論監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督

江國華，郝國敬

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

“有權(quán)必有監(jiān)督”是古往今來各國治理過程中的一項(xiàng)普遍準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督是各國統(tǒng)治階級(jí)為提升治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)長治久安的一種“自律”[1]行為。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央多次對(duì)權(quán)力的監(jiān)督問題進(jìn)行部署，致力于構(gòu)建成熟完備的權(quán)力監(jiān)督體系，形成聯(lián)動(dòng)集成的強(qiáng)大監(jiān)督合力。[2]監(jiān)察體制改革后，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有公職人員及其行使權(quán)力的所有環(huán)節(jié)均享有監(jiān)督權(quán)，標(biāo)志著我國在整合反腐資源力量、構(gòu)建中國特色國家監(jiān)察體制方面邁出堅(jiān)實(shí)步伐。但是，所有權(quán)力都具有被濫用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督”。[3]

人大監(jiān)督是我國權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，在產(chǎn)生機(jī)制上接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督構(gòu)成對(duì)監(jiān)察職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的重要內(nèi)容。[4]中央人大工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，人大要用好憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，各級(jí)“一府一委兩院”要自覺接受人大監(jiān)督。在規(guī)范層面，《監(jiān)察法》第53 條要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)必須向本級(jí)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告，接受本級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查以及詢問質(zhì)詢?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第252條至第254 條則對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。實(shí)際上，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的關(guān)鍵性問題在于，由人大對(duì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督有何法理層面的依據(jù)？有何原則層面的要求？有何機(jī)制層面的設(shè)計(jì)？進(jìn)而，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？應(yīng)該如何進(jìn)行完善？本文擬對(duì)上述問題進(jìn)行探討，以期助力人大（監(jiān)察）監(jiān)督機(jī)制之科學(xué)構(gòu)建。

一、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

法理基礎(chǔ)構(gòu)成思考法學(xué)問題的邏輯起點(diǎn)，其重要功能在于“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，為制度的反思與構(gòu)建提供本源性指導(dǎo)。就監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的法理基礎(chǔ)而言，立基于“沒有不受監(jiān)督的權(quán)力”這一基本命題，“人大監(jiān)督覆蓋所有公權(quán)力”回答了“人大為何監(jiān)督監(jiān)察權(quán)之運(yùn)行”的詰問，“受人大監(jiān)督是國家監(jiān)察制度的有機(jī)組成部分”則回應(yīng)了“監(jiān)察權(quán)之運(yùn)行為何要接受人大監(jiān)督”的質(zhì)疑。

（一）沒有不受監(jiān)督的權(quán)力

就其本質(zhì)而言，權(quán)力具有天然的強(qiáng)制性，通常表現(xiàn)為行為人在社會(huì)關(guān)系中實(shí)現(xiàn)其預(yù)期影響的一種可能。[5]這種強(qiáng)制力若運(yùn)用得當(dāng)，就是把人類引入天堂的天使；若運(yùn)用不當(dāng)，則是把人類引入地獄的魔鬼。[6]因此可以說，“沒有不受監(jiān)督的權(quán)力”，也即任何權(quán)力都具有強(qiáng)制力因素與異化風(fēng)險(xiǎn)，唯有對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的控制與約束，才能最大限度規(guī)避權(quán)力的濫用。

產(chǎn)生于西方的權(quán)力監(jiān)督理論是這一認(rèn)識(shí)的理論注腳，近代權(quán)力監(jiān)督的一般性理念發(fā)端于洛克的分權(quán)學(xué)說。[7]隨后，盧梭致力于為權(quán)力監(jiān)督理論提供些許制度上的支撐，主張采取混合政府制，設(shè)置保民官。[8]西方國家的權(quán)力監(jiān)督思想雖然為人類政治文明提供了一定智識(shí)，但也隨著資本社會(huì)的發(fā)展逐漸背離了“初心”——權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)不再是維護(hù)人民的合法權(quán)益，權(quán)力監(jiān)督體系日益淪為統(tǒng)治者統(tǒng)治社會(huì)的手段與工具。在此背景下，馬克思主義創(chuàng)始人對(duì)西方的這一思想進(jìn)行了批判繼承，形成了馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論。他們認(rèn)為，國家雖然發(fā)源和產(chǎn)生于社會(huì)，但在地位上卻高于社會(huì)，并且呈現(xiàn)出日益同社會(huì)相異化的發(fā)展趨勢。對(duì)權(quán)力的行使加以限制和監(jiān)督，是國家與社會(huì)之間保持良好關(guān)系的內(nèi)在要求。[9]

監(jiān)察委員會(huì)在地位上處于人大之下，在性質(zhì)上屬于國家機(jī)關(guān)，在職能上專門負(fù)責(zé)反腐敗工作，在方向上接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。[10]其設(shè)立的初衷在于，整合過去分散在紀(jì)委、檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，提升權(quán)力監(jiān)督的整體性與有效性。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，監(jiān)察委員會(huì)被賦予具有監(jiān)督權(quán)性質(zhì)的監(jiān)察職權(quán)，作為實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的有力武器。由此，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的監(jiān)察權(quán)屬于國家權(quán)力之范疇，這一點(diǎn)并無太大爭議。問題的關(guān)鍵在于，監(jiān)察權(quán)作為“新型”的、具有監(jiān)督權(quán)性質(zhì)的國家權(quán)力，是否可以而免受監(jiān)督？答案應(yīng)該是否定的。監(jiān)督權(quán)作為補(bǔ)救、保護(hù)其他權(quán)力的“第二性權(quán)力”[11]，屬于權(quán)力的一種表現(xiàn)樣態(tài)，需要同其他權(quán)力一樣被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，而不能游離于相應(yīng)的監(jiān)督體系之外。

（二）“人大監(jiān)督”覆蓋所有公權(quán)力

監(jiān)督范圍的全面性是人大監(jiān)督的一大特色。在監(jiān)察體制改革前，人大監(jiān)督即全面覆蓋“一府兩院”，覆蓋所有公權(quán)力。這是因?yàn)椋嗣翊泶髸?huì)制度是我國在長期的歷史發(fā)展中逐漸形成的中國特色社會(huì)主義民主模式，其初衷在于保障人民當(dāng)家作主。人民的意志通過人大得以表達(dá)和匯聚，并有機(jī)會(huì)以立法形式反映在法律規(guī)定之中，為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政提供基本依據(jù)。在這種間接民主的背景下，國家權(quán)力的直接行使者是各個(gè)國家機(jī)關(guān)，人民對(duì)主權(quán)的享有主要體現(xiàn)為人大制度下對(duì)國家機(jī)關(guān)及其人員的選舉和監(jiān)督。一言以蔽之，我國人民民主制度的實(shí)效性以人大監(jiān)督為重要保障，[12]人大監(jiān)督范圍全覆蓋的底層邏輯在于人民主權(quán)理論。

