德國可再生能源發(fā)展加速提級

■文/吳妍（中國國際問題研究院歐洲所）

作為歐洲第一工業(yè)大國和全球第七大能源消費國（BP，2022），德國一直走在應(yīng)對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的前列。2019年宣布“退煤”、2011年決定“棄核”，德國更是全球少數(shù)以立法形式明確2045“氣候中和”目標(biāo)的發(fā)達經(jīng)濟體。為順利實現(xiàn)“氣候中和”目標(biāo)，同時擺脫對能源進口的依賴，德國在節(jié)能和提高能效的同時，大力推動可再生能源發(fā)展。2021年底，德國新一屆聯(lián)邦政府正式履新，將應(yīng)對氣候和環(huán)境變化視為核心關(guān)切的綠黨入閣，為德加速推動可再生能源發(fā)展注入新動能。烏克蘭危機的爆發(fā)進一步強化了德國以可再生能源取代化石能源的戰(zhàn)略意義，德國新政府推動可再生能源發(fā)展加速提級的政策傾向愈發(fā)明晰。

一、德國新政府可再生能源發(fā)展新動向

（一）全面確立可再生能源在國家戰(zhàn)略規(guī)劃中的優(yōu)先地位

在2021年12月簽署的執(zhí)政協(xié)議中，新一屆聯(lián)邦政府利用近四分之一的篇幅對其在保障人民福祉的同時，加速推進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型、打造“社會生態(tài)市場經(jīng)濟體”的設(shè)想和工作思路進行了論述。其中，聯(lián)合政府明確提出其將可再生能源發(fā)展置于本屆政府工作中的絕對優(yōu)先地位，承諾將致力于協(xié)調(diào)本國、歐盟及國際氣候、能源及經(jīng)濟政策，以順利實現(xiàn)全球升溫幅度不超過1.5攝氏度的目標(biāo)。

烏克蘭危機爆發(fā)后，德國深陷能源困境，可再生能源議題已不再僅局限于氣候和經(jīng)濟范疇，而愈發(fā)向國家安全和地緣政治維度傾斜。在最新的《可再生能源法》修訂案中，聯(lián)邦政府首次將可再生能源定義為廣義上的公共利益，并將其與國家安全掛鉤，進一步明確了可再生能源在國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃中的優(yōu)先地位。聯(lián)邦政府在此前研發(fā)支持、財政補貼等激勵性政策的基礎(chǔ)上，以立法形式強化了地方政府及企業(yè)等各層級加速推進可再生能源建設(shè)的義務(wù)屬性。例如，草案強制規(guī)定所有新建商業(yè)建筑必須配備屋頂式光伏發(fā)電設(shè)備。針對陸上風(fēng)電建設(shè)的要求則更為嚴(yán)苛，強制規(guī)定2%的德國土地用于陸上風(fēng)電建設(shè)，并設(shè)置定期審查機制，確保各地風(fēng)電建設(shè)進展。若在落地過程中，上述裝機目標(biāo)與各聯(lián)邦州對風(fēng)電設(shè)備選址要求產(chǎn)生沖突，則以確保達成風(fēng)電裝機面積為優(yōu)先，廢止相關(guān)用地限制。該規(guī)定的出臺系近年來聯(lián)邦政府首次將可再生能源發(fā)展的優(yōu)先級置于環(huán)保法規(guī)之上，足見德國在未來一段時間以可再生能源為首要關(guān)切和優(yōu)先發(fā)展的決心。

（二）全面升級可再生能源發(fā)展目標(biāo)

德國可再生能源的發(fā)展最早可追溯至1991年的《可再生能源電力上網(wǎng)法》。聯(lián)邦政府首次以立法形式強制要求電網(wǎng)運營商以高于普通電價的固定價格對可再生能源電力進行收購。此舉充分激活了企業(yè)和私人家庭等多主體參與可再生能源建設(shè)的積極性，為此后德國可再生能源行業(yè)的規(guī)?；l(fā)展開創(chuàng)了良好開端。在此基礎(chǔ)上，2000年德國首部《可再生能源法》出臺，對國家可再生能源發(fā)展的路徑作出了詳細(xì)規(guī)劃，并為其開發(fā)利用提供了政策保障。此后二十年間，《可再生能源法》歷經(jīng)六次重大改革，至今仍是德國推動能源轉(zhuǎn)型的主要法律依據(jù)。2022年7月8日內(nèi)閣批準(zhǔn)的一攬子能源政策改革方案，即圍繞《可再生能源法》的第七次立法改革，同時涉及《海上風(fēng)能法》《建筑規(guī)范》《聯(lián)邦自然保護法》《能源經(jīng)濟法》《電網(wǎng)加速擴建法》等十余部能源領(lǐng)域的法律文件及相關(guān)規(guī)定，被譽為21世紀(jì)以來德國最大規(guī)模的能源政策改革方案。

