住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式探索

□文/王晨玥

（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京）

［提要］ 由于《民法典》出臺之前的立法空白，各學(xué)者對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期方式一直爭議不休，主要有有償和無償兩種觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)對法條中的“自動續(xù)期”通過文義解釋和歷史解釋產(chǎn)生不同的理解，也對哪種方式才符合我國土地公有制，并且符合居民的需求有著不同的見解?！睹穹ǖ洹返?59 條用的表述依舊是自動續(xù)期，但規(guī)定續(xù)期費(fèi)用“繳納或者減免”。由此可見，立法目前更偏向于有償續(xù)期，但是有償、無償兩方爭議已久，若完全傾向于支持有償?shù)囊环剑瑫尦钟袩o償觀點(diǎn)的人一時難以接受。為了既緩解居民的抵觸情緒，又綜合兩種觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)，采取一定方式進(jìn)行附條件有償續(xù)期更符合現(xiàn)狀。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期與有償續(xù)期觀點(diǎn)之辯

（一）對“自動續(xù)期”的文義理解之辯。支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從字面解釋“自動續(xù)期”，“自動”包含了無償?shù)囊馑肌！白詣印币馕吨ㄔO(shè)用地使用權(quán)人不用做出積極的動作，該權(quán)利就可以自動續(xù)期，這其中包括不需要積極的繳付費(fèi)用、不需要辦理登記。若認(rèn)為這里的自動的意思是有償自動，就違背了“自動續(xù)期”的字面含義。

支持住宅建設(shè)用地有償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，并不能從“自動續(xù)期”的字面推斷出來無償?shù)暮x。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，自動的意思有三種：自己主動；不憑借別人的力量；機(jī)器操縱的。由此可見，在規(guī)范用語中，自動不包括無償?shù)暮x。在日常用語中，我們一般也不將無償包括在自動之內(nèi)，比如手機(jī)話費(fèi)套餐里的自動續(xù)期是指每個月固定日期，運(yùn)營商會自動扣除該月的費(fèi)用，而不是免費(fèi)續(xù)期。

（二）“無償自動續(xù)期”是否破壞我國的公有制制度之辯。支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國的城市土地屬于國家所有，而國家所有的就是人們所共有的。民眾通過購買在城市土地上建造的房屋享有國有的土地權(quán)利，因此應(yīng)當(dāng)無償。并且住房的性質(zhì)與其他商品不一樣，住房是人類生存的最基本保障，這一點(diǎn)從《憲法》中規(guī)定的居民的居住安寧權(quán)可以體現(xiàn)出來。從而住房應(yīng)當(dāng)具有一定的公益性質(zhì)，不能對此收取過多的費(fèi)用，而應(yīng)當(dāng)給予居民一定的福利。此外，無償續(xù)期也不會破壞國家對土地的所有權(quán)，因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)屬于他物權(quán)，這種他物權(quán)在國有土地上設(shè)定，居民要想獲得這種他物權(quán)，需要在購買房屋時支付一筆費(fèi)用。這種方式既讓國家對土地的所有權(quán)予以保留，又考慮到了居民對住房的需要。

支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國城市的土地歸國家所有。開發(fā)商從國家購買建設(shè)用地使用權(quán)，在上面建設(shè)住房，住戶購買住房。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，如果規(guī)定住戶付清款項后可以無期限的使用，相當(dāng)于住戶不僅取得了住房所有權(quán)，還取得了對應(yīng)土地的永久使用權(quán)，這里的對土地的永久使用權(quán)相當(dāng)于所有權(quán)。這樣會導(dǎo)致用益物權(quán)與所有權(quán)的混同，也會導(dǎo)致土地私有化，破壞我國土地公有制的制度。此外，如果規(guī)定自動無償續(xù)期，那么房屋就與土地綁定在了一起。土地的使用壽命可以是無限的，但建筑物不是。就算業(yè)主對房屋進(jìn)行翻修，但隨著時間的流逝或者自然災(zāi)害的發(fā)生，房屋還是會有不能住的一天。如果可以自動無償續(xù)期，那么在理論上，就算房屋毀損了，還是可以居住使用的。在房屋徹底損壞后，由于房屋與土地是綁定在一起的，業(yè)主如果要換房子的同時保留自己的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，就需要一棟建筑物的全部業(yè)主共同同意來對整棟建筑進(jìn)行拆除重蓋。但一棟建筑物的業(yè)主由于人數(shù)眾多，很難達(dá)成一致。而且新建的房屋的面積與之前房屋的是否一致也是個問題。其次，由于房屋與土地是綁定的，業(yè)主由于房屋無法再使用而離開自己的房屋時，不能單獨(dú)對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行處分，必須放棄自己的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。該無主的住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為無主物，會被無償收回國有。這時的住宅建設(shè)用地使用權(quán)就相當(dāng)于房屋所有權(quán)的從物，而住宅建設(shè)用地所有權(quán)是一種用益物權(quán)。有償續(xù)期則沒有這個問題，有償續(xù)期中房屋與土地沒有綁定在一起，若業(yè)主在屆滿70 年后要更換房屋，只需繳納與現(xiàn)有房屋面積相應(yīng)的住宅建設(shè)用地使用費(fèi)。