從歷史維度考察，人民主權(quán)理論萌芽于伯里克利確立公民大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的雅典民主時(shí)期。及至啟蒙時(shí)代，人民主權(quán)理論正式興起，相關(guān)學(xué)者中以盧梭和洛克最為典型。盧梭所理解的民主是直接民主。他認(rèn)為民主代表著一致同意，民主國家的主權(quán)應(yīng)該處于永恒正確的公意指導(dǎo)下，并體現(xiàn)在法律之中；[13]人民主權(quán)具有“不可轉(zhuǎn)讓性”[14]和“不可分割性”[15]，首先意味著人民享有平等的政治權(quán)利。洛克提出，人們是出于保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)的需要，才選擇聯(lián)合成為國家并將自己置身于政府的管理之下。[16]政府的權(quán)力并非漫無邊界，而是具有一定的限度，必須以維護(hù)人民的利益為目標(biāo)。受西方人民主權(quán)學(xué)說的影響，馬克思主義創(chuàng)始人也認(rèn)為，“民主”在德語中的意思就是“人民當(dāng)權(quán)”[17]。不論國家權(quán)力被授予哪些國家機(jī)關(guān)代為行使，人民始終享有國家權(quán)力的所有權(quán)，是國家權(quán)力的主人。

監(jiān)察體制改革后，人大監(jiān)督的范圍依然具有“全覆蓋”之特征，人大監(jiān)督可以輻射至監(jiān)察權(quán)領(lǐng)域。這不僅是國家權(quán)力格局的應(yīng)有之義，更是人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求與生動(dòng)體現(xiàn)。與“一府兩院”相同，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。在當(dāng)前推進(jìn)全過程人民民主、強(qiáng)調(diào)全過程民主監(jiān)督的時(shí)代背景下，以人大監(jiān)督的方式解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，有利于將民主貫穿于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的整個(gè)流程，將監(jiān)督融入監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）“受人大監(jiān)督”是國家監(jiān)察制度的有機(jī)組成部分

就其一般原理而言，權(quán)力只有在確認(rèn)支配與服從關(guān)系的秩序中才能存在。監(jiān)督或制約權(quán)力行使者的一方，如果不具備與掌握權(quán)力者相應(yīng)的資源或信息、能力、經(jīng)驗(yàn)、技藝等方面的優(yōu)勢，通常難以勝任。[18]換言之，在權(quán)力運(yùn)行過程中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間往往是不平等的——監(jiān)督者在法律上通常具有高于被監(jiān)督者的優(yōu)勢地位，享有強(qiáng)制性的監(jiān)督權(quán)力與措施，目的是確保監(jiān)督的有效性和正當(dāng)性。

這實(shí)際上暗含一種法權(quán)平衡的思維方式。法權(quán)平衡理論源于上世紀(jì)九十年代以來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于法權(quán)中心主義的探討與爭論。①相關(guān)研究成果詳見劉茂林：《也談憲法學(xué)體系的重構(gòu)——評(píng)社會(huì)權(quán)利分析理論之爭》，載《法學(xué)研究》1995 年第5 期，第48-54 頁；童之偉：《法權(quán)中心的猜想與證明——兼答劉旺洪教授》，載《中國法學(xué)》2001 年第6 期，第15-38 頁；秦前紅：《評(píng)法權(quán)憲法論之法理基礎(chǔ)》，載《法學(xué)研究》2002 年第1 期，第25-33 頁；童之偉：《法權(quán)中心說補(bǔ)論——對(duì)劉旺洪、范忠信兩教授商榷意見的進(jìn)一步回應(yīng)》，載《法商研究》2002 年第1 期，第3-12 頁。當(dāng)前我國的法學(xué)理論體系雖然以權(quán)利和義務(wù)為基本范疇，但法權(quán)平衡理論仍然在思維上對(duì)我們產(chǎn)生了諸多啟發(fā)。所謂“法權(quán)”，是指在一定的社會(huì)時(shí)期，一國法律規(guī)范認(rèn)可和調(diào)整的全部利益及其物質(zhì)載體，在現(xiàn)實(shí)生活中時(shí)常表現(xiàn)為各種權(quán)利和權(quán)力的統(tǒng)一體。[19]法權(quán)平衡理論認(rèn)為，法定職權(quán)各個(gè)對(duì)稱要素之間應(yīng)保持平衡，國家權(quán)力的橫向配置和縱向配置應(yīng)保持結(jié)構(gòu)平衡，不同國家機(jī)關(guān)之間應(yīng)保持政法綜合權(quán)重平衡。[20]正因如此，同級(jí)國家機(jī)關(guān)之間一般通過分工合作來實(shí)現(xiàn)相互制約，真正意義上的監(jiān)督有賴存在上下級(jí)關(guān)系或隸屬關(guān)系的國家機(jī)關(guān)之間所形成的權(quán)力“差序”格局。

這一點(diǎn)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督中更加凸顯，具體表現(xiàn)為“受人大監(jiān)督”是國家監(jiān)察制度的有機(jī)組成部分，監(jiān)督監(jiān)察委及其享有的監(jiān)察權(quán)之重任需要由人大來承擔(dān)。其理由在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅“位高”，在國家權(quán)力體系中僅次于人大；而且“權(quán)重”，監(jiān)察權(quán)對(duì)原行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的部分法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了整合，同時(shí)因各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行黨政合署體制而成為一項(xiàng)集政治權(quán)力與法律權(quán)力于一身的復(fù)合型權(quán)力。也就是說，監(jiān)察監(jiān)督在一定程度上連接了之前分散的黨委監(jiān)督、檢察監(jiān)督以及行政內(nèi)部監(jiān)督，其權(quán)限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合署之前的紀(jì)委，任何與監(jiān)察機(jī)關(guān)處于相同法律地位的國家機(jī)關(guān)都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督?？v觀整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體系，只有黨和人大才能有效增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。

二、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的基本原則

法律原則影響人的思想意識(shí)，為法律規(guī)則的制定與適用提供價(jià)值指導(dǎo)和理論依據(jù)。[21]監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督雖然具備一定的法理基礎(chǔ)，但其作為一項(xiàng)理論與實(shí)務(wù)中的新課題，亟需明確相關(guān)基本原則作為制度設(shè)計(jì)的參照物與對(duì)標(biāo)尺。

（一）依法監(jiān)督原則

各級(jí)人大在對(duì)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和法律，避免監(jiān)督的人為性、隨意性和無效性。考察監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)，對(duì)其監(jiān)督要符合依法監(jiān)督之原則，需要特別注意的問題有三：

其一，監(jiān)督主體法定。在我國現(xiàn)行法律框架下，只有本級(jí)人大和人大常委會(huì)才有權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。一方面，由于人大監(jiān)督具有不可替代性，其重要特點(diǎn)是以會(huì)議形式對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行集體監(jiān)督，因而除本級(jí)人大和人大常委會(huì)之外，其他組織和個(gè)人不能作為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法定主體。另一方面，委員長會(huì)議等人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然在人大監(jiān)督中也發(fā)揮著重要作用，但它們僅可以作為人大監(jiān)督的“具體實(shí)踐者”[22]，行使的是部分而非全部監(jiān)督權(quán)。

其二，監(jiān)督內(nèi)容法定。與其他國家權(quán)力相比，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行具有更強(qiáng)的秘密性。這決定了人大在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，只能搜集和獲取非涉密信息與線索，不得非法掌握甚至隨意泄露相關(guān)保密內(nèi)容。因監(jiān)督工作需要確需收集和知曉的，應(yīng)經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)，辦理相應(yīng)的手續(xù)，并嚴(yán)格限制涉密信息的使用方式與途徑，必要時(shí)還需要對(duì)涉密信息進(jìn)行加工與處理。否則，將可能違反相關(guān)行政和民事法律規(guī)范，涉嫌犯罪的，還需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