經(jīng)濟部長哈貝克在上任不久后即表示德國氣候保護進程嚴(yán)重滯后，為保障順利達成“2045氣候中和”目標(biāo)，必須推動德國可再生能源發(fā)展速度提高三倍。為此，新政府在最新的改革方案中全面升級德國可再生能源發(fā)展目標(biāo)，將2030年可再生能源發(fā)電占比目標(biāo)由原先的65%提升至80%，并進一步細(xì)化“2045氣候中和”目標(biāo)，提出到2035年基本實現(xiàn)100%可再生能源發(fā)電。此外，針對風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電等德國最重要的三大清潔電力來源，新一屆聯(lián)邦政府制定了更為詳盡、更高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展路徑規(guī)劃。風(fēng)電被細(xì)分為陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電兩部分。其中，陸上風(fēng)電年度新增裝機目標(biāo)將逐步提升至10GW（預(yù)計于2025年達成），以保障2030年115GW裝機目標(biāo)的實現(xiàn)；針對海上風(fēng)電則分別設(shè)置了三階段目標(biāo)，第一階段即于2030年前達成至少30GW的裝機目標(biāo)，第二階段于2035年前達成至少40GW，第三階段于2045年前達成至少70GW。此外，光伏發(fā)電年度裝機增速將于2026年提升至22GW，以保障2030年215GW裝機目標(biāo)的實現(xiàn)。至于生物質(zhì)能，因考慮其可存儲的巨大優(yōu)勢將集中用于調(diào)峰電廠，同時自2023年開始逐步增加生物甲烷發(fā)電招標(biāo)至600MW/每年。

（三）全面提高國家對可再生能源發(fā)展的支持力度

2022年7月，新一屆聯(lián)邦政府正式將原先的“能源與氣候基金”升級為“氣候和轉(zhuǎn)型特別基金”。在今后四年（2023—2026年）時間內(nèi)，特別基金將為德國應(yīng)對能源轉(zhuǎn)型以及氣候變化提供總額高達1775億歐元的資金支持。升級后，不僅政府資助的項目領(lǐng)域進一步擴大，工業(yè)低碳化、新能源汽車、能效提高等項目均被覆蓋在基金支持范圍內(nèi)，而且政府的扶持力度也得到進一步強化。2023年政府資金支持將由2022年的280億歐元增長至354億歐元，增幅約26.4%。除推動建筑能效提高（計劃額度為563億歐元，占比31.7%）外，特別基金中的大部分將被用于推進德國可再生能源補貼政策改革（計劃額度為355億歐元，占比20%）。

自2000年《可再生能源法》生效以來，德國一直以附加稅形式將可再生能源開發(fā)和利用的部分成本轉(zhuǎn)嫁于消費者，以補貼和激勵可再生能源行業(yè)的發(fā)展。自2014年突破6歐分大關(guān)以來，可再生能源附加稅持續(xù)維持在高位，德國居民和工業(yè)用電價格持續(xù)上漲。實際上，默克爾政府亦持續(xù)關(guān)注電價高企問題，于最后任期推動附加稅大幅削減近43%（具體數(shù)據(jù)見表1），但整體改革計劃仍相對保守。根據(jù)時任德國經(jīng)濟部長阿爾特邁爾2021年公布的計劃，可再生能源附加稅將在未來五年時間內(nèi)逐步取消。然而，新政府上臺伊始，烏克蘭危機旋即爆發(fā)進一步催化了歐洲能源危機。能源供應(yīng)商電力成本飛漲，消費者電價水平亦隨之飆升。德國聯(lián)邦統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年7月德國能源價格（家用能源及動力燃油）同比上漲35.7%，其中家用能源（電力、天然氣及其他燃料）同比漲幅達42.9%。居民生活成本大幅上漲，經(jīng)年累計對于清潔能源成本轉(zhuǎn)嫁的不滿激化。有鑒于此，新一屆聯(lián)邦政府加速推進附加稅改革進程，將2021年12月商定的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中全面取消可再生能源附加稅的時間節(jié)點（2023年1月1日）進一步提前至2022年7月1日。值得注意的是，附加稅的取消并不意味著德國政府削弱了對可再生能源發(fā)展的支持力度。恰恰相反，新政府承諾直至德國完全淘汰煤電，相關(guān)電力補貼將全部由聯(lián)邦層面承擔(dān)。此后政府將取代普通消費者成為補貼可再生能源發(fā)電成本的主力，向可再生能源市場全面釋放政府強化扶持的積極信號。

