加專業(yè)化的治理模式為糾紛化解機(jī)制賦能。

從解紛治理的前端機(jī)制來看，“天堂經(jīng)緯”是蘇州數(shù)智化解紛治理成果的集中體現(xiàn)，集發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、消除隱患、化解矛盾于一體。其內(nèi)涵是以網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動中心為載體，將解紛治理與便民服務(wù)、社會治安等互聯(lián)互通，以達(dá)到解紛資源的最優(yōu)配置和最大效益。一方面，在社區(qū)網(wǎng)格層面應(yīng)用“蘇城網(wǎng)格通”APP建立一體化信息采集終端，解決基層終端眾多、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)錄入等問題。另一方面，建立集約化、扁平化、智能化、網(wǎng)格化的大數(shù)據(jù)治理平臺，解決數(shù)據(jù)信息孤島和聯(lián)動運(yùn)行不暢的問題。與此同時，警務(wù)要素融入網(wǎng)絡(luò)，挖掘“警格+網(wǎng)格”的雙網(wǎng)融合優(yōu)勢，形成了“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的解紛治理體系。從預(yù)防和化解矛盾的實效來看，90%以上矛盾隱患在網(wǎng)格內(nèi)被發(fā)現(xiàn)并及時化解，智能化社會治理有效提升了解紛效能。

從解紛治理的后端機(jī)制來看，蘇州市司法系統(tǒng)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等前沿技術(shù)，為司法解紛的多元機(jī)制賦能。典型如吳江區(qū)法院，打造了全流程線上實時多元解紛平臺“蘇智”，集“網(wǎng)絡(luò)分流、特邀調(diào)解、線上確認(rèn)、訴調(diào)對接”于一體。平臺借助大數(shù)據(jù)分析功能和智能服務(wù)數(shù)據(jù)接口，能夠在立案階段實現(xiàn)案件自動分流。針對適宜調(diào)解的案件，打造了一體化的線上特邀調(diào)解流程。平臺以調(diào)解員的專業(yè)擅長領(lǐng)域為基礎(chǔ)，根據(jù)糾紛類型智能分案。為確保訴調(diào)對接機(jī)制有序運(yùn)行，“蘇智”平臺專設(shè)案件信息查詢和數(shù)據(jù)分析流程。對于當(dāng)事人達(dá)成合意的案件，調(diào)解協(xié)議等材料直接通過平臺傳送至法官，法官在線審核并生成司法確認(rèn)裁定書，電子送達(dá)當(dāng)事人。對于無法在規(guī)定時間內(nèi)完成調(diào)解的案件，將直接流轉(zhuǎn)至審判平臺。在這個機(jī)制中，智慧法院整合人民調(diào)解、律師專家等社會資源，將糾紛化解力量深度融合；更進(jìn)一步，通過將案件智能分流至調(diào)解和訴訟兩大渠道，實現(xiàn)了司法資源的科學(xué)配置。

三、糾紛治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯

對實踐情況進(jìn)行理論分析，可以看出蘇州是從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、法治保障和解紛效能三個維度建構(gòu)解紛治理的現(xiàn)代化模式。黨建引領(lǐng)下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是整合解紛力量的核心。法治既是實現(xiàn)矛盾糾紛實質(zhì)性化解的基本方式，也是維護(hù)公民合法權(quán)益和營造良好社會環(huán)境的重要保障，更是引領(lǐng)和推動糾紛治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。數(shù)智解紛突破傳統(tǒng)模式組織功能單一、制度流程繁雜、解紛效率低下的限制，以功能融合打通傳統(tǒng)科層制壁壘，以數(shù)據(jù)互聯(lián)整合解紛資源，以科技創(chuàng)新簡化糾紛化解流程，是推動解紛治理模式深層次變革的關(guān)鍵所在。

（一）形成權(quán)威的黨建引領(lǐng)機(jī)制

綜觀蘇州的實踐構(gòu)成，基層黨建在矛盾糾紛化解體系中發(fā)揮整體性引領(lǐng)作用。黨組織整體統(tǒng)籌各“矛調(diào)中心”、調(diào)解組織等單位的政治性、服務(wù)性，打造了黨領(lǐng)導(dǎo)基層各項解紛工作的主陣地。