其三，監(jiān)督程序法定。人大監(jiān)督作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的一種法定監(jiān)督方式，其監(jiān)督程序必須嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定。監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督涉及人大與監(jiān)察兩個(gè)系統(tǒng)。監(jiān)督程序法定原則之“法”，既包括《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）等人大監(jiān)督的專門法律規(guī)范，也包括《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察法律法規(guī)中人大監(jiān)督的相關(guān)程序性規(guī)定。當(dāng)前我國監(jiān)察法律規(guī)范體系仍需進(jìn)一步建立健全，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的程序規(guī)定不僅在專項(xiàng)工作報(bào)告審議、特定問題調(diào)查、詢問與質(zhì)詢等諸多方面存在優(yōu)化空間，而且在專項(xiàng)工作報(bào)告頻次、執(zhí)法檢查會(huì)商、監(jiān)察規(guī)范性文件主動(dòng)審查等諸多維度有待繼續(xù)探索。此種規(guī)范現(xiàn)狀下的監(jiān)督程序法定原則要求有二：一方面，人大在監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)及其行使的監(jiān)察權(quán)時(shí)必須以現(xiàn)有法律規(guī)范中的程序性規(guī)定為依據(jù)，不得以監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)新的國家權(quán)力以及規(guī)范與實(shí)踐之間存在張力為由，在監(jiān)督工作中貿(mào)然突破法律規(guī)定。另一方面，有關(guān)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的規(guī)范文本需要在保持穩(wěn)定性的前提下根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)進(jìn)行妥洽調(diào)整，將實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)做法通過法定程序上升為法律規(guī)定，以便為人大監(jiān)督實(shí)務(wù)工作提供更具操作性的程序指導(dǎo)。

（二）全面監(jiān)督原則

監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，具有范圍廣泛、權(quán)限豐富、程序嚴(yán)密之特點(diǎn)。這就要求人大對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督必須覆蓋整個(gè)監(jiān)察范圍、涵括各個(gè)監(jiān)察權(quán)限、深入每個(gè)監(jiān)察環(huán)節(jié)，切實(shí)貫徹全面監(jiān)督之原則。其具體要求有三：

其一，人大對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督涵括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、人事監(jiān)督等多個(gè)維度。這是全面監(jiān)督原則最為基本的要求。根據(jù)《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在構(gòu)造包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展監(jiān)察工作時(shí)享有的監(jiān)督、調(diào)查、處置等監(jiān)察權(quán)限，以及詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押等監(jiān)察措施。人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使上述權(quán)限、采取上述措施的行為本身進(jìn)行的監(jiān)督，即為工作監(jiān)督。在監(jiān)察工作的開展過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)不可避免地會(huì)實(shí)施相關(guān)法律規(guī)范，還可能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求制定、修改部分法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，或在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行一定程度的解釋，人大對(duì)此進(jìn)行的監(jiān)督即屬于法律監(jiān)督。同時(shí)，人大有權(quán)依法罷免違法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)主要工作人員，此為人事監(jiān)督的體現(xiàn)。

其二，關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他部門銜接過程中的死角與空白。這是全面監(jiān)督原則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行不可避免地需要與行政執(zhí)法、刑事司法等機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，這就極有可能存在一些缺乏監(jiān)督的空檔與高危領(lǐng)域。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)在與其他機(jī)關(guān)進(jìn)行分工合作的過程中一般居于主導(dǎo)地位，因而監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督必須關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。

其三，全面監(jiān)督并非“什么都管”。這是全面監(jiān)督原則的邊界限定。從其功能定位來看，人大只能監(jiān)督由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)，而不能染指政黨這一非國家機(jī)關(guān)的相關(guān)事務(wù)。[23]因此，人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督并非毫無邊界，而應(yīng)當(dāng)排除監(jiān)察工作中所涉及的黨務(wù)。至于其與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作事務(wù)的區(qū)分，則需要在監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行過程中進(jìn)行具體化、個(gè)別化的判斷。

（三）人大監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)相統(tǒng)一原則

“監(jiān)督不等于替代。”由于監(jiān)察工作專業(yè)性較強(qiáng)，且監(jiān)察機(jī)關(guān)扮演著中立的“監(jiān)督者”角色，故作為監(jiān)督者的人大及其常委會(huì)應(yīng)遵循相應(yīng)的監(jiān)督程序，在監(jiān)督時(shí)間和監(jiān)督限度等方面受到一定制約，以實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。其核心要義有二：

其一，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的“期間禁忌”。長期以來，出于尊重政府權(quán)威性的考慮，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方式主要是事后監(jiān)督。雖然理論上和實(shí)務(wù)中不乏提倡事前介入、事中參與、事后檢查的聲音，但這并不等于默認(rèn)人大可以“濫用”監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，事前介入與事中參與的倡導(dǎo)意在促進(jìn)人大監(jiān)督方式的改進(jìn)、監(jiān)督渠道的拓展和監(jiān)督程序的優(yōu)化，并無侵蝕權(quán)力、干涉其他機(jī)關(guān)事務(wù)之企圖。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)限、采取監(jiān)察措施的過程屬于監(jiān)察權(quán)自我獨(dú)立運(yùn)行之范疇，各級(jí)人大及常委會(huì)在此期間不得對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

其二，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的“限度約束”。監(jiān)察工作專業(yè)性較強(qiáng)，人大監(jiān)督需要做到不干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的辦理，尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)專業(yè)問題的獨(dú)立判斷，其核心為尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量空間。例如，人大只能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施是否符合法律規(guī)定的條件進(jìn)行監(jiān)督，而不能干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)究竟對(duì)被調(diào)查人采取兩個(gè)月還是一個(gè)月的留置措施，后者屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量范圍。此處需要澄清的一個(gè)誤區(qū)在于，人大監(jiān)督在限度上的約束并不當(dāng)然意味著人大不能進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。從人大工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，若人大對(duì)法院和檢察院審理的重大案件有意見，可以采取聽取工作匯報(bào)、依法組織調(diào)查、提出詢問與質(zhì)詢等多種手段與方式進(jìn)行監(jiān)督。[24]以此為借鑒，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督并非不存在個(gè)案監(jiān)督之空間，人大有權(quán)對(duì)監(jiān)察領(lǐng)域案情重大或具有較大社會(huì)影響的案件進(jìn)行監(jiān)督。

三、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的主要機(jī)制

在明確法理基礎(chǔ)與基本原則的基礎(chǔ)上，人大對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督還需要一套系統(tǒng)完備的具體監(jiān)督機(jī)制，才能最大限度保證監(jiān)督富有實(shí)效。監(jiān)察體制改革后，人大監(jiān)督的主要變化是將“監(jiān)察委員會(huì)”增加為新的監(jiān)督對(duì)象，而并未增加或減少人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。[25]因此，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的具體機(jī)制并不以《監(jiān)察法》第53 條規(guī)定的“三大”監(jiān)督機(jī)制為限，還包括監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制，以及監(jiān)察特定問題調(diào)查機(jī)制。

（一）《監(jiān)察法》明確規(guī)定“三大”監(jiān)督機(jī)制

《監(jiān)察法》第53 條以《監(jiān)督法》之相關(guān)規(guī)定為藍(lán)本，明確聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問質(zhì)詢作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的工作機(jī)制。