表1 德國可再生能源附加稅一覽 單位：歐分/度

二、德國新政府加速推動可再生能源發(fā)展的主要動因

（一）可再生能源發(fā)展乏力，“2045氣候中和”目標(biāo)面臨落空風(fēng)險

應(yīng)對氣候變化一直是德國發(fā)展可再生能源的“初心”。作為《巴黎氣候協(xié)定》締約國，為盡可能將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度以內(nèi)，德國設(shè)置了到2020年溫室氣體排放減少40%，到2030年減少65%等一系列階段性目標(biāo)（以1990年為基準(zhǔn)）。聯(lián)邦環(huán)境局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2020年德國減排幅度為40.8%。雖順利達成階段性目標(biāo)，但這其實主要歸功于疫情期間生產(chǎn)經(jīng)營活動和人員流動的減少。如果缺乏新冠疫情這一特殊變量，正常情況下，德國實際上無望實現(xiàn)既定目標(biāo)。

德國弗勞恩霍夫研究所統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年德國可再生能源發(fā)電占比為45.7%，其中風(fēng)電占比23%，光伏發(fā)電占比9.9%，生物質(zhì)能發(fā)電占比8.8%，水電占比4%。作為德國最重要的清潔電力來源，德國當(dāng)前風(fēng)電裝機容量共計63 924 MW（其中陸上風(fēng)電56 130 MW，海上風(fēng)電7794 MW），僅次于中國和美國，位居世界第三（BWE，2022）。然而多家智庫研究顯示，近年來德國風(fēng)電建設(shè)進展明顯放緩。

在陸上風(fēng)電建設(shè)領(lǐng)域。德國風(fēng)能專業(yè)署研究顯示，為達成當(dāng)前聯(lián)邦政府設(shè)定的目標(biāo)，即到2030年可再生能源發(fā)電占比80%，德國每年新增風(fēng)電設(shè)備數(shù)量至少需要達到1500臺。然而自2019年以來，德國風(fēng)電年度新增數(shù)量從未超過500（具體數(shù)據(jù)見圖1）。其中，德國南部陸上風(fēng)電發(fā)展尤為令人擔(dān)憂。2022年上半年德國南部地區(qū)（根據(jù)《可再生能源法》，這里所指的南部地區(qū)包括巴登符騰堡州、薩爾州、巴伐利亞州和萊茵普法耳茨州的大部分地區(qū)以及黑森州南部）新增陸上風(fēng)電設(shè)備數(shù)量僅為18臺，在全德新增風(fēng)電裝機中的占比不足8%。截至目前，德國南部地區(qū)陸上風(fēng)電裝機數(shù)量已連續(xù)三年下滑，創(chuàng)2009年以來新低。巴伐利亞州和巴登符騰堡州的進展尤其緩慢，截至2022年6月兩州共計僅新增5臺風(fēng)電設(shè)備，較2021年同期（24臺）大幅減少。除噪聲、鳥類尸體等環(huán)境因素外，嚴(yán)格的用地限制以及煩瑣的行政審批手續(xù)被視為德國陸上風(fēng)電發(fā)展的最大阻力。以巴伐利亞州為例，該州規(guī)定風(fēng)電設(shè)備之間的距離不得少于風(fēng)機高度的10倍，大幅提高了陸上風(fēng)電選址門檻，限制了該地區(qū)風(fēng)電建設(shè)發(fā)展。

圖1 德國陸上風(fēng)電年度新增設(shè)備數(shù)量（2010—2021年）

在海上風(fēng)電建設(shè)領(lǐng)域，情況則更為嚴(yán)峻。2021年德國海上風(fēng)電新增裝機數(shù)量為零，2022年上半年亦未登記新的建設(shè)項目（BWE，2022）。本國政策規(guī)劃的不確定性，加之歐盟內(nèi)部行業(yè)競爭日趨激烈導(dǎo)致大量專業(yè)技術(shù)人才流失，被視為當(dāng)前德國海上風(fēng)電建設(shè)面臨的主要困境。據(jù)統(tǒng)計，德國累計海上風(fēng)電裝機容量為7794 MW，若無法妥善應(yīng)對當(dāng)前幾近停滯的建設(shè)進展問題，聯(lián)邦政府顯然無法實現(xiàn)到2030年海上風(fēng)電30GW的裝機目標(biāo)（北極星風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)，2021）。