（三）對我國住宅建設(shè)用地立法變化的理解之辯。支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，從我國法律對于住宅建設(shè)用地續(xù)期的規(guī)定來看，最開始的《暫行條例》規(guī)定了在期滿后，需要有償續(xù)期，如果不按時續(xù)期，國家將無償收回土地使用權(quán)及其上的建筑；《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定期滿主動續(xù)期；《物權(quán)法》在第四稿和第五稿的時候，曾經(jīng)提出過有償續(xù)期，但最后沒有規(guī)定有償，只規(guī)定了自動。由此可見，我國對于住宅建設(shè)用地續(xù)期的態(tài)度越來越傾向于無償續(xù)期。

支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，《土地管理法》第2 條第5 款規(guī)定，除劃撥的土地外，其他國有土地只能有償使用。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理辦法》第24 條規(guī)定，劃撥的土地一般用于公用，并且涉及重要的領(lǐng)域，比如軍用地、公益用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等。住宅建設(shè)用地一般不屬于劃撥的土地，因此只能有償使用。此外，《物權(quán)法草案》第四稿和第五稿曾經(jīng)都出現(xiàn)過有償續(xù)期的規(guī)定，第六稿沒有規(guī)定有償，不是因為決定改為無償，而是決定將這個問題留給以后討論。因此，如果將“自動”理解為無償自動不符合《土地管理法》的規(guī)定，也違反了立法的目的。

（四）如何做才能讓居民接受，縮小貧富差距之辯。支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國傳統(tǒng)上例來對房屋的穩(wěn)定性非常看重。一套房屋可以住幾代人，居民非常注重房屋的傳承性。在古代如果一個人欠了錢，不得已將房屋出租出去，或者將房屋變賣，會被認(rèn)為是敗家子。此外，我國古代屬于農(nóng)耕社會，對土地一直有著執(zhí)著的熱情，唐朝的時候推行均田制來保護(hù)土地所有權(quán)，1949 年《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了“耕者有其田”。建國后一開始我國居民對私有房屋依然享有土地所有權(quán)，1982 年《憲法》中規(guī)定城市土地屬于國家后，我國居民才不享有土地所有權(quán)。如今，雖然規(guī)定城市土地所有權(quán)歸國家，但由于我國土地國有化至今只實施了不到40 年，我國居民依舊受傳統(tǒng)的影響，對于取得土地所有權(quán)有著執(zhí)著。如果規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限只有70 年，期滿要繳費(fèi)，這對于許多居民來說是接受不了的。并且目前我國房價過高，有些民眾就算不吃不喝，也要攢幾十年才能買一套房。如果在70 年后，再讓民眾出一次錢，會讓民眾認(rèn)為自己省吃儉用租房子，好不容易買了房，卻相當(dāng)又花一大筆錢租了70 年，心里會不平衡。有些觀點(diǎn)認(rèn)為，有償續(xù)期可以緩解貧富差距，但住宅的使用期限是70年，經(jīng)歷70 年后，當(dāng)時的窮人和富人的財產(chǎn)已經(jīng)改變了，這時候再來平衡貧富差距未免有點(diǎn)晚。此外，續(xù)期費(fèi)用一定會比當(dāng)初購買房子的價格低，如果續(xù)期費(fèi)用和購買房子的價格相當(dāng)，居民會選擇購買一套新的房子，這個制度就失去了意義。在經(jīng)過70 年后，有些富人依舊是富人，他們既然買了這么多房子，當(dāng)然可以支付的起一筆較低的續(xù)期費(fèi)用。