1.聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制

就目前的制度安排而言，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)并不向本級(jí)人大報(bào)告工作，而是向本級(jí)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。此種設(shè)計(jì)有利于人大及時(shí)地、有針對(duì)性地獲取監(jiān)察工作的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的常態(tài)化與有效性，更好地滿足人大監(jiān)督工作的實(shí)際需要。在《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，以浙江省各地市為代表的一些地方已率先出臺(tái)了聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的專門辦法，從諸多方面詳細(xì)規(guī)定了該項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)行流程。①浙江省的相關(guān)規(guī)范主要有：《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議省監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法（試行）》《金華市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議市監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法（試行）》《東陽市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議市監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法（試行）》等。實(shí)踐中，自全國人大常委會(huì)首次聽取國家監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告以來，[26]已有部分省份及市縣開始對(duì)聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行進(jìn)一步探索。②零星的實(shí)踐主要有，山西省人大常委會(huì)在2018 年省十三屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議上首次聽取和審議省監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告，且此項(xiàng)工作正在有序向市縣推進(jìn)；北京市公布的《北京市人大常委會(huì)2020 年監(jiān)督工作計(jì)劃》第12 項(xiàng)寫明，人大及其常委會(huì)要聽取和審議市監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告，按照中央和市委的統(tǒng)一部署開展；2019 年10 月9 日，陜西省旬陽縣十八屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議聽取和審議了旬陽縣監(jiān)察委員會(huì)工作運(yùn)行情況的報(bào)告；2019 年8 月，山東河口區(qū)十八屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議聽取并審議了區(qū)監(jiān)察委員會(huì)《關(guān)于履行監(jiān)督職責(zé)情況的報(bào)告》，這是河口區(qū)監(jiān)察委員會(huì)成立以來，區(qū)人大常委會(huì)依照《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定，首次進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督；2018 年12 月，陜西省漢陰縣第十八屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上，該縣人大常委會(huì)聽取和審議了縣監(jiān)察委員會(huì)制度建設(shè)及工作運(yùn)行情況的報(bào)告；2018 年，云南省鳳慶縣第十七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員第十三次會(huì)議聽取和審議了鳳慶縣監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察體制改革工作情況專項(xiàng)報(bào)告，從監(jiān)察體制改革工作的主要做法、全面履行紀(jì)檢監(jiān)察工作職能、存在不足及下步工作計(jì)劃等方面對(duì)縣監(jiān)察體制改革工作進(jìn)行了系統(tǒng)全面的報(bào)告；2018 年8 月，鄂爾多斯市四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議聽取和審議了市監(jiān)察委員會(huì)《關(guān)于全市監(jiān)察機(jī)關(guān)圍繞“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”開展監(jiān)察工作情況的報(bào)告》；2018 年8 月28 日，山西省大同市監(jiān)委向市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議作了《關(guān)于履行監(jiān)督職責(zé)情況的報(bào)告》。關(guān)于其程序，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第252 條規(guī)定了監(jiān)察專項(xiàng)工作報(bào)告的主體，并對(duì)報(bào)告之前的協(xié)商配合、報(bào)告中的列席人員、報(bào)告后的反饋落實(shí)要求進(jìn)行了說明。

2.執(zhí)法檢查監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)法檢查將法律監(jiān)督與工作監(jiān)督相結(jié)合，既有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題，又有利于對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修改完善，是人大監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要方面。[27]雖然《憲法》第67 條沒有明確規(guī)定全國人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查權(quán)，但根據(jù)《憲法》第67 條第6 項(xiàng)、第99 條、第104 條之規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查監(jiān)督權(quán)隱含在其他職權(quán)中，并非完全沒有憲法依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《監(jiān)察法》明確了人大對(duì)監(jiān)察執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)踐中也已經(jīng)有少數(shù)省市的人大常委會(huì)開展了對(duì)監(jiān)察執(zhí)法的檢查監(jiān)督。①例如，山西省人大常委會(huì)于2018 年3 月組織了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，且從2018 年4 月中旬開始，認(rèn)真組織開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查和詢問，進(jìn)行了新的探索實(shí)踐，收到了較好效果。參見《監(jiān)察體制改革試點(diǎn)省份山西人大監(jiān)督監(jiān)察工作邁出了有力步伐》，載https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2482736，2021 年11 月23 日訪問。又如，2019 年9 月25 日，云南省祥云縣第十七屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議了縣人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組提交的《關(guān)于<中華人民共和國監(jiān)察法>執(zhí)法檢查情況的報(bào)告》。參見《縣第十七屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議召開》，載https://www.sohu.com/a/343625165_176373，2021 年11 月23 日訪問。就其一般程序而言，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第253 條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受并配合人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督，重視落實(shí)與反饋?！?中華人民共和國監(jiān)察法>釋義》（以下簡稱《監(jiān)察法釋義》）第53 條則涉及監(jiān)察執(zhí)法檢查議題的確定。

3.詢問與質(zhì)詢監(jiān)督機(jī)制

人大對(duì)“一府一委兩院”進(jìn)行詢問和質(zhì)詢時(shí)，人大常委會(huì)組成人員和人大代表以個(gè)人身份參與其中，這構(gòu)成詢問與質(zhì)詢監(jiān)督機(jī)制不同于其他人大監(jiān)督機(jī)制的鮮明特色。之所以如此，意在促進(jìn)常委會(huì)組成人員與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督“面”啟動(dòng)與“點(diǎn)”啟動(dòng)的結(jié)合，推動(dòng)人大監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。[28]以《監(jiān)察法》之相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，最新修正的《全國人民代表大會(huì)組織法》（以下簡稱《人大組織法》）和《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》）將各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)增加為人大質(zhì)詢的對(duì)象。實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些人大對(duì)各級(jí)監(jiān)察委進(jìn)行詢問與質(zhì)詢的事例。②例如，從2018 年4 月中旬開始，山西省認(rèn)真組織開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查和詢問，進(jìn)行了新的探索實(shí)踐，收到了較好效果。參見《省十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議閉幕》，載http://www.shanxi.gov.cn/zw/zfgkzl/fdzdgknr/qtzxxx/jyta_20401/202108/t20210825_934003.shtml，2021 年11 月23 日訪問。又如，青海省人大發(fā)布《青海省人大及其常委會(huì)依法開展質(zhì)詢工作的實(shí)施意見（試行）》，將質(zhì)詢對(duì)象由過去的“一府兩院”明確為“一府一委兩院”。參見《人大監(jiān)督“出新招”質(zhì)詢要來了》，載http://qinghai.news.163.com/18/1110/11/E08GE7BO04288PRJ.html，2021 年12 月20 日訪問。就詢問的流程而言，《監(jiān)察法》第53 條第3 款規(guī)定了詢問的提出，《監(jiān)察法釋義》第254 條第1 款規(guī)定了詢問的回答。關(guān)于質(zhì)詢的程序，質(zhì)詢案的提出與答復(fù)在《人大組織法》第21 條和第30 條，以及《監(jiān)察法釋義》第53 條第3 款中有所規(guī)定，《監(jiān)督法》第37 條則對(duì)人大代表不滿意質(zhì)詢案答復(fù)時(shí)的處理方式進(jìn)行了明確。