黨的十九屆四中全會指出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。在我國的糾紛治理實踐中，黨建引領(lǐng)是從根本上確保矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制有效運(yùn)行的核心要素。因此，要使各治理主體在解紛過程中充分互動和通力合作，實現(xiàn)治理效率的協(xié)同增效，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到矛盾糾紛化解的各個方面。

從組織引領(lǐng)來看，要形成以黨建為主體的社會共治模式。一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，另一方面強(qiáng)調(diào)將黨的決策部署與基層現(xiàn)有解紛力量充分整合，實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府智治、社會協(xié)治、群眾共治。從路線引領(lǐng)來看，要形成由黨委制定矛盾糾紛化解推動路線的良性機(jī)制。推進(jìn)多元矛盾糾紛化解法治化，不僅需要政治引領(lǐng)，也需要制定科學(xué)的實施路線。如何真正使基層矛盾糾紛化解體系發(fā)揮長效性作用，關(guān)鍵在于制定科學(xué)的執(zhí)行體制。諸如在推進(jìn)市域社會治理法治化、更高水平深化基層治理先鋒陣地建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由黨委作出統(tǒng)一部署，確保矛盾糾紛化解體系能夠有原則性、有計劃性、有針對性地持續(xù)推進(jìn)。

（二）完善有力的法治保障體系

蘇州圍繞法治建設(shè)和制度創(chuàng)新，在防風(fēng)險、促調(diào)解、解爭議等方面探索出一系列行之有效的示范依據(jù)，既發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，又為解紛治理提供充分的規(guī)范性保障。一方面，在社會治理整體視域下搭建起系統(tǒng)全面的法治框架。建立了以《蘇州市市域社會治理現(xiàn)代化“十四五”規(guī)劃》為整體部署、以各部門政策性文件為補(bǔ)充、以各領(lǐng)域?qū)ｉT性規(guī)定為支干的規(guī)范體系。另一方面，分類型、分階段、分領(lǐng)域建章立制，明確不同層次解紛機(jī)制的專門性規(guī)定，通過制度規(guī)范實現(xiàn)解紛治理的標(biāo)準(zhǔn)化管理。以糾紛排查“早處置”為例，蘇州專門制定了具有高度實效性的《關(guān)于建立矛盾糾紛調(diào)處“三色預(yù)警”工作機(jī)制的實施方案》，明確了及時預(yù)警、及時分流、及時化解的針對性解紛示范樣板。

完善的法治體系，是全面深化改革和縱深推進(jìn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制度建設(shè)作為法治的重要環(huán)節(jié)，是構(gòu)建系統(tǒng)完善的法治體系的關(guān)鍵依托。既定規(guī)則是政府行使社會治理職能的制度安排和權(quán)威表達(dá)，在矛盾糾紛化解過程中為爭議雙方和中立機(jī)關(guān)提供了可預(yù)期的參考規(guī)范和共同遵守的社會規(guī)則。因此，從實質(zhì)性化解爭議的視角來看，規(guī)則作為調(diào)整權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系的公權(quán)力行使方式，是源頭治理社會矛盾的關(guān)鍵途徑。只有構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，才能實現(xiàn)法治建設(shè)各個環(huán)節(jié)協(xié)同耦合、相互促進(jìn)，從而最大限度地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

從整體性治理視角來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建縱橫交錯、系統(tǒng)全面的矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解規(guī)范化體系。治理制度的縱向融合、包括低位階制度對高位階制度的貫徹落實和法定空間內(nèi)的規(guī)則細(xì)化。治理制度的橫向融合，要實現(xiàn)不同領(lǐng)域制度規(guī)范間的和諧互洽。通過系統(tǒng)性解紛規(guī)范提升制度供給力度，確保矛盾糾紛化解體系在法治軌道上運(yùn)行。

（三）建構(gòu)前沿的科技增效模式

蘇州以“天堂經(jīng)緯”“蘇智”為代表的數(shù)智化解紛方式，一方面通過聯(lián)動平臺、聯(lián)動機(jī)制、聯(lián)動網(wǎng)格等系統(tǒng)設(shè)計，實現(xiàn)對機(jī)構(gòu)、網(wǎng)格、力量、資源的有效整合與統(tǒng)籌推進(jìn)；另一方面通過將案件智能分流至調(diào)解和訴訟兩類不同渠道，促進(jìn)多層次糾紛化解功能的高度融合，從社會治理層面更大程度實現(xiàn)長效化治理。

