行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及策略

沈繼軍

（濟(jì)南市人才服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250000）

行政事業(yè)單位是一個(gè)增加公眾福利，滿足教育、醫(yī)療等層次的需求，以解決各種社會問題為目的的組織。預(yù)算績效管理是單位提升經(jīng)濟(jì)效益的主要工作內(nèi)容，它將預(yù)算目標(biāo)視為發(fā)展方向、將評估評價(jià)作為工作重心的管理體系，但是從我國的行政事業(yè)單位預(yù)算管理來看，具體的實(shí)施過程仍缺乏健全的監(jiān)管體系，容易出現(xiàn)各種各樣的問題，導(dǎo)致單位管理難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變化。因此，解決單位預(yù)算績效管理運(yùn)行中的難點(diǎn)，對于單位乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

行政事業(yè)單位行使政府職權(quán)，單位的資金收入、人員待遇、各項(xiàng)支出都由財(cái)政部門根據(jù)單位編制預(yù)算情況審核并劃撥。為了保證財(cái)政資金配置合理、使用到位，地方政府部門按照相關(guān)政策法規(guī)，結(jié)合單位對財(cái)政撥付資金的實(shí)際使用情況，以政府目標(biāo)管理制度及其業(yè)績指標(biāo)體系作為預(yù)算績效管理指引，幫助單位在財(cái)政支出中進(jìn)行科學(xué)、合理的評估和決定[1]。

對于行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，可有效減輕基層單位的支出壓力，幫助單位科學(xué)合理地規(guī)劃資金使用，通過優(yōu)化現(xiàn)有資源的內(nèi)部分配，有效減少資源浪費(fèi)，幫助單位逐步達(dá)到投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)化。此外，通過開展預(yù)算績效管理還可加強(qiáng)社會各界對政府部門的監(jiān)督管理，有利于全面落實(shí)政府資金收支八項(xiàng)規(guī)定。在這樣的歷史背景下，單位就要十分重視人才培訓(xùn)與績效考核工作，同時(shí)注重預(yù)算績效管理的研究與實(shí)施，要賦予單位內(nèi)高層次人員合理的展示平臺與發(fā)揮空間，有效提升高層次人員工作的興趣與熱情，通過建立規(guī)范化的預(yù)算績效管理制度，真正改善單位的管理水平，并以此推動單位績效和運(yùn)營狀況的整體改善。

二、單位實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

在行政事業(yè)單位普遍使用預(yù)算管理模式的狀況下，對于強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作有多方面積極意義，具體體現(xiàn)在：

第一，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理有助于讓預(yù)算管理更加規(guī)范。預(yù)算績效管理本身就是一種專業(yè)化的工具，通過這一工具能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中存在的問題，進(jìn)而促進(jìn)單位預(yù)算管理體系的優(yōu)化和完善。就目前大部分單位預(yù)算的實(shí)際情況來說，預(yù)算編制不當(dāng)和實(shí)施不科學(xué)的問題仍然存在，預(yù)算績效管理缺失就無法揭示預(yù)算編制的缺陷，更無從談及提高計(jì)劃的實(shí)施水平。從這一視角出發(fā)，預(yù)算績效管理是一種技術(shù)手段，通過大量的業(yè)績指標(biāo)來衡量單位深層次的成本問題，以此作為改進(jìn)管理的重要依據(jù)和指引。

第二，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理是推動預(yù)算執(zhí)行的重要抓手。對于行政事業(yè)單位而言，在預(yù)算管理工作中最大的問題就是實(shí)際執(zhí)行過程中缺少抓手，導(dǎo)致原定項(xiàng)目推進(jìn)缺乏力度和剛性，很容易導(dǎo)致單位內(nèi)部大量的預(yù)算項(xiàng)目資金被挪作他用，嚴(yán)重影響單位內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的順利開展，而單位內(nèi)部有限的財(cái)政資金無法使用到最需要的地方，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失和社會影響往往非常巨大。2020年底國庫支付管理中心推出了預(yù)算績效管理系統(tǒng)，通過運(yùn)用這一技術(shù)手段，全面地了解各級行政事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目資金執(zhí)行情況，并根據(jù)各個(gè)單位預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，調(diào)節(jié)財(cái)政資金劃撥規(guī)模，倒逼各預(yù)算單位更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行力度[2]。

第三，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理為預(yù)算編制科學(xué)化提供依據(jù)。財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位的資金投入的基本來源，行政事業(yè)單位每年需要預(yù)計(jì)下一年度資金需求并編制預(yù)算報(bào)告。對于預(yù)算單位而言，如何根據(jù)下一年度工作開展情況科學(xué)預(yù)測資金支出方向與規(guī)模，歷年的預(yù)算績效考核數(shù)據(jù)提供了重要依據(jù)。此外，通過分析以往單位的預(yù)算資金使用情況，找到資金運(yùn)用中的問題，通過不斷修正，促使預(yù)算單位在預(yù)算編制及資金運(yùn)用方面做出最優(yōu)計(jì)劃，提高預(yù)算編制科學(xué)化和專業(yè)化。