（二）監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查機(jī)制

由國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)，這是人大以決定形式進(jìn)行授權(quán)立法的結(jié)果，不僅有利于對(duì)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行落實(shí)與彌補(bǔ)，而且緩解了以往監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)部文件不公開、單行法規(guī)位階低的難題。隨之而來的問題卻是，國家監(jiān)察委既是執(zhí)法機(jī)關(guān)，又是立法機(jī)關(guān)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督，以使其具備充分的合法性？應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)在法律體系內(nèi)的位階基本等同，二者的區(qū)別主要在于適用范圍的差異——監(jiān)察法規(guī)僅適用于監(jiān)察領(lǐng)域，而行政法規(guī)的適用范圍更加廣泛。因此，監(jiān)察法規(guī)屬于正式的法律淵源，不僅應(yīng)當(dāng)公開，而且應(yīng)當(dāng)作為備案審查的對(duì)象。鑒于此，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)規(guī)定了人大對(duì)監(jiān)察法規(guī)的備案審查，2019年、2020 年的備案審查工作報(bào)告也記錄了監(jiān)察法規(guī)備案審查的實(shí)踐情況。根據(jù)《辦法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行備案審查的環(huán)節(jié)主要有備案、審查的提出、登記與初步研究、函告與分送審查、審查情況的反饋與處理。

隨著監(jiān)察工作的深入開展，各地不僅開始根據(jù)自身實(shí)際情況制定監(jiān)察法規(guī)，而且開始制定配套的監(jiān)察規(guī)范性文件。對(duì)監(jiān)察法規(guī)乃至監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，不僅符合相關(guān)規(guī)范的精神與要求，而且順應(yīng)監(jiān)察工作的發(fā)展趨勢，是未來監(jiān)察備案審查工作的重要內(nèi)容。需要注意的是，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上具有黨政合署的特征，其與紀(jì)委聯(lián)合出臺(tái)的規(guī)范性文件在未來也應(yīng)該被納入備案審查之范圍。①其規(guī)范依據(jù)在于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019 年修訂）第12 條之明確規(guī)定：“人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可能存在違法違規(guī)問題的，可以向同級(jí)黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提出審查建議。同級(jí)黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究處理，并以適當(dāng)方式反饋結(jié)果?！?/p>

（三）監(jiān)察特定問題調(diào)查機(jī)制

雖然目前《監(jiān)察法》并未對(duì)監(jiān)察特定問題調(diào)查機(jī)制作出規(guī)定，但人大特定問題調(diào)查機(jī)制適用于監(jiān)察領(lǐng)域十分必要。這是因?yàn)?，特定問題調(diào)查是人大監(jiān)督的最后手段，專門針對(duì)無法通過其他方式查清并進(jìn)行監(jiān)督的重大事項(xiàng)，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全面性和有效性方面發(fā)揮著“兜底”作用。《憲法》規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，這就為特定問題調(diào)查監(jiān)督適用于監(jiān)察領(lǐng)域提供了一定的法律基礎(chǔ)。實(shí)踐中，一些地方人大在監(jiān)察體制改革前就創(chuàng)造性地將相關(guān)工作與特定問題調(diào)查機(jī)制相結(jié)合，為檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)后探索人大（監(jiān)察）特定問題調(diào)查機(jī)制創(chuàng)造了條件。②例如，2016 年《安徽省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》第22 條規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過特定問題調(diào)查等方式，依法對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作進(jìn)行監(jiān)督。從《監(jiān)督法》第39 條至第43 條的規(guī)定來看，人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行特定問題調(diào)查時(shí)需要遵循調(diào)查啟動(dòng)、進(jìn)行以及調(diào)查報(bào)告的提出與說明等流程。這一套程序性規(guī)定基本上可以適用于人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的特定問題調(diào)查之中。

四、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的完善路徑

行文至此，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的基本原則實(shí)際上為我們明確了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的內(nèi)在要求，而其主要機(jī)制則可作為找尋制度發(fā)展方向的分析對(duì)象。整體來看，人大對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督需要直面法律依據(jù)、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、問責(zé)機(jī)制等薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地加以優(yōu)化。

（一）健全監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的法律體系

監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督關(guān)涉人大制度與監(jiān)察制度兩個(gè)重要領(lǐng)域。唯有加快形成成熟精細(xì)的綜合性規(guī)范體系，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有效性，提升監(jiān)督合法性，確保監(jiān)督適度性。目前我國已經(jīng)根據(jù)監(jiān)察體制改革精神，制定或修改（正）了《憲法》《監(jiān)察法》《全國人大議事規(guī)則》《人大組織法》。于今后的監(jiān)察立法工作而言，不僅需要最大限度發(fā)揮現(xiàn)有法律資源之作用，對(duì)《監(jiān)督法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方人大組織法》）等作出修改（正）或增補(bǔ)；而且需要針對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的各項(xiàng)機(jī)制，適時(shí)制定專門的監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件，不斷提升監(jiān)察立法的精細(xì)化程度。

其一，修改《監(jiān)督法》?！侗O(jiān)督法》是人大監(jiān)督的一般性法律。對(duì)于各項(xiàng)人大（監(jiān)察）監(jiān)督機(jī)制中與“一府兩院”相一致的規(guī)定，可以在《監(jiān)督法》相應(yīng)條款中直接增加“監(jiān)察委員會(huì)”字樣，具體涉及《監(jiān)督法》第8 條和第9 條、第11 條至第14 條、第27 條和第28 條、第31 條至第35 條之規(guī)定。對(duì)于人大（監(jiān)察）監(jiān)督中與“一府兩院”不一致之處，《監(jiān)督法》可以先作出概括性規(guī)定，等待未來監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件的進(jìn)一步細(xì)化。

其二，制定“監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法”“監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查條例”等監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察體制改革不斷深入的產(chǎn)物，其主要任務(wù)在于瞄準(zhǔn)監(jiān)察工作中的深層次問題，將《監(jiān)察法》中的原則性表述具體化。①沈春耀：《關(guān)于〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說明》，2019 年10 月21 日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上。加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督是當(dāng)前和今后一段時(shí)間需要重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問題。長遠(yuǎn)來看，各項(xiàng)人大（監(jiān)察）監(jiān)督機(jī)制均有制定監(jiān)察法規(guī)的必要，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵括監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的各項(xiàng)人大監(jiān)督機(jī)制之宗旨與目標(biāo)、適用范圍、具體程序、監(jiān)督與保障等。除了“具體化”之作用外，監(jiān)察法規(guī)還肩負(fù)著提升監(jiān)察立法“特色性”的使命。以聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制為例，未來可以在各地出臺(tái)的《辦法》之基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在“監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法”中對(duì)可能涉及與人大監(jiān)督“一府兩院”有所不同的地方加以規(guī)定。再以監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查機(jī)制為例，未來需要制定專門的“監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查條例”，對(duì)監(jiān)察法規(guī)審查過程中不同于其他法規(guī)和司法解釋之處進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并逐步形成較為成熟的監(jiān)察規(guī)范性文件審查機(jī)制。

其三，增補(bǔ)《人大組織法》和《地方人大組織法》。在人大對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督方面，最新修正的《人大組織法》主要增加規(guī)定了對(duì)國家監(jiān)委的質(zhì)詢，而沒有對(duì)《監(jiān)察法》第53 條涉及的其他人大（監(jiān)察）監(jiān)督機(jī)制作出詳細(xì)安排。②在2021 年新修正的《人大組織法》中，根據(jù)監(jiān)察體制改革調(diào)整的內(nèi)容主要有：國家監(jiān)委可以向全國人大及常委會(huì)提出職權(quán)范圍內(nèi)的議案；國家監(jiān)委主任的選舉、任職與罷免；全國人大代表及常委會(huì)組成人員有權(quán)對(duì)國家監(jiān)委提出質(zhì)詢案；人大各專門委員會(huì)有權(quán)聽取國家監(jiān)委專題匯報(bào)并對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行審議。參見《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法〉的決定》，2021 年3 月11 日第十三屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過。為切實(shí)發(fā)揮人大對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督作用，未來有必要對(duì)除質(zhì)詢外的其他監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定。相應(yīng)地，《地方人大組織法》也需要作出相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