因此，在可再生能源發(fā)展進程放緩，“2045氣候中和”目標(biāo)面臨落空風(fēng)險的大背景下，聯(lián)邦政府升級發(fā)展目標(biāo)、強化政府扶持、釋放政策利好信號成為一種“必要”。

（二）化石能源供給缺口助推德國可再生能源發(fā)展提速

自2021年底俄烏緊張局勢升級以來，俄歐關(guān)系不斷惡化，德國聯(lián)合法國、意大利等多番外交斡旋均以失敗告終。隨著2022年2月烏克蘭危機的爆發(fā)，歐盟不斷加碼對俄制裁，俄歐能源合作亦未能幸免。作為歐盟核心成員國，盡管顧慮重重，但德方最終決定支持對俄能源制裁，宣布將于2022年底前停止進口俄煤和俄油（其中煤炭禁運已于2022年8月正式生效），于2024年底前全面停止進口俄氣。烏克蘭危機爆發(fā)前，德國近一半的硬煤、三分之一的石油以及逾二分之一的天然氣均來自俄羅斯（DIW，2022）。長期以來對俄能源的深度依賴導(dǎo)致相關(guān)決定對德國造成的負(fù)面反噬亦不容小覷。為盡快擺脫對俄化石能源的依賴，同時保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行，德國推動能源供應(yīng)多元化，尤其是能源結(jié)構(gòu)加速向可再生能源轉(zhuǎn)型的緊迫性和必要性顯著提升。

自推行能源轉(zhuǎn)型以來，盡管德國在可再生能源領(lǐng)域取得了長足的進步，但化石能源依然是德國最重要的能源來源。尤其在工業(yè)及交通領(lǐng)域，脫碳發(fā)展仍然是一個核心難題。以工業(yè)領(lǐng)域為例，2020年德國工業(yè)依然嚴(yán)重依賴化石能源，天然氣在德國工業(yè)總體能源消耗中的占比高達31.2%，礦物油及其相關(guān)產(chǎn)品和煤炭則各占16%（德國聯(lián)邦統(tǒng)計局，2022）。其中，天然氣一直以來被德國視為其由化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型過程中最重要的過渡性能源，且德國95%的天然氣依賴進口，而其中絕大部分來自俄羅斯。當(dāng)前，俄羅斯全面停止對德天然氣輸送，由此產(chǎn)生的巨大能源缺口以及對德國經(jīng)濟產(chǎn)生的負(fù)面影響不言而喻。在此背景下，德國已于2022年6月宣布啟動第二級天然氣應(yīng)急方案（警報級），重啟煤電站，著手研擬延長核電的可行性，并出臺了一系列節(jié)能措施（見表2）。不僅如此，2022年以來德國通脹率屢創(chuàng)新高，截至2022年10月已連續(xù)8個月持續(xù)保持在7%以上的高位（德國聯(lián)邦統(tǒng)計局，2022）。伊福經(jīng)濟研究所顯著下調(diào)德國2022年經(jīng)濟預(yù)期至1.6%，并預(yù)計2023年德國經(jīng)濟將出現(xiàn)萎縮（-0.3%）。更有德國經(jīng)濟研究所（DIW）專家預(yù)計，全面實施對俄能源制裁將導(dǎo)致德國經(jīng)濟2023年萎縮2.2%，損失或超2000億歐元。加之疫情、難民等多重危機，不利影響或持續(xù)十年之久。因此，在德俄能源合作陷入停滯，德國疫后經(jīng)濟復(fù)蘇承壓的大背景下，德國政府在某種程度上可以說是別無他法，“被迫”加速推進可再生能源發(fā)展，以填補化石能源供給缺口。

表2 德國自2022年9月1日實施的節(jié)能措施一覽

（三）綠黨入閣，氣候議程主導(dǎo)德國新政府施政重點

視應(yīng)對氣候和環(huán)境變化為其核心關(guān)切的綠黨無疑是德國2021年聯(lián)邦大選的最大贏家。該黨不僅憑借14.8%的支持率躍升為德國第三大黨，兩位時任聯(lián)合主席還分別獲得經(jīng)濟部長（哈貝克）以及外長（貝爾伯克）的要職，進一步提升了綠黨在新一屆聯(lián)合政府中的話語權(quán)和影響力，并固化了氣候及綠色等相關(guān)議程在德國新政府施政綱領(lǐng)中的優(yōu)先地位。