三、全面貫徹落實(shí)預(yù)算績效管理工作中的難點(diǎn)

（一）部分工作人員未形成績效理念

預(yù)算績效管理是針對單位日常運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施的管控工作，屬于內(nèi)控體系的重要內(nèi)容，預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位中開展較晚，同時(shí)因?yàn)橄嚓P(guān)工作的執(zhí)行力度不強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致單位內(nèi)部工作人員從上到下對預(yù)算績效管理均缺乏全面而系統(tǒng)的認(rèn)知，以至于一提到預(yù)算就單純認(rèn)為是財(cái)務(wù)工作，無形中將資金計(jì)劃與業(yè)務(wù)開展人為割裂，更無法正確認(rèn)識到預(yù)算執(zhí)行后的績效評價(jià)工作的重要性，導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)工作難以有效落地。此外，時(shí)代發(fā)展對財(cái)務(wù)人員的個(gè)人能力和工作要求持續(xù)加強(qiáng)，而財(cái)務(wù)人員個(gè)人發(fā)展前景相對于業(yè)務(wù)部門相對閉塞，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員工作和學(xué)習(xí)的意愿和主動性不強(qiáng)，對預(yù)算績效管理的意義不甚了解、敷衍塞責(zé)，更有甚者受傳統(tǒng)管理思維模式影響，認(rèn)為行政事業(yè)單位的公益性質(zhì)就是一味追求提升社會效益而無視經(jīng)濟(jì)收益，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制管理制度流于形式。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制設(shè)置不合理

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理工作時(shí)，容易出現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)設(shè)置不合理、不明確的問題，導(dǎo)致部分工作人員對指標(biāo)認(rèn)同感很低，配合積極性缺失。日常工作中往往存在脫離實(shí)際制定業(yè)績目標(biāo)的情況，導(dǎo)致目標(biāo)太高難以完成，或者是目標(biāo)較低無法產(chǎn)生刺激效應(yīng)等。而在目標(biāo)設(shè)置的不具體方面，則主要體現(xiàn)為部分業(yè)績目標(biāo)設(shè)置未能在數(shù)量、成本等方面加以具體細(xì)化，無法保障后續(xù)量化考核與管理工作的高效開展，從而嚴(yán)重影響了績效考核的實(shí)施，并面臨著業(yè)績考評工作公正性降低的問題。此外，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，自我實(shí)現(xiàn)需求有賴于生理需求、安全需求、愛的需求、尊重的需求的滿足，而行政事業(yè)單位一貫倡導(dǎo)精神鼓勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔，現(xiàn)有激勵(lì)手段不足以調(diào)動廣大干部職工的積極性與主動性，進(jìn)而影響了這一工作的優(yōu)化實(shí)施。例如，一些單位在給干部職工獎(jiǎng)勵(lì)方面模式比較單一，僅采取口頭嘉獎(jiǎng)，又或者通過禮品形式進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，無法達(dá)到員工的心理預(yù)期效果[3]。

（三）預(yù)算績效管理的專業(yè)支撐較弱

行政事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理受專業(yè)能力限制。一方面，大部分單位建設(shè)信息化平臺較為緩慢，業(yè)財(cái)融合尚未貫徹落實(shí)，尚未建立有效的信息化體系，導(dǎo)致相關(guān)的數(shù)據(jù)信息仍依靠人工填制，傳統(tǒng)的工作模式注定無法保障預(yù)算管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，預(yù)算管理的編制工作主要依靠財(cái)務(wù)人員執(zhí)行，大多數(shù)財(cái)務(wù)人員習(xí)慣受上一年度的相關(guān)數(shù)據(jù)影響，直接在已有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上調(diào)整，一定程度上限制了從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審議、以零為基礎(chǔ)開展的預(yù)算編制工作。同時(shí)，預(yù)算的編制很容易受編制人員專業(yè)知識、綜合素養(yǎng)等個(gè)人能力的影響，例如在編制過程中需要填寫單位實(shí)際情況、績效指標(biāo)等，但部分工作人員在填寫過程中缺乏規(guī)范性，使相關(guān)制度形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響預(yù)算編制的科學(xué)化和預(yù)算執(zhí)行的高效率。