需要注意的問題有二：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)在制定監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件時(shí)，必須遵守《立法法》關(guān)于絕對(duì)法律保留和相對(duì)法律保留的規(guī)定，不得超越法定的權(quán)限范圍。二是監(jiān)察法規(guī)的科學(xué)制定需要相應(yīng)的程序約束。在未來的發(fā)展過程中，監(jiān)察法規(guī)有必要對(duì)標(biāo)行政法規(guī)，形成一套包括立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立法論證、專家咨詢、聽證等在內(nèi)的程序規(guī)則。

（二）明確監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的范圍

就各項(xiàng)人大監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系而言，《監(jiān)察法》規(guī)定的“三大”監(jiān)督機(jī)制之作用范圍往往盤根錯(cuò)節(jié)、難以區(qū)分：詢問與質(zhì)詢針對(duì)的是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的特定情形，其通常被融入和固化到專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查之中；執(zhí)法檢查巧妙結(jié)合了法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，具有鮮明的中國特色，其與專項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制一起，均被定位為日常監(jiān)督。相較而言，特定問題調(diào)查和備案審查的功能定位則相對(duì)清晰：前者往往扮演“備而不用”的兜底角色，后者則專門針對(duì)監(jiān)察領(lǐng)域的法律規(guī)范文本本身。由此，明確人大監(jiān)督范圍的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)特定問題調(diào)查機(jī)制和備案審查機(jī)制的作用領(lǐng)域，并厘清專項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制、執(zhí)法檢查機(jī)制、詢問與質(zhì)詢監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督范圍方面的關(guān)系。

其一，監(jiān)察特定問題調(diào)查的事項(xiàng)。由于在我國各級(jí)人大的組織結(jié)構(gòu)中，專門委員會(huì)與特定問題調(diào)查委員會(huì)并存，因而特定問題調(diào)查的范圍在理論上應(yīng)該十分有限，專門針對(duì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)無法查明的特別重大問題。[29]這就對(duì)各項(xiàng)人大監(jiān)督機(jī)制的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性提出了更高要求。對(duì)于“窮盡”其他各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制依然無法查明的事項(xiàng)，人大有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)報(bào)告特定問題調(diào)查委員會(huì)。特定問題調(diào)查委員會(huì)在收到報(bào)告后，應(yīng)盡快啟動(dòng)調(diào)查程序，充分發(fā)揮自身作用，擔(dān)當(dāng)人大監(jiān)督的“殺手锏”與“最后防線”。

其二，監(jiān)察備案審查的監(jiān)督范圍。確定監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查范圍的難點(diǎn)在于，監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)眾多，監(jiān)察備案審查工作牽涉黨內(nèi)備案審查和人大備案審查兩套體系。首先，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和派駐機(jī)構(gòu)自行制定的監(jiān)察規(guī)范性文件，若未經(jīng)批準(zhǔn)，不宜納入備案審查程序。對(duì)其之監(jiān)督應(yīng)主要通過自行審查方式進(jìn)行，運(yùn)行機(jī)理類似于行政規(guī)范性文件審查機(jī)制。[30]其次，對(duì)于紀(jì)委監(jiān)委“聯(lián)合發(fā)文”的備案審查，單純的黨內(nèi)紀(jì)檢事項(xiàng)宜轉(zhuǎn)至黨內(nèi)備案審查體系；內(nèi)容涉及監(jiān)察權(quán)之運(yùn)行者，則納入人大備案審查范圍。最后，伴隨著監(jiān)察法律體系不斷完善、監(jiān)察活動(dòng)合法性與規(guī)范性不斷提升的大趨勢，監(jiān)察解釋亦應(yīng)納入人大備案審查之范圍。

其三，監(jiān)察執(zhí)法檢查、詢問質(zhì)詢與監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告在監(jiān)督范圍方面的聯(lián)系與區(qū)別。首先，監(jiān)察執(zhí)法檢查與監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告客體的不同決定了二者的作用范圍有所差別。專項(xiàng)工作報(bào)告具有重大性與針對(duì)性，必須突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)人民群眾迫切需要解決的疑難問題，[31]針對(duì)的是監(jiān)察機(jī)關(guān)某一方面的工作，涉及的部門僅限于同級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。而執(zhí)法檢查的客體為法律法規(guī)的實(shí)施情況，不僅涉及同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，而且涉及下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。其次，《監(jiān)督法》第34 條雖然規(guī)定，提出詢問的時(shí)間為“審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)”，但這并不意味著詢問必須與審議的議案和報(bào)告有關(guān)。個(gè)中緣由在于，“審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)”指的是一個(gè)時(shí)間段，人大常委會(huì)在此期間提出的意見可以針對(duì)相關(guān)部門職權(quán)范圍內(nèi)的所有工作。監(jiān)察工作涉密性強(qiáng)，公開程度不高，社會(huì)及公眾對(duì)相關(guān)情況的了解渠道十分有限，因而對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行詢問的內(nèi)容更應(yīng)該得到拓展，而非僅僅局限于議案和報(bào)告。至于質(zhì)詢的內(nèi)容，我國的一些地方性法規(guī)中有所列舉，①例如，《貴州省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第五十四條規(guī)定：“質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)下列事項(xiàng)：（一）違反憲法、法律、法規(guī)的；（二）違反上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定的；（三）行政、審判、檢察工作有重大失誤的；（四）有失職、瀆職、徇私枉法行為的；（五）人民群眾反映強(qiáng)烈的其他問題。”德國、新加坡等國也有相關(guān)的整體性要求，②例如，德國對(duì)質(zhì)詢的要求為：質(zhì)詢的問題必須屬于與政府現(xiàn)時(shí)政策或措施有關(guān)的議題，使政府能從容回答；問題必須簡短，不應(yīng)包含不相干的事情或請(qǐng)求；問題也不應(yīng)包含對(duì)政府政策的批評(píng)，否則政府就沒有回答的必要了，或者議會(huì)的質(zhì)詢與政府的回答就演變成議會(huì)辯論。參見甘超英：《德國議會(huì)》，華夏出版社2002 年版，第261 頁。又如，新加坡對(duì)質(zhì)詢的要求為：不得包含對(duì)理解所提問題設(shè)計(jì)不必要的姓名或陳述；不得包括提出質(zhì)詢的議員不愿證實(shí)的陳述；不得包含爭論、推理、個(gè)人意見、責(zé)備、貶低或偏見、諷刺或冒犯他人的表述；不得涉及本會(huì)期中的辯論或?qū)|(zhì)詢的回答；不得涉及委員會(huì)還沒向國會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)；不得要求得到性質(zhì)上屬于秘密事項(xiàng)的資料；等等。參見王瑞賀：《新加坡國會(huì)》，華夏出版社2002 年版，第131-132 頁。值得借鑒。

此外，為提升人大監(jiān)督工作的民主化程度，人大監(jiān)督范圍的確定必須更加充分調(diào)動(dòng)人民群眾的參與積極性，使監(jiān)督工作能在更大程度上引起社會(huì)共鳴。監(jiān)察領(lǐng)域的人大監(jiān)督對(duì)民主性的要求更高，這就需要我們在當(dāng)前法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開辟監(jiān)督議題的獲取途徑，適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，為通過問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)、自媒體等新形式向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題提供法律空間。