為針對性以科技賦能糾紛治理，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》明確要求：著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平。因此，應(yīng)當(dāng)深化對矛盾產(chǎn)生機(jī)制和社會治理規(guī)律的認(rèn)識，用整體智治的理念、科學(xué)專業(yè)的方法以及多維度精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)不斷提升社會治理效能。

數(shù)智解紛模式的基礎(chǔ)要求是構(gòu)建多元解紛在線平臺。社會組織是解紛隊伍的基礎(chǔ)性力量，具體擔(dān)負(fù)源頭信息采集、發(fā)現(xiàn)安全隱患、初步化解爭議的職責(zé)。但當(dāng)前服務(wù)性社會組織結(jié)構(gòu)不平衡、專業(yè)人才隊伍不健全，基礎(chǔ)性解紛力量專業(yè)化能力不足等因素直接制約糾紛解決效能的提升。建立解紛場域向虛擬空間滲透的多元化解云平臺，將權(quán)威解紛資源無縫嵌入糾紛化解全流程，能夠確保政府機(jī)關(guān)對矛盾糾紛化解的主導(dǎo)推動地位，提高多元主體專業(yè)性解紛的效能。以此為前提，應(yīng)當(dāng)有序整合咨詢、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等各類解紛途徑，構(gòu)建扁平化管理解紛機(jī)制，實現(xiàn)解紛資源的全流程整體性覆蓋。通過建立“去中心化”和“去邊界化”的網(wǎng)絡(luò)平臺在線解紛機(jī)制，破解多元解紛力量結(jié)構(gòu)分散的難題，為“多元解紛力量一體化推進(jìn)”“多維矛盾糾紛治理全覆蓋”“多重解紛環(huán)節(jié)鏈條化聯(lián)動”的目標(biāo)構(gòu)建現(xiàn)實基礎(chǔ)。

此外，機(jī)構(gòu)資源的融合為數(shù)智解紛平臺化治理提供了整體性法律服務(wù)隊伍支撐，與之配套的是，要進(jìn)一步通過科技賦能激發(fā)糾紛主體的整合性活力。一方面，平臺要實施“結(jié)構(gòu)性”管理，后臺預(yù)設(shè)要素化糾紛情節(jié)、類型化當(dāng)事人訴求、模塊化爭議焦點(diǎn)，實現(xiàn)對各類矛盾糾紛的智能分流。解紛進(jìn)度由調(diào)解員、仲裁員等各環(huán)節(jié)審理人員主導(dǎo)，平臺通過預(yù)設(shè)的結(jié)構(gòu)化要素預(yù)判糾紛類型，實現(xiàn)解紛流程的智能化導(dǎo)航，進(jìn)而提升社會矛盾糾紛化解的整體質(zhì)效。另一方面，為滿足時空脫域糾紛的即時解紛需求，平臺要提供專項業(yè)務(wù)的在線支持。通過在線仲裁、視頻庭審等線上法律服務(wù)，破解以往解紛方式受時空所限的難題，實現(xiàn)糾紛化解服務(wù)供給側(cè)與糾紛化解需求側(cè)的動態(tài)平衡。

結(jié)語

“健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制”被列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，旨在探索新形勢下矛盾糾紛得以有效化解的最優(yōu)方案。蘇州的生動實踐提供了一種可供借鑒的治理模型。其核心解紛理念在于凝聚多元主體、統(tǒng)籌解紛功能，注重非訴訟解紛力量在消除隱患、預(yù)防調(diào)處等源頭治理環(huán)節(jié)的實效性，通過科學(xué)的分流機(jī)制依法配置公、私領(lǐng)域的解紛資源，發(fā)揮黨建引領(lǐng)、法治助推、科技保障的關(guān)鍵性作用，最終效果是暢通全周期一體化的解紛流程，使糾紛在法治軌道上得到實質(zhì)性化解。