（四）預(yù)算績效管理未能實(shí)現(xiàn)有效溝通和監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算績效管理工作中，難免要進(jìn)行各部門間的溝通配合，溝通的及時(shí)性和有效性就顯得尤為關(guān)鍵。預(yù)算方案缺乏規(guī)范化管理，造成整個(gè)預(yù)算管理工作沒有秩序；有的部門一味關(guān)注自己的工作職責(zé)，忽略了與其他部門進(jìn)度的協(xié)調(diào)配合，從而產(chǎn)生部門間職責(zé)的分裂；還有的單位雖注重內(nèi)部協(xié)調(diào)，但由于信息溝通渠道原始，效能不盡如人意，造成關(guān)鍵信息無法及時(shí)準(zhǔn)確傳遞到位[4]。

此外，行政事業(yè)單位績效監(jiān)督制度有待加強(qiáng)，仍有部分單位預(yù)算績效監(jiān)督制度形同虛設(shè)，不能嚴(yán)格地按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范工作內(nèi)容，使管理制度流于形式。部分單位在管理團(tuán)隊(duì)構(gòu)建方面考慮不夠到位，并未設(shè)立預(yù)算管理部門，導(dǎo)致沒有專門的部門監(jiān)督把控預(yù)算績效管理工作，使實(shí)際工作進(jìn)度和效果均無法保障。

四、建立健全預(yù)算績效管理的策略方法

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，打破思維局限

預(yù)算績效管理體系作為在新環(huán)境下建立起來的管理體系，受中國傳統(tǒng)成本與預(yù)算思想的影響和禁錮，短期內(nèi)無法被國內(nèi)的行政事業(yè)單位所接受。針對這一狀況，各預(yù)算單位務(wù)必提高思想站位，主動學(xué)習(xí)探索，提升自己的戰(zhàn)略眼光和大局意識，摒棄過去的建設(shè)思路，突破以往工作經(jīng)驗(yàn)的限制，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，貫徹新型單位預(yù)算管理理念，積極探索新型的預(yù)算管理體系，助力發(fā)展革新。

首先，明確行政事業(yè)單位承擔(dān)的預(yù)算管理責(zé)任。單位必須確立預(yù)算工作的責(zé)任，將具體的工作內(nèi)容全面落實(shí)，細(xì)化預(yù)算管理責(zé)任到人。其次，實(shí)施“一把手工程”，單位領(lǐng)導(dǎo)要率先通過學(xué)習(xí)全面認(rèn)知預(yù)算管理對單位的重要性，充分展現(xiàn)管理層在單位中的領(lǐng)導(dǎo)作用，以此來促使內(nèi)部全體員工強(qiáng)化預(yù)算管理意識，讓工作人員主動學(xué)習(xí)，開創(chuàng)全員重視、全員參與的預(yù)算管理工作新局面。最后，單位內(nèi)部一定要切實(shí)轉(zhuǎn)變思維，牢固樹立正確的預(yù)算管理理念，讓單位從重視費(fèi)用支出轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曨A(yù)算管理，再到重視預(yù)算績效評價(jià)，最終提升單位預(yù)算管理的質(zhì)效。

（二）合理進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)定

行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理時(shí)，目標(biāo)的設(shè)置是基礎(chǔ)工作，必須確保目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)合理。

第一，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性與契合度。在目標(biāo)制定前必須根據(jù)單位三定方案中的業(yè)務(wù)職能，充分調(diào)查研究下一年度預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施各方面的情況，結(jié)合本年度相關(guān)項(xiàng)目開展情況，統(tǒng)籌分析把握資金需求規(guī)模和投放時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并對項(xiàng)目各階段預(yù)期達(dá)到的效果進(jìn)行預(yù)判，從而為業(yè)績目標(biāo)的制訂夯實(shí)基礎(chǔ)。之后，再根據(jù)單位目標(biāo)，全面分析完成目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)定，并積極征求相關(guān)領(lǐng)域工作人員的建議，確保科學(xué)合理。

第二，實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)管理的精細(xì)化。單位預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)精細(xì)化的特征，讓工作易于衡量與考核。因此，針對采購單位在預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)計(jì)方面，要涉及采購物資的品質(zhì)、重量、效益、價(jià)值等信息，確定具體的目標(biāo)。

第三，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)執(zhí)行與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤。行政事業(yè)單位預(yù)算具體執(zhí)行時(shí)，預(yù)算績效監(jiān)督管理部門必須通過調(diào)查，掌握工作人員在有關(guān)方面的要求和意見，結(jié)合績效目標(biāo)有針對性提出多元化、可行性強(qiáng)的獎(jiǎng)勵(lì)舉措，提高獎(jiǎng)勵(lì)成效。同時(shí)，獎(jiǎng)懲機(jī)制還必須體現(xiàn)動態(tài)思維，凸顯員工的主體地位，設(shè)置獎(jiǎng)懲建議在線收集平臺，歸集多方建議，有效提升預(yù)算執(zhí)行質(zhì)效[5]。