（三）優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的程序

程序的設(shè)計(jì)必須科學(xué)合理，才能為實(shí)際操作提供有益指導(dǎo)。人大（監(jiān)察）監(jiān)督程序的細(xì)化與優(yōu)化，需要在完善人大監(jiān)督“一府兩院”的原有程序并將其適用于人大監(jiān)督監(jiān)委之基礎(chǔ)上，充分考慮監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的特殊之處。

1.完善人大監(jiān)督“一府兩院”的原有程序并將其適用于人大監(jiān)督監(jiān)委

監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督在本質(zhì)上屬于人大監(jiān)督向監(jiān)察領(lǐng)域的拓展，完善人大對(duì)“一府兩院”的原有監(jiān)督程序，是優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督程序的一個(gè)重要方面，主要涉及以下內(nèi)容：

其一，綜合考慮審議主體的權(quán)限和審議對(duì)象的性質(zhì)，進(jìn)一步明確審議專項(xiàng)工作報(bào)告之基準(zhǔn)。各級(jí)人大常委會(huì)作為專項(xiàng)工作報(bào)告的審議主體，對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)符合法律規(guī)定但顯失公正性與合理性、有悖于人民意志和利益的行為，有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。[32]這一點(diǎn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)作為審議對(duì)象向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)也不例外，監(jiān)察專項(xiàng)報(bào)告審議之基準(zhǔn)宜確立為“兼顧合法性與合理性”。

其二，進(jìn)一步發(fā)揮以委托方式進(jìn)行的執(zhí)法檢查之作用。實(shí)踐中，人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督可以以委托方式進(jìn)行，且不局限于國家機(jī)關(guān)之間的橫向監(jiān)督。在人大對(duì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，若能充分發(fā)揮以委托方式進(jìn)行的執(zhí)法檢查作用，則可以緩和地方人大和監(jiān)察委的抵觸情緒，達(dá)到更好的監(jiān)督效果。但是，《監(jiān)督法》第25 條規(guī)定的委托檢查范圍過于狹窄，沒有包含縣級(jí)人大常委會(huì)，忽視了最基層所背負(fù)的沉重工作負(fù)擔(dān)。因此，未來可以考慮將委托檢查的范圍擴(kuò)大至縣級(jí)人大常委會(huì)，并建立健全相關(guān)體制機(jī)制，為各級(jí)人大進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法檢查打下基礎(chǔ)。

其三，增強(qiáng)詢問與質(zhì)詢的監(jiān)督力度。目前，相關(guān)法律規(guī)范尚未規(guī)定人大代表對(duì)被詢問主體的回答或說明不滿意時(shí)的處理?！侗O(jiān)督法》第37 條雖然明確了人大代表對(duì)質(zhì)詢案答復(fù)不滿意時(shí)的處理方式，使質(zhì)詢具備了一定程度的強(qiáng)制效力，但仍存在改進(jìn)空間。未來，應(yīng)允許人大代表在聽取包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)關(guān)于詢問、質(zhì)詢事項(xiàng)的匯報(bào)之后提出補(bǔ)充問題，以確保詢問與質(zhì)詢監(jiān)督真正達(dá)到預(yù)期效果。若人大代表對(duì)于相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意，則可以依法對(duì)其負(fù)責(zé)人提出罷免案，經(jīng)由主席團(tuán)提請(qǐng)各級(jí)人大會(huì)議審議后，進(jìn)一步追究該機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。同時(shí)，充分利用專題詢問監(jiān)督這一新的監(jiān)督方式，積極開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專題詢問，也是提升人大（監(jiān)察）監(jiān)督有效性的不錯(cuò)選擇。

其四，簡化特定問題調(diào)查程序啟動(dòng)的決定過程，增加關(guān)于調(diào)查報(bào)告的反饋機(jī)制，并以多種方式賦予特定問題調(diào)查以強(qiáng)制效力。（1）關(guān)于是否啟動(dòng)特定問題調(diào)查的決定過程，不同法律規(guī)范之間似有矛盾：《全國人大議事規(guī)則》第52 條之規(guī)定為“由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定”；《監(jiān)督法》第40 條卻增加了委員長會(huì)議或主任會(huì)議的提交審議權(quán)；而《監(jiān)督法釋義》中對(duì)委員長會(huì)議或主任會(huì)議的直接決定權(quán)持否定態(tài)度。[33]對(duì)（監(jiān)察）特定問題調(diào)查的啟動(dòng)設(shè)置過高的“門檻”，無益于實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督，故可以考慮取消委員長會(huì)議或主任會(huì)議的提交審議權(quán)。（2）關(guān)于調(diào)查報(bào)告之反饋機(jī)制，目前相關(guān)法律規(guī)范中并無規(guī)定，可以考慮在調(diào)查報(bào)告經(jīng)人大或常委會(huì)會(huì)議決議、決定后，由會(huì)議秘書處在一定期限內(nèi)將調(diào)查報(bào)告送交包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)被調(diào)查機(jī)關(guān)。與此相適應(yīng)，被調(diào)查機(jī)關(guān)作為反饋意見的主要落實(shí)主體，應(yīng)當(dāng)在一年后主動(dòng)向人大常委會(huì)報(bào)告相關(guān)研究改進(jìn)情況和最新工作進(jìn)展。屆時(shí)人大常委會(huì)若對(duì)被調(diào)查機(jī)關(guān)的工作進(jìn)展仍不滿意，則可依法定程序?qū)ο嚓P(guān)人員提出罷免、撤職案。（3）此外，雖然在人大特定問題調(diào)查程序的運(yùn)行過程中，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民負(fù)有保障調(diào)查程序順利進(jìn)行的責(zé)任與義務(wù)，但這并不構(gòu)成人大采取強(qiáng)制措施或進(jìn)行處罰的基礎(chǔ)，特定問題調(diào)查是否具有強(qiáng)制效力依然存有疑問。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，日本、意大利、德國等議會(huì)均擁有一定的強(qiáng)制措施。[34]未來我國應(yīng)在充分考慮我國國情的前提下，賦予特定問題調(diào)查委員會(huì)一定的強(qiáng)制性權(quán)力。

2.對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督程序作出特殊安排

相較于其他國家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行具有諸多特殊之處。這就要求我們在人大監(jiān)督的過程中，對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督程序作出特殊安排，其重點(diǎn)有三：

其一，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)不向人大報(bào)告工作的特點(diǎn)，應(yīng)提升監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的頻次，并適當(dāng)改變專項(xiàng)工作報(bào)告的審議方式。就報(bào)告頻次而言，《監(jiān)督法》施行至今，“兩高”一直保持每年向人大常委會(huì)作一次專項(xiàng)工作報(bào)告的頻率。[35]對(duì)于不向人大報(bào)告工作的監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，可以考慮將專項(xiàng)工作報(bào)告調(diào)整為季度報(bào)告，并在年度進(jìn)行總體報(bào)告。對(duì)于涉及各級(jí)黨政一把手的重大案件，要落實(shí)“一案一報(bào)”制度。就報(bào)告審議方式來說，雖然“會(huì)議審”是人大監(jiān)督的常規(guī)方式，但“書面審”的優(yōu)勢在于有利于確保審議之高效性、充分性、透徹性、條理性。[36]對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的年度總體報(bào)告可以沿用當(dāng)前“會(huì)議審”的做法，對(duì)季度報(bào)告與重大案件報(bào)告則可以考慮進(jìn)行“書面審”，以充分發(fā)揮各種審議方式的優(yōu)勢與特色。