支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，有償續(xù)期可以緩解日益加劇的貧富差異?，F(xiàn)在有些富有的人可以買幾套豪宅別墅，而貧窮的人可能攢了幾代人的錢才買了一套房子。如果可以免費(fèi)自動續(xù)期，富有的人可以一直擁有豪宅別墅，他們可以將房屋出租，收租金，或者進(jìn)行其他處分，積累財富會越來越容易。而貧窮的人買房子困難的情景也不會好轉(zhuǎn)，他們會繼續(xù)在城市里從富有的人手中租房子，然后攢幾代人的錢才能買自己的房子。但如果有償續(xù)期，富有的人如果想一直保有自己手中的住宅，則需要比窮人繳納更多的費(fèi)用，這樣有利于縮小貧富差距。

二、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期立法歷史演變

（一）《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。1990年，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12 條規(guī)定我國住宅建設(shè)用地適用期限是70 年；并規(guī)定在期滿后，需要有償續(xù)期，如果不按時續(xù)期，國家將無償收回土地使用權(quán)及其上的建筑。這種做法保證了所有權(quán)人的利益，也就是國家的利益，但卻破壞了居民生活的穩(wěn)定。因為國家在收回土地使用權(quán)的同時，也將收回居民的住宅。但住宅是居民的所有物，這種做法相當(dāng)于侵犯了居民的私有財產(chǎn)。

（二）《城市房地產(chǎn)管理法》。1995 年，《城市房地產(chǎn)管理法》對《暫行條例》進(jìn)行了修改。第一，明確了土地使用人在土地使用期屆滿后，需要主動申請續(xù)期。第二，規(guī)定了一般情況下都應(yīng)該批準(zhǔn)土地使用權(quán)的續(xù)期，除非是為了公共利益的需要。土地使用權(quán)被批準(zhǔn)后，土地使用權(quán)人仍要繳納一筆費(fèi)用。第三，如果到期未繳費(fèi)，土地使用權(quán)將被國家收回。由此可見，《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定依舊有模糊之處，如沒有規(guī)定在這之后地上的建筑物要如何處置，也沒有界定作為例外情況的公共利益的范圍。由于我國的居民人數(shù)眾多，所以其中規(guī)定的期滿主動申請續(xù)期的實際操作難度也很大。

（三）《物權(quán)法》。2007 年出臺的《物權(quán)法》第一次區(qū)分了建設(shè)用地使用權(quán)和土地使用權(quán)，將建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定為和土地使用權(quán)并列的一個用益物權(quán)。此外，《物權(quán)法》還對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了細(xì)分，分為住宅用地和非住宅用地，并且對這兩種權(quán)利的續(xù)期采取了不同的態(tài)度：住宅建設(shè)用地自動續(xù)期，非住宅建設(shè)用地按照以前的規(guī)定。雖然《物權(quán)法》的規(guī)定進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化，但仍有一些地方不明確，其中住宅建設(shè)用地“自動續(xù)期”中的“自動”到底收不收費(fèi)引起了很大的爭議。在規(guī)定續(xù)期的相關(guān)問題的時候爭議也很大，在《物權(quán)法草案》第四稿中，曾經(jīng)出現(xiàn)過有償續(xù)期的規(guī)定，但在第六稿中取消了支付費(fèi)用的規(guī)定。最后之所以沒有明確自動續(xù)期的方式，《物權(quán)法》沒有對此具體規(guī)定，有以下幾點(diǎn)考慮：第一，可以理解為這是一種權(quán)宜之計，因為之前的《暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了有償續(xù)期，引起了反對；第二，就算要實行有償續(xù)期，有償續(xù)期的方式在當(dāng)時很難確定。因為我國還在高速發(fā)展時期，房地產(chǎn)市場在未來也會有所變化，不知道70 年到期后的情況會是什么樣，并且續(xù)期問題涉及到我國的每一個居民，涉及面積太廣，因此對于該問題應(yīng)當(dāng)慎重考慮。

（四）《民法典》。由《物權(quán)法》及其之前對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的立法規(guī)定的留白，以及對支持無償續(xù)期和有償續(xù)期的觀點(diǎn)的描述可知，這個問題的爭議較大，并且不論是無償續(xù)期還是有償續(xù)期，都有不少人支持并給出理由。最新的《民法典》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動續(xù)期。對于續(xù)期費(fèi)用的問題，《民法典》采用的措辭是“繳納或減免”，這種措辭雖然提及了有償和無償兩種方式，但明確提出了“繳納”的可能性?？梢詫⒃摼淅斫鉃樵瓌t性有償，例外時減免。