（三）做好專業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)工作

加快信息化體系的建設(shè)，消滅“信息孤島”培養(yǎng)一批綜合性強(qiáng)的人才，助力行政事業(yè)單位完善預(yù)算管理體系。

第一，組建一支綜合素質(zhì)高的人才隊(duì)伍。單位管理層要認(rèn)識到基層財(cái)務(wù)人員對于預(yù)算管理體系的重要性，通過定期開展專業(yè)知識培訓(xùn)和聘請外部專業(yè)人才教學(xué)等形式，提升內(nèi)部工作人員的專業(yè)能力，同時(shí)加強(qiáng)工作人員的道德品質(zhì)，真正建設(shè)一支復(fù)合型人才，保障預(yù)算管理工作的順利執(zhí)行。

第二，制定與預(yù)算績效執(zhí)行情況掛鉤的人員獎(jiǎng)懲和晉升機(jī)制。任何管理制度的施行都離不開人的操作，設(shè)置針對優(yōu)秀員工的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升等渠道，提高工作人員高效執(zhí)行預(yù)算目標(biāo)的熱情，降低單位的人才流失率，從而持續(xù)保障預(yù)算管理工作的實(shí)施。

（四）強(qiáng)化信息化平臺建設(shè)完善監(jiān)管機(jī)制

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進(jìn)步，很多先進(jìn)體系與先進(jìn)設(shè)備逐步應(yīng)用到各行各業(yè)中，行政事業(yè)單位在強(qiáng)化預(yù)算績效管理時(shí)，要結(jié)合外部狀況開展調(diào)研、分析等工作，提升獲取、分析、傳遞、使用信息等方面的能力，重視和加快信息化體系的構(gòu)建，通過引入軟件公司開發(fā)的信息系統(tǒng)或與銀行這類金融機(jī)構(gòu)合作，將多方數(shù)據(jù)匯總串聯(lián)，建立契合單位自身狀況的“本土化”信息體系，為全面預(yù)算管理提供保障。此外，這一體系還應(yīng)涵蓋績效目標(biāo)、預(yù)算編制等執(zhí)行管理工作的不同節(jié)點(diǎn)，從而保障信息技術(shù)在單位預(yù)算績效管理不同環(huán)節(jié)中都能充分發(fā)揮作用，促進(jìn)績效管理與信息平臺有效聯(lián)結(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管控。

完善業(yè)績評估監(jiān)督管理制度的過程中，單位主要圍繞如下三個(gè)領(lǐng)域開展工作。第一，單位管理層必須對業(yè)績監(jiān)察工作高度重視，以便自上而下地開展業(yè)績考核監(jiān)督的工作，從而確保工作人員按照規(guī)范做好本職工作，以提高實(shí)施工作的效果。第二，在財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)的方面，單位必須按照規(guī)定對相關(guān)機(jī)構(gòu)加以健全，包括建立預(yù)算管理部門，由該部門承擔(dān)單位預(yù)算績效管理工作的所有具體工作事項(xiàng)，并為執(zhí)行工作進(jìn)行輔導(dǎo)咨詢服務(wù)，以便把握各階段的管理工作目標(biāo)，同時(shí)確保工作順利完成。第三，單位必須開展計(jì)劃分解管理工作，包括在計(jì)劃實(shí)施完成以后，必須把實(shí)施成果與預(yù)測計(jì)劃加以比較，分析造成現(xiàn)實(shí)成果和預(yù)測成績間的原因，以便提出合理、科學(xué)的改善措施，消除預(yù)算績效管理中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語

綜上所述，在行政事業(yè)單位中實(shí)施預(yù)算績效管理，可以有效提升單位運(yùn)轉(zhuǎn)整體水平，單位內(nèi)部必須對預(yù)算績效管理工作高度重視，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理工作與內(nèi)部所有工作人員之間的高效互動，并充分發(fā)揮職能作用，使其成為管理工作的重心。本文主要從單位預(yù)算績效管理概述出發(fā)，論述實(shí)施預(yù)算績效管理的意義，通過分析開展預(yù)算績效管理中遇到的難點(diǎn)問題：工作人員未形成相應(yīng)理念、績效目標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制設(shè)置不合理、專業(yè)支撐較弱、未能有效溝通和監(jiān)督管理等問題，從專業(yè)的角度提出相應(yīng)解決方案，即：做好頂層設(shè)計(jì)并打破局限思維、合理進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)定、做好人才培養(yǎng)和引進(jìn)工作、強(qiáng)化信息化平臺建設(shè)完善監(jiān)管機(jī)制，以期在單位實(shí)際開展工作時(shí)將各項(xiàng)不良因素的影響降到最低，促進(jìn)預(yù)算績效管理作用最大化。