其二，針對(duì)監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督之間的特殊關(guān)系，需要合理確定執(zhí)法檢查中的會(huì)商對(duì)象。人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的關(guān)系較為復(fù)雜，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖無權(quán)監(jiān)督本級(jí)人大及常委會(huì)，但卻可以對(duì)擔(dān)任其他公職身份的兼職人大代表進(jìn)行監(jiān)察，執(zhí)法檢查組組成人員大都屬于此列。①根據(jù)《監(jiān)督法》第24 條第2 款之規(guī)定，執(zhí)法檢查組組成人員主要由本級(jí)人大常委會(huì)組成人員、本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)組成人員、本級(jí)人大代表等組成，他們大都并非專職人大代表。為避免出現(xiàn)人大“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)象，監(jiān)察執(zhí)法檢查中的會(huì)商對(duì)象不宜確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)自身，而應(yīng)當(dāng)確立為檢察院、法院等與監(jiān)察機(jī)關(guān)存在工作聯(lián)系的其他機(jī)關(guān)。當(dāng)然，這就要求檢察院、法院等機(jī)關(guān)及時(shí)通過適當(dāng)方式將會(huì)商內(nèi)容反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)，以保監(jiān)督實(shí)效。

其三，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限重大、地位強(qiáng)勢的特征，需要提高對(duì)監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查的重視程度。對(duì)《立法法》第99 條第3 款進(jìn)行解讀可知，主動(dòng)審查只有在相關(guān)主體沒有提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh的情況下才有適用空間，其在地位上僅僅構(gòu)成備案審查的輔助方式。與之不同，《辦法》將主動(dòng)審查之方式規(guī)定在第19 條的位置，位于其他審查方式之前。這是否表示“被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔”的格局有所松動(dòng)，還有待進(jìn)一步研討。但不可否認(rèn)的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位決定了依審查要求和審查建議被動(dòng)啟動(dòng)對(duì)監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件的審查程序存在一定困難，有必要提升主動(dòng)審查之地位。對(duì)此，全國人大常委會(huì)在2021 年的立法計(jì)劃中指出，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的主動(dòng)審查力度。

（四）強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制

新時(shí)代的人大工作必須有擔(dān)當(dāng)、有作為，“把監(jiān)督與支持結(jié)合起來”。[37]這就要求強(qiáng)化人大監(jiān)督的效力，避免人大監(jiān)督流于形式。人大監(jiān)督的效力是一種法律效力與政治效力的結(jié)合體，更多地調(diào)動(dòng)了政治壓力，[38]其實(shí)現(xiàn)方式突出表現(xiàn)為問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化人大監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面著手努力：

其一，加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制與政治責(zé)任追究的銜接。問責(zé)機(jī)制是人大監(jiān)督的牙齒，在監(jiān)察領(lǐng)域主要表現(xiàn)為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)不接受、不配合人大履行監(jiān)督職權(quán)的行為進(jìn)行的否定性評(píng)價(jià)，具體手段主要包括表決、撤銷、撤職與罷免等，而不包括人大監(jiān)督機(jī)制本身所具備的強(qiáng)制性。這是因?yàn)?，?zhí)法檢查、專項(xiàng)工作匯報(bào)等人大監(jiān)督機(jī)制的作用僅僅在于發(fā)現(xiàn)問題，只有對(duì)其進(jìn)行的負(fù)面評(píng)價(jià)才屬于嚴(yán)格意義上的問責(zé)。[39]同理，盡管質(zhì)詢機(jī)制相對(duì)而言具有較強(qiáng)的法律約束力，學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為人大問責(zé)應(yīng)該“做實(shí)人大質(zhì)詢權(quán)”，[40]但質(zhì)詢本身不能作為問責(zé)機(jī)制，只有對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)質(zhì)詢答復(fù)的否定性決議才屬于問責(zé)的范疇。簡而言之，問責(zé)的定位是各項(xiàng)人大監(jiān)督機(jī)制的“后續(xù)手段”。只有上述監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督的五項(xiàng)主要機(jī)制不能達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，人大才會(huì)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。[41]在此意義上，人大問責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化離不開與各項(xiàng)人大監(jiān)督機(jī)制在制度設(shè)計(jì)方面的密切配合，這也是在上文強(qiáng)調(diào)增加詢問質(zhì)詢與特定問題調(diào)查的反饋機(jī)制之原因所在。

其二，將人大問責(zé)提升至與政黨問責(zé)、行政問責(zé)相一致的地位。就我國目前的政治實(shí)踐而言，有權(quán)進(jìn)行問責(zé)的主體主要包括政黨、行政機(jī)關(guān)以及本級(jí)人大。相比之下，人大問責(zé)不僅沒有相應(yīng)的專門規(guī)范，而且人大行使問責(zé)權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)較少。①政黨問責(zé)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問責(zé)分別以國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和各地政府先后頒發(fā)的《行政問責(zé)暫行規(guī)定》為規(guī)范依據(jù)。人大監(jiān)督的預(yù)防性與柔和性并不能作為其問責(zé)弱化的理由與借口，對(duì)于需要“受人大監(jiān)督”的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，未來需要將人大（監(jiān)察）問責(zé)的相關(guān)機(jī)制與程序規(guī)范化、法定化，以制度保障其作用的發(fā)揮與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

其三，優(yōu)化問責(zé)主體建設(shè)，提升人大問責(zé)的效力。這主要是指推進(jìn)人大代表的“專職化”。人大問責(zé)的“威懾力”與人大代表的“專職化”程度密不可分，這一點(diǎn)在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行人大監(jiān)督權(quán)的過程中尤為明顯——在當(dāng)前人大代表多由各崗位工作人員兼職擔(dān)任的情況下，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或工作人員也可能成為人大代表。這使得監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督之間產(chǎn)生了張力，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督有從“異體監(jiān)督”淪為“同體監(jiān)督”的危險(xiǎn)。未來應(yīng)著力推進(jìn)人大代表的專職化，從而確立人大在進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)時(shí)的中立地位，提升人大監(jiān)督與問責(zé)的實(shí)際效能。

結(jié)語

加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督，是監(jiān)察體制改革向縱深方向發(fā)展帶來的宏大課題，也是“有權(quán)必有監(jiān)督”這一歷史經(jīng)驗(yàn)帶給我們的啟示?！叭舜蟊O(jiān)督”覆蓋所有公權(quán)力，其對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督遵循依法監(jiān)督、全面監(jiān)督、人大監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)相統(tǒng)一等原則?！笆苋舜蟊O(jiān)督”是國家監(jiān)察制度的有機(jī)組成部分，其具體機(jī)制除了《監(jiān)察法》明確規(guī)定的“三大”監(jiān)督機(jī)制外，還包括監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查機(jī)制和特定問題調(diào)查機(jī)制。當(dāng)前，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的人大監(jiān)督還處在發(fā)展初期，未來若能從健全法律體系、明確具體范圍、優(yōu)化程序要求、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制等方面不斷加以完善發(fā)展，則既可以喚醒人大監(jiān)督的“沉睡”狀態(tài)，又可以防止貪污腐敗的“燈下黑”現(xiàn)象，達(dá)到“一箭雙雕”之效果。