其實，從總體上看，我國一直傾向于有償續(xù)期?！稌盒袟l例》和《城市房地產(chǎn)管理法》都規(guī)定了有償。在《物權(quán)法》的審稿中也出現(xiàn)過有償，雖然最終的《物權(quán)法》中沒有有償?shù)囊?guī)定，這里的留白更像是照顧到民眾一時不能接受想出的權(quán)宜之計。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)附條件有償續(xù)期觀點(diǎn)的提出與構(gòu)建

（一）如何確定免征面積。第一個問題是如何確定免征面積。在每個家庭里實際居住的人口數(shù)是不一樣的，三代同堂的家庭和獨(dú)居的家庭，免征面積應(yīng)當(dāng)是不同的。筆者認(rèn)為，每個家庭的免征面積=全國人均居住面積×家庭人口數(shù)。這里的關(guān)鍵有兩個：一個是如何確定全國人均居住面積；另一個是如何確定家庭人口數(shù)。首先是全國人均居住面積。這個面積應(yīng)當(dāng)隨著時間的變化而調(diào)整，而不是固定一個不變的數(shù)值。調(diào)整面積的期間不應(yīng)太短，若每隔幾年就調(diào)整一次，則工作任務(wù)會加重。同時，該期間也不能太長，比如不能70 年1 次，太長會跟不上社會的發(fā)展。1978 年，全國平均住房建筑面積城市和農(nóng)村分別為3.6m2和8.1m2。2010 年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別為30.07m2和30.72m2。2018 年，城鄉(xiāng)居民人均住房建筑面積分別達(dá)到33.08m2和46.26m2。由此可見，我國人均居住面積的增長逐漸放緩，城市人均居住面積在2010 年與2018 年間只增長了3m2。因此，該期間可以隨著面積增長的改變而改變，比如規(guī)定人均居住面積增長5m2，人均免征面積調(diào)整一次。并且由于增長速度變緩，調(diào)整的時間間隔可能會越來越長，這樣也有利于減少工作量。并且，在每一次面積調(diào)整后，對于之前已經(jīng)全額繳納過費(fèi)用的人，應(yīng)當(dāng)由收取費(fèi)用的部門返還免征面積的差值的費(fèi)用。這樣可以避免有些家庭為了獲得更多的免征面積而拖欠繳費(fèi)的行為。二是家庭人口數(shù)。我國居民一般仍然以家庭為單位共同生活，也就是說，在一個房子里住的是由不確定人數(shù)組成的家庭。在這個房屋里住的人，可能與在房屋登記上登記的人不一致。按照房屋登記上的名字計算，或者直接按照我國家庭平均數(shù)量計算人頭數(shù)，方便但不能滿足居民的實際需要。筆者認(rèn)為，這里的人頭數(shù)應(yīng)當(dāng)是在房屋里實際居住的數(shù)量，而不是登記的數(shù)量或者我國家庭平均數(shù)量。但要調(diào)查每個房屋里究竟住多少人，一是工作量太大；二是難以核實。此外，如果一戶家庭為了獲得更多的免征面積，在工作人員來統(tǒng)計家庭人數(shù)時，讓一些不一起共同居住的人暫時住進(jìn)來湊數(shù)，要怎么辦？因此，筆者認(rèn)為計算家庭人口數(shù)的任務(wù)可以交給各小區(qū)的居民委員會。居民委員會與小區(qū)區(qū)民相處的更多，有些居委會的工作人員就是本小區(qū)的住戶，因此更容易了解實際情況。若有家庭使用了欺騙的手段獲得了更多的免征面積，在事后查明后，可以讓他們補(bǔ)繳費(fèi)用并進(jìn)行一定的罰款。

此外，由于生老病死、分家或者添新丁，家庭的人口數(shù)可能會發(fā)生變化。這種情況下應(yīng)當(dāng)選擇最有利于居民的方式。如果家庭人數(shù)變少了，比如孩子工作后與父母分居或者家里老人去世，原住戶在70 年的期限內(nèi)可以繼續(xù)享受原來的免征面積。如果家里有孩子出生，或者老人搬來同居，可以按照當(dāng)前的人口數(shù)增加這個家庭的免征面積。