在綠黨領(lǐng)導(dǎo)人哈貝克的主導(dǎo)下，原先的經(jīng)濟與能源部更名為經(jīng)濟和氣候保護部，部門職能以及人員規(guī)模均得到進一步拓展。原先環(huán)境部主管的氣候保護以及歐盟和國際氣候政策劃歸經(jīng)濟部負(fù)責(zé)，進一步明確了聯(lián)邦能源政策服務(wù)于氣候變化的政策導(dǎo)向，提升了加速可再生能源開發(fā)和利用的重要性。經(jīng)濟部人員數(shù)量也增至近2000人，規(guī)模超過歐盟委員會能源司、環(huán)境司和氣候司總和，并在政府組閣談判中獲得提名下一任德國歐盟委員的權(quán)利，確保了德國綠黨對歐盟氣候政策制定的影響。

綠黨入閣為德國積極應(yīng)對氣候變化注入了新動力，進一步提升了能源轉(zhuǎn)型在新一屆聯(lián)邦政府事務(wù)中的優(yōu)先級。相比于默克爾執(zhí)政時期，“紅綠燈”政府加速推進可再生能源發(fā)展的決心和主動性明顯提升。不僅如此，綠黨支持率自新政府執(zhí)政以來持續(xù)保持在高位，兩位綠黨領(lǐng)導(dǎo)人亦得到廣泛認(rèn)可。此外，作為德國青年人（30歲以下）最青睞的政黨，綠黨支持率或隨代際更替進一步提升。持續(xù)走高的民意支持不僅將在今后一段時間進一步鞏固綠黨在德國政府中的“一席之地，更將助推其在氣候及綠色等相關(guān)議題領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。

三、中德綠色合作的機遇與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，黨中央全面貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)大會議上向世界人民莊嚴(yán)承諾我國將力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰，于2060年前實現(xiàn)碳中和。我國“雙碳”目標(biāo)的宣布進一步擴大了中德攜手應(yīng)對氣候變化的合作空間。德國作為傳統(tǒng)發(fā)達工業(yè)國，且自20世紀(jì)以來逐步推行能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，其豐富的政策經(jīng)驗對我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有較大的借鑒和學(xué)習(xí)意義。

首先，加強對溫室氣體綜合影響及治理的科學(xué)研究。德國能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略以實現(xiàn)“氣候中和”為最終目標(biāo)。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會的定義，“氣候中和”指的是人類活動對氣候系統(tǒng)不產(chǎn)生任何凈影響，包括所有溫室氣體排放及輻射等地球物理效應(yīng)。而我國的“碳中和”目標(biāo)當(dāng)前仍主要聚焦二氧化碳的凈零排放，相較于德、歐標(biāo)準(zhǔn)仍有一定差距。鑒于此，我國在穩(wěn)步推進二氧化碳減排工作的同時，亦應(yīng)著手開展針對甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化合物、全氟碳化合物、六氟化硫等其他溫室氣體的追蹤研究，助力我國及全球氣候治理體系和治理能力的進一步提升。

其次，深挖合作潛力，共克技術(shù)難關(guān)。中德兩國作為各自地區(qū)具有影響力的重要國家，在積極應(yīng)對全球性氣候挑戰(zhàn)方面存在廣泛共識。兩國在穩(wěn)步推進能源結(jié)構(gòu)向可再生能源轉(zhuǎn)型的過程中都觀察到由于電氣化改造成本和技術(shù)難度較高，可再生能源在工業(yè)和交通運輸領(lǐng)域依然難以直接替代傳統(tǒng)化石燃料。此外，可再生能源不可控、不穩(wěn)定以及產(chǎn)能和用能匹配不均的問題依然突出。在清潔電力制氫、電力存儲和運輸?shù)茸h題領(lǐng)域，中德兩國依然具有廣泛的科研和創(chuàng)新合作潛力。

最后，加強溝通交流，避免政治分歧向務(wù)實合作領(lǐng)域負(fù)面外溢。在德最新的《可再生能源法》修訂案中，可再生能源與國家安全掛鉤。歐盟委員會主席馮德萊恩宣布?xì)W盟計劃就維護關(guān)鍵原材料加強立法，并特別指出歐洲國家在錫、鈷等原材料領(lǐng)域?qū)θA高度依賴或?qū)W綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)生影響。在此背景下，德、歐以國家安全為由限制對華在可再生能源及相關(guān)領(lǐng)域合作的可能性進一步上升。鑒于此，我國應(yīng)充分利用中德政府磋商、中德氣候與可持續(xù)發(fā)展對話、中歐環(huán)境與氣候高層對話、G20等雙多邊平臺及溝通機制加強雙方綠色低碳發(fā)展對話，合理管控分歧，避免形勢誤判對雙方務(wù)實合作產(chǎn)生不利影響。