這樣的方式也能解決一些觀點(diǎn)提出的問題。比如，有觀點(diǎn)提出：甲有兩套房，兩套房每一套的面積都沒有超過免征面積，但加在一起超過。如果這兩套房同時到期，則甲應(yīng)該繳納費(fèi)用，若兩套房不同時到期，甲則不需要繳納費(fèi)用。因此，這種觀點(diǎn)認(rèn)為附條件有償續(xù)期有缺陷。用人均居住面積乘以家庭人口數(shù)的方式可以解決這個問題，不論這個家庭有幾套房以及這幾套房的到期時間，這個家庭的免征面積都只能被免除一次。

（二）如何確定繳納的期限與費(fèi)用。附條件有償續(xù)期的費(fèi)用也需要按照社會的發(fā)展而變化，因此如果規(guī)定70 年繳納一次，會有些僵硬，適應(yīng)不了社會的變化。有觀點(diǎn)提出了分年繳納的方式，但每年都繳納未免有些太過頻繁，而且會讓居民產(chǎn)生自己是在為自己擁有所有權(quán)的房屋繳租金的錯覺。

在免征面積中，筆者提出面積每增加5m2，就上調(diào)一次人均居住面積的觀點(diǎn)。為了讓繳納費(fèi)用與這種調(diào)整相符合，可采取一次性繳納70 年，多退少補(bǔ)的方式。居民在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，一次性繳納70 年的使用費(fèi)。之后，人均居住面積每上調(diào)5m2，收費(fèi)部門退回這個家庭對應(yīng)的新增的免征面積的費(fèi)用。在家庭人口數(shù)變化后，如添新丁，收費(fèi)部門也應(yīng)退回該家庭對應(yīng)的新增免征面積的費(fèi)用。這種方式更能體現(xiàn)住房福利的性質(zhì)，也避免了費(fèi)用調(diào)整過于頻繁，讓居民覺得居住更加穩(wěn)定。

有觀點(diǎn)提出，按照住宅總面積用超額累進(jìn)的方法計算。這種算法的前提是有一個固定的面積起征點(diǎn)，然后按照不同的固定面積劃分不同的稅率，如200m2以下不需要繳稅，200～500m2屬于一級稅率，500～1，000m2是二級稅率，1，000m2以上是三級稅率。筆者支持用超額累進(jìn)的方法計算，因為這種方法可以緩解貧富差距，但計算的方法與這種觀點(diǎn)有所不同。筆者認(rèn)為，可以以人均居住面積為基礎(chǔ)進(jìn)行超額累進(jìn)的計算，公式為：需要超額累進(jìn)計算的面積=（住宅總面積-家庭人口數(shù)×人均免征居住面積）/家庭人口數(shù)。然后，以算出的面積為基礎(chǔ)，進(jìn)行稅率的劃分。

綜上，住宅建設(shè)用地如何續(xù)期一直是個爭議很大的問題，在新頒布的《民法典》第359 條為后續(xù)的立法提出了原則性的規(guī)定，劃定了基本方向和價值取向。在后續(xù)立法中若采取附條件續(xù)期，使用附條件有償續(xù)期方法規(guī)定免征面積、繳費(fèi)期間和費(fèi)用，可以兼有平衡有償續(xù)期和無償續(xù)期兩種觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)，保障居民的住房穩(wěn)定。既能堅持原則上的免征，又能兼顧例外時的減免。

但采用這種方式，后續(xù)還有一些問題需要解決。如，若按照人均居住面積每增長5m2調(diào)整一次期限，工作量是否合適。需要進(jìn)行收費(fèi)的部分，收費(fèi)的金額如何計算才能達(dá)到公平。再如，住宅建設(shè)用地一次可以續(xù)期的時間怎么算：我國規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用期限是70 年，但也有例外，比如20 年的。這些住宅建設(shè)用地期滿后，是一律續(xù)70 年，還是按照它們各自本身的年限續(xù)期呢？如果按照它們本身的使用年限續(xù)期，那么續(xù)期費(fèi)用是否是一個標(biāo)準(zhǔn)？此外，對于由哪個部門負(fù)責(zé)收費(fèi)也有爭議。這些都需要后續(xù)的立法